中国参与国际警务合作探析
周 琼
(云南警官学院，云南·昆明 650223)
内容摘要： 国际警务合作是中国外交活动的重要组成部分，也是“一带一路”倡议实施的必然选择，同时还是共筑人类命运共同体的必经之路。本文结合中国参与国际警务合作的现状及特点，研究分析其困境，进而提出推动中国参与国际警务合作的对策建议。
关键词： 警务合作；国际合作；警务执法
一、引言
警察作为一种政治现象，被认为是“与国家一样古老”[注] 恩格斯.家庭、私有制与国家的起源[M].北京:人民出版社,1976:116. ，它反映着国家的公共权力，是国家机器的重要组成部分，是统治阶级的专政工具。而作为一种社会现象，警察是社会防御内外部安全威胁的不可或缺的力量，与预警、侦查、巡逻等活动相关。在现代国家行政体制中，国家设立警察机关，警察成为一个公共职业，其职务范围内的活动被称作警务工作或者警务执法工作，其目标是“确保社会秩序或安全”[注] 罗伯特·雷纳.警察与政治[M].易继苍,朱俊瑞 译.北京:知识产权出版社,2008:4. 。一国的警察机关执法活动通常仅限于其国界范围内，也只能掌握警务对象在本国范围内活动的情况，然而警务工作的对象却并不局限于在一国国界内活动，警务对象的跨国移动给多国警察机关带来困扰。在以民族国家为主要行为体的国际体系下，国际警务合作仍然是治理跨国执法安全问题或全球执法安全问题的最有效方式。
(3)良好的前期旅游基础优势。主题文化游、乡村休闲游、农耕体验游、现代工业游等旅游业态基本形成，丰富了旅游内涵，为大力发展全域旅游打下了坚实的基础。长沙市望城区将旅游景点与体育赛事结合，已举行千龙湖国际龙舟赛、黑麋峰世界自行车速降赛、环法自行车中国赛等具有国际影响力的体育赛事。宁乡市统筹规划美丽乡村建设，已打造关山古镇、湘都农业生态园、丰收湾、稻花香农趣园、石仑关等特色乡村旅游产品，而且宁乡的灰汤已于2016年获批全国首批“国家康养旅游示范基地”。长沙县的开慧镇则结合“杨开慧故居”和“瓜果采摘体验游”，形成了“红色旅游+绿色旅游”的特色旅游路线。
图 11987-2017我国参与生效的警务合作相关双边条约数
二、中国参与国际警务合作的现状及特点
(一)中国参与时间短，缔结条约多
1978年的改革开放政策常常被视为中国加快参与各领域国际合作的一个历史起点，此时中华人民共和国在联合国的合法席位已经恢复，建国以来的外交活动为中国加快参与国际合作创造了良好的政治环境。自1987年以来，中国在外交活动中开始缔结了一系列警务合作的双边条约。至2017年2月，中国已签署19项民事和刑事司法协助条约或协定(19项生效)、40项刑事司法协助条约或协定(32项生效)、48项引渡条约(34项生效)和7项打击“三股势力”的协定(6项生效)[注] 外交部.我国对外缔结司法协助及引渡条约情况[EB/OL].http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/wgdwdjdsfhzty_674917/t1215630.shtml. ，如图1所示。这些双边条约明确了合作的主体、范围、方式和责任等内容，为打击跨国犯罪确定了正式的合作机制。
(二)合作主体多，实践效果显著
