中国“小组”政治组织模式分析，本文主要内容关键词为：中国论文,小组论文,政治论文,模式论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2010)02-0077-05
“小组”，是广泛存在于中国各级党政机关中以议事协调机构和临时机构名义存在的一种特殊组织模式，主要包括各级各类各种名称的领导小组、协调小组、工作组和部分委员会、办公室、指挥部等。“小组”既是中国所独有的一种组织模式，同时其与中国党政组织体系中的“部”、“司”、“局”、“处”、“科”等相比，“小组”在组织结构、功能定位、存在方式等方面也有着明显的特色。因此，通过对“小组”进行及时的实践追踪和理论归纳，就它的形成原因、类型划分以及运行过程等进行一个初步、简略的分析，对于进一步认识和了解当代中国政府过程的特殊性，进而完善行政体制改革特别是政府机构改革具有一定的积极意义。
一、因素分析：“小组”的产生
“小组”是中国政府体制中独具特色的一种组织模式，被广泛应用于中国政府的运行过程中。它既不同于中国党政系统中的其它机构，也迥异于传统公共组织理论中归纳出的一般类型，而这都与中国政治体制与过程的特殊性不无关联。因此首先有必要就影响“小组”形成并长期存在的一些深层次要素进行分析。
（一）结构性因素
1.政府横向间机构设置的“小部门结构”
这是导致“小组”不断产生的直接因素。新中国成立初期，政府机构的设置模式基本照搬了苏联的政府管理体制，在高度集中的计划经济体制背景下，机构按照国民经济产业部门的划分而设置，强调以部门管理为主的管理方式，成立了为数众多的专业经济管理部门。随着计划经济规模的不断扩大，政府机构的设置也经历了一个逐渐拆分、细化的过程，导致机构数量越来越庞大，机构设置越来越“零碎化”。在最新一轮以“大部门体制”为主要思路的政府机构改革之后，中国中央政府机构的数量已经减少到了27个，达到了新中国成立以来的最低点（“文革”时期除外），不过考虑到国务院还下辖有1个直属特设机构，14个直属机构，5个办事机构，18个部委管理的国家局以及多个事业单位的存在，因此与发达国家中央政府核心机构的设置规模一般在20个左右相比，数量仍然显得偏多一些，尤其是在政法、文教、卫生、交通、水利、基建等专业领域，分工较细的部门管理体制仍然存在。
中国政府机构在横向设置上长时期以来遵循着“小部门结构”，使得部门分割设置的情况严重，小部门职责范围狭窄、资源整合能力有限，一旦遇到涉及面稍广一点的任务，就必须寻求同一级其它部门的支持和协助，导致组织横向间协调事务数量高的状况一直得不到缓解。同一级政府的部门之间机构权限交叉、机构重叠、权责脱节等问题比较突出，“政出多门”、“多头管理”、“九龙治水”的局面很难改变，于是通过专门设置跨越各部门之上、政治规格更高一级的“小组”来处理涉及多个部门的事务，成为很自然的选择。
2.政府纵向间职责配置的“职责同构”格局
所谓“职责同构”，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一。通俗地讲，就是在这种模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。①在中国政府纵向间的职责配置中，由于每一级政府都在管理大体相同的事情，不同层级的政府承担着相似的职权，造成机构设置随之上下对应，层层共管，“职责同构”的格局明显。这一格局不但存在于“政”的方面，在“党”的组织结构体系上也是如此。
“职责同构”的格局不仅影响到正式序列机构的设置，同时还“蔓延”到并未进入正式机构序列的“小组”的设置上。一般而言，“小组”在某一级党政机关成立时，都会明确要求各个下级设立相对应的机构，通常至少会设置至区县一级，个别甚至会延伸到乡镇和街道一级。
（二）功能性因素
“单任务—泛职能”是中国党政机关中的“小组”在功能设计上的显著特点，也是“小组”得以长期不断形成的最主要影响因素。与党政组织系统中其它部门拥有固定的职能范围划分不同，“小组”是承担专门任务的泛职能型机构：它依某项具体的专门性工作任务而设置，目标指向明确、职责配备全面。