国际刑警组织(Interpol)是当今世界最大的国际警务合作组织，其成员国的数量为192个[注] Interpol. A global presence[EB/OL]. https://www.interpol.int/Member-countries/World. ，规模仅次于联合国。该组织发源于1914年的国际刑事警察大会，是一个由24国警察官员、律师和执法官举行的非正式会议，交流犯罪调查经验、整合犯罪信息资源是此次会议的初衷。经历了一番波折，该组织于1956年修改章程，更名为国际刑警组织，并由一个非政府国际组织发展成为联合国认定的政府间国际组织(1971年)。中国于1984年恢复在国际刑警组织的合法席位，使中国参与国际警务合作有了组织保障。至2017年9月，国际刑警组织第86届全体大会在北京召开，标志着中国参与国际警务合作达到一个新的高度。如今，国际刑警组织建立了全球安全通信系统、犯罪数据库、全球通告系统、专业技术支持以及一个24小时运作的指挥和协调中心，主要关注网络犯罪、恐怖主义和有组织犯罪三个领域[注] Interpol. Annual report 2016[EB/OL]. https://www.interpol.int/content/download/35945/465533/version/4/file/006-Annual%20report%202016_EN_web.pdf. ，同时一贯坚持的政治中立原则使其得到许多国家的广泛支持，国际刑警组织已成为全球警务合作中最重要的国际机制。
在相关的国际条约、国际组织等机制基础上，中国参与国际警务的实践成效显著。至2014年，中国公安部与83个国家建立了警务合作关系，与44个国家的内政警察部门设立了65条联络热线，向美国、英国、俄罗斯等23个国家25个使领馆派驻警务联络官40名，向联合国维和任务区派遣维和警察1942人次。2012年启动的中欧警务培训项目则促进了中国与欧盟的警务交流与合作。1998年成立的中美执法合作联合联络小组(JLG)会议机制，在缺少双边引渡条约的条件下至今已运转了近二十年，是两国开展警务合作制度化的标志。中国在参与国际警务合作行动的同时，也通过合作行动进一步签署条约、协定等，巩固和发展参与方在执法安全方面的合作。以2011-2013年期间报端常见的中国参与国际警务合作行动为例，如表1所示。
表 12011-2013影响较大的中国参与国际警务合作行动
(三)合作机制完善，合作内涵丰富
2.借助上海合作组织，提升中国警务执法水平，强化国际警务合作
慢性阻塞性肺疾病（COPD）药物治疗管理（MTM）实践……………………… 王鸯鸯，吴秋惠，李 远，等（6·452）
表 2中国与东南亚国家合作机制及内容
资料来源：根据外交部相关网站搜集整理而成。
“蘑菇，你在难为自己，是不是？邻居把老人送到医院时，她的儿女已拖延了老人的病情许久，我们心知肚明，她股骨干多段粉碎骨折和身体其余部位多处骨折绝不是她向警察解释的‘下楼买菜，不慎摔倒’那么简单的事。严重创伤急救出现于意外发生后数秒至数分钟内的第一个高峰期和数分钟至数小时内被称为第二高峰期的‘黄金时段’，你紧紧把握住急救时间的有限性，护士长早上和我说起你昨晚忙而不乱，有条不紊的急救。与死亡对抗，你尽了全力，问心无愧，不要把自己逼到墙角，好吗？老人的儿女没有权利这样对待你，是否伤到了其他地方？”
表 3中国与盟国家警务合作条约
三、中国参与国际警务合作的困境
国际警务合作实践的开展，使各国认识到共同治理违法犯罪的利益一致性，国际警务合作的可行性得到充分肯定。在当前国际政治环境下，国际警务合作的动力不减。中国在参与国际警务合作的过程中，既可以实现打击违法犯罪的功利性目标，也可以达到增进国际友好、创建安全稳定国际环境的结构性效果。云南作为拥有4000多公里陆地边境线的省份，云南警方肩负着反恐、禁毒、安边、维稳的重任，既是中国参与国际警务合作的重要窗口，也是必然选择。
(一)各国司法体系差异带来的制度障碍与行政壁垒