中国党政系统中的“小组”首先是作为专项任务型组织而存在的，在这一导向下，“只要出现被认为值得关注的新任务，这些‘小组’就会形成”。②“出一任务、设一机构”是“小组”在形成上的集中特点和最显著特征。随着新工作任务的不断产生，“小组”的设置自然就源源不断，同时随着原有任务的持续完成和新近任务的持续涌现，“小组”的新老更替自然也就十分频繁。“小组”的方方面面都取决于其承担的工作任务的性质。“小组”的政治规格、存在时限以至名称都与其所承担任务的重要性、迫切性有着直接关联。
其次，“小组”在职能配置上有着区别于一般性机构的显著特点和巨大优势。“小组”在运行中的实际职能是十分宽泛的，只要是为完成该项专门工作任务的需要，“小组”可以“绕道走捷径”，避开既定的法定程序行使权力，拥有广泛地获得党政系统各层级组织支持、调动社会各方面资源的能力。这在完成一些较为复杂、涉及部门与领域都比较多的问题和工作的解决上，特别是在对重大自然灾害和社会突发事件的处理中，体现得尤为明显。正是由于“小组”拥有这个一般性常设机构所无法比拟的优势，使得中国党政系统中各个层级尤其是地方上党政部门的负责人将“小组”视为一种十分高效、便捷的管理手段，每遇到事关全局、牵涉面广或较为紧急的重要事务就倾向于设置“小组”来解决问题。
（三）制度性因素
这主要是指“分管型副职模式”，它是中国政府机构普遍应用于副职设置问题上的一种特色制度模式。③在中国的各级政府领导机构中，除了设置一名行政首长，还同时设置若干名副职。这些副职领导人除了作为各级人民政府的组成人员，参加本级人民政府的全体会议和常务会议，协助首长进行决策外，还直接分管某一领域的日常管理和决策事务，承担着重要的管理功能。
“小组”是作为对分管型副职模式的一种必要补充而存在。在分管型副职模式下，政府领导机构中正副职各自的日常工作分管领域都有明确的划分，分管负责人领导着自身工作领域内的相关职能部门。与此相适应，当出现涉及多个部门、多个领域管辖范围的特殊任务，一般就会根据该“小组”所承担任务的具体内容按照政府原有的职能领域划分将其归类，由相关分管领域的领导出任“小组”的负责人，这从“小组”的领导人与各个领域分管领导人的高度对应性就可以看出。这样可以最大化地利用已有组织体系的优势，利于分管领导协调相关领域和不同部门的工作。
二、聚类分析：“小组”的类型
中国党政系统中的“小组”，数量繁多、名目繁杂。为了使对“小组”的分析脉络更为清晰，笔者从存在时限和权属关系两个角度对“小组”进行了不同的分类。这种分类并不是绝对的，也不可能框定所有的“小组”，但大体上还是能反映出“小组”的不同类型之间的差异。基于上述两种划分标准，笔者认为当前中国党政机关中的“小组”大致可以分为以下几种类型：
（一）历史思路：根据存在时限划分
这是基于历史思路的一种划分，根据存在时间长短的不同，“小组”可以分为“常设型”、“阶段型”和“短期型”。
1.常设型“小组”
这一类型的“小组”一般针对涉及面广、关乎全局的重大战略性、基础性任务而设立，因此存在时间很长，甚至超过了政府的某些正式序列组成部门，而且它们相对其它类型的“小组”而言政治地位更高、权威性更强，通常始设于中央层面，各级地方党政机关按要求对口而设。中共中央直属机构国务院议事协调机构中的大多数都属于这一类型。像中央财经领导小组、中央农村工作领导小组、中央外事工作领导小组等作为党实现对政府归口管理的具体组织手段，自20世纪50年代成立伊始（“文革”期间发生的非正常变动除外）就一直存在。
2.阶段型“小组”
这一类型的“小组”通常是为完成某一项阶段性的特定任务和工作而设置，是数量较多、存在较为广泛的一种类型。由于阶段型的“小组”所承担的工作任务一般会持续较长的时间，因此这类“小组”虽不是常设性的，但也在一定的时间段内长期存在：短则几年，如成立于2003年的全国第一次经济普查领导小组，在2005年经济普查工作完成后即刻撤销；长则十多年，例如成立于1993年的国务院三峡工程建设委员会，开展工作至今已达16年。
3.短期型“小组”