各国法律渊源不同，法系不同，法律文化、实体法与程序法差异大，极大地影响国际警务合作的开展；警务合作涉及到参与主权国家部分司法权力的让渡，但并不是所有参与主权国际都秉持自愿平等的合作理念。这便导致即使国家间签订了警务合作协定也未必能开展，中国外逃的贪污腐败分子不能及时引渡回国便是最直接的解释。另外，国际警务合作是主权国家外交的重要组成部分，前提是必须保证本国的核心利益不受侵害。如大麻、可卡因在某些国家吸收销售合法化，那其加入禁毒合作的难度就很大。
(二)经济发展水平不平衡导致警务保证上的差异
澜沧江-湄公河综合执法安全合作中心于2017年在云南昆明成立，成为澜湄流域第一个综合性的执法安全合作类政府间国际组织。该组织在尊重各成员国主权和法律基础上，逐步将中心打造成为一个统筹协调本地区预防、打击跨国违法犯罪，情报信息融合交流，专项联合行动，加强执法能力建设的综合平台，共同应对地区安全形势的变化和风险挑战。[注] http://www.lm-lesc-center.org/ 2017年7-9月，通过平台建立的“平安航道”联合扫毒行动期间，参战各国共破获毒品案件10244起，抓获嫌疑人15397人，缴获各类毒品8.4吨，病毒片剂8854万余片。[注] http://www.lm-lesc-center.org/Pages_15_233.aspx
(三)民族宗教文化差异掣肘国际警务合作的开展
中国是个多民族、多宗教的国家。中国13亿人口包含56个民族。中国宗教徒信奉的主要有佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教，中国公民可以自由地选择、表达自己的信仰和表明宗教身份。据不完全统计，中国现有各种宗教信徒一亿多人，经批准开放的宗教活动场所近13.9万处，宗教教职人员36万余人，宗教团体5500多个。宗教团体还办有培养宗教教职人员的宗教院校100余所。[注] 北京市宗教事务局. 中国的五大宗教[J]. 前线, 2003，(1). 东盟内部宗教信仰不同，马来西亚、印尼和文莱是传统的回教国家,泰国和柬埔寨则遵从佛教，菲律宾大部分国民信奉天主教，而越南和老挝则是“社会主义”体制。近年来，随着伊斯兰原教旨主义势力的抬头及回教徒与欧美等西方国家的矛盾不断激化，加上恐怖主义和伊斯兰教徒间存在的千丝万缕的联系，不同宗教信仰间冲突时有发生。[注] 李晨阳. 研究宗教对东南亚政治的影响需要新视角[J].世界知识, 2014，(21). 民族和宗教文化交织在一起掣肘国际警务合作。
中国与东盟国家在国际社会事务方面有着广泛的共同语言和共同利益，随着经济全球化，跨国跨境非传统安全更加凸显。据此，中国与东盟首脑多次举行高级别的对话与磋商，深化加强警务合作(如表3所示)。可见，中国参与国际警务合作不但体现了大国担当，也是维护区域稳定的必然选择。
四、推动中国参与国际警务合作的对策建议
自改革开放以来，中国参与国际警务合作的深度和广度不断延展，硕果累累，但国际警务合作过程中阻力大、后劲弱，困难重重。
(一)建立“创新、包容、合作、共享”的国际警务合作理念
1．依托澜沧江-湄公河综合执法安全机制，维护中国边境安全
(二)依托国际合作机制和组织，持续深入加强反恐、禁毒、跨国追逃等方面的警务合作
“一带一路”倡议秉承共商、共享、共建原则，其中就承载着创新、包容、合作、共享的理念。因此，“一带一路”沿线主权国家首要得有起合作共赢的意识，秉持相互尊重、相互包容的观念，坚持开放创新发展之路，最终共享合作果实。“一带一路”沿线主权国家要增大高层讨论磋商，增强政治互信、扩大发展共识，夯实警务合作的政治基础。
以东盟10个成员国为例，既有新兴的工业化国家如新加坡，又有越南、缅甸、老挝、柬埔寨等世界上最不发达的国家，经济发展水平和阶段存在巨大差异。[注] 覃宝先. 未来“大东盟”中的印度尼西亚[J]. 当代亚太, 1995，(4). 在警务人、财、物方面的保障必然参差不齐。警务保证好的国家在国际警务合作中的积极性、参与度、责任感越强，发挥的作用越大，反之则积极性弱、参与度低，加大了警务执法水平之间的差距。
从中国与东南亚国家的警务合作研究中可看出，中国参与的国际警务合作主要涉及经济犯罪、民航和航运安全、打击跨国有组织犯罪、打击恐怖主义、反腐败等问题领域。
由中国、哈斯克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦于2001年在上海宣布成立的“上海合作组织”是中国参与地区合作的重要国际机制。该组织设有秘书处，在政治、军事、文化、农业等方面展开合作，是一个综合性的国际合作组织。除了加入该框架内的反恐怖主义国际公约以外，中国在上海合作组织的国际警务合作方面也积极开展行动，加强成员国在警务执法方面的合作，如参与建立上海合作组织地区反恐怖机构，举办反恐联合演习，建立上海合作组织国际司法交流合作培训基地(设在上海政法学院)等，不断完善合作机制的建设。
(三)以国际经贸活动深化人文领域交流，助力国际警务合作
东南亚南亚国家商品展暨投资贸易洽谈会(以下简称商洽会)，是落实“一带一路”国际合作高峰论坛精神、深化中国与南亚东南亚务实合作、共同打造中国与周边国家命运共同体的重要盛会。2019年6月12日，以“共聚开放前沿、共建辐射中心、共享繁荣发展”为主题的商洽会开幕，共投入3万余名安保警力，公安机关应用云南公安大数据平台，应用视频监控、立体防控云防系统、高空“鹰眼”探头、人脸识别、车辆识别、热力图、无人机反制等科技信息化手段，为商洽会安保工作提供强有力的科技支撑。[注] http://yn.yunnan.cn/system/2019/06/12/030299429.shtml
国内举办的各类型国际活动，传递的是中国的执法理念，展示的是中国的警务执法水平，考验的是中国公安的执法素养，体现的是中国警务保障。同时，通过活动，深化了人文领域交流，进一步消除了因文化差异带来的歧视和偏见，更为重要为中国参与国际警务合作制作“名片”。随着“一带一路”倡议的发展，中国将在世界舞台发挥更大的作用，承担更多的责任，而警务合作将是中国外交活动的重要组成部分。除了加强反恐、禁毒等跨国非传统安全犯罪国际警务合作外，更要拓宽合作领域，比如旅游业的联合执法等，这样才能共筑更加幸福美好的人类命运共同体。
地理国情普查是一项重大的国情国力调查，是全面获取地理国情信息的重要手段，是掌握地表自然、生态以及人类活动基本情况的基础性工作[27]。地理国情监测是综合利用现代测绘地理信息技术，对国土疆域、地形地貌、地表覆盖等要素进行动态、定量地监测，从地理的角度来反映资源环境、生态经济要素的空间分布及变化规律[28]。
近年来，文化和旅游部深入贯彻落实中央决策部署，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推动全国非遗保护工作取得了很好的成效，初步建立了符合中国国情、具有中国特色的非物质文化遗产保护制度。非物质文化遗产保护已经成为全民参与、惠益全民的文化民生工程。深入贯彻依法治国方略，把法治建设作为非遗保护工作的重中之重。不断加大《非物质文化遗产法》学习宣传和贯彻落实力度，组织开展执法大检查，增强依法保护文化遗产的意识和能力。在此过程中每一位非遗传承人都将成为宣传者，并且每一个线上系统也将成为宣传窗口，让非遗政策法规真正深入人心。
中图分类号： D631. 4
文献标识码： A
文章编号： 1672— 6057( 2019) 04-73-05
收稿日期： 2019-06-06
作者简介： 周 琼，女，云南警官学院反恐怖学院讲师，研究方向为反恐，公安情报，国家安全。
(责任编辑 刘 敏)