这一类型的“小组”存在最为普遍、数量最多，更替也最为频繁。它一般为应对重大自然灾害、社会突发事件或负责某项建设工程项目而设置，此外绝大多数地方政府在开展某些专项整治活动、迎接检查评比时也会普遍成立一些短期性的“小组”，任务完成后即行撤销，临时性和机动性很强，这类“小组”的存在时间一般仅能维持几个月，最短的甚至只有几天。以围绕2008年北京奥运会和残奥会而设置的“小组”为例，除了存在于中央一级的“北京奥委会和残奥会领导小组”之外，为保障奥运会各项工作的顺利进行，在主办城市、协办城市以及相关部门中成立的“小组”多达数十个，在奥运会和残奥会结束后，这些“小组”自然也就随之一同撤销。
当然，如果所承担任务发生变动或被重新定位，有的“小组”还会出现“升级”的情况，从短期型转换为阶段型、常设型，甚至升格为正式序列机构，这样“小组”的存在时间就得以大大延长。
（二）逻辑思路：根据权属关系划分
这是基于逻辑归属的一种划分，根据权责所属关系的不同，可以将“小组”分为“职责同构型”和“权责自属型”。
“职责同构型”的“小组”，具体又可分为两种情况。一是全局性上下对口的“小组”，自中央层面到各级地方都有相应设置，一条线串起来，比如中共中央层面的多数“小组”在各级党委均有相对口的部门，位于中央政府一级的“小组”中的绝大多数在各级地方政府中也有对口设置的机构。二是局部系统范围内上下对口的“小组”，如成立于1978年的全国教育科学规划领导小组，这是教育部统管全国教育科学规划工作的最高机构，组长由教育部长担任，在整个教育行政系统内的各层级皆设置有对口机构。
“权责自属型”的“小组”，意即该“小组”根据部门或属地自身工作需要独自设置，仅设置于某一级党政机关中，除此之外在对上或对下的任何一级部门中皆没有对口或类似的机构存在。在中共中央和国务院、各级地方党政机关等各个层级均能找到这样的“小组”，甚至某些单个部门也有自身独立设置的“小组”。就中央层面的“小组”而言，如中央新疆工作协调小组、中央西藏工作协调小组、中央港澳工作协调小组等只存在于中共中央一级；在地方上，如天津市“加快滨海新区开发开放领导小组”、重庆市“统筹城乡综合配套改革试验区工作领导小组”等显然只在本地才有。另外某些部门因工作需要也设置了一些自属性的“小组”，如民政部“全国婚姻登记互查领导小组”、农业部“农业社会化服务体系领导小组”等。
三、过程分析：“小组”的运行特点
对“小组”的研究，不仅需要有制度层面上的静态分析，更关键的是对其作技术层面上的动态分析，即要重点把握“小组”的实际运行过程。这是研究“小组”的要义所在。
（一）“小组”的结构特点：中轴依附
1.“中轴依附”的含义
本文从“小组”的权力和职责分配重心的差异的角度出发，将“小组”的结构特点概括为“中轴依附”，中国各种类型的“小组”的结构普遍带有这一特点。
下图是“中轴依附”的结构框架。本研究在对“小组”的各个组成部分在实际运行中的权责分配情况进行考察后认为，在“小组”的组织结构中，职能和权力重心主要集中于“领导成员—牵头部门—办事机构”这条主线上，它们构成了“小组”在实际运行过程中的一条中轴线，而其它组成部门只是“依附”于这条中轴线而开展工作。
“小组”的“中轴依附”结构
2.“中轴依附”的表现形式
(1)中轴线主导
在“中轴依附”结构中，领导成员、牵头部门及其相应的办事机构承担了“小组”绝大部分的工作，在“小组”中发挥着主导性的作用，它们一起构成了“小组”在权力和职责上的一条中轴线。
首先，“小组”权威性主要依赖于其领导成员。“小组”没有专职的领导，其负责人一般是根据党政机关领导的原有业务分工，来“兼任”相关“小组”的负责人。通过这一方式，“小组”可以充分运用领导成员原有职务的权力，来完成计划所设定的任务，当原有职务不符合完成计划所需要的权力时，还通过正常的组织渠道，在宣布领导成员组成的同时，正式授予小组成员必要的“附加权力”。④
“小组”采用高密度集合型的政治权力结构，充分“借用”高层级领导的原有权力，这一独特的领导构成和权力来源方式造就了“小组”不同于一般性常设机构的巨大权威性。⑤虽然对“小组”的行政级别在制度上没有明确的规定，但它们在实际运行中的影响显然要比其它正式序列机构高出许多。比如中共中央层面的“小组”，其实际中的政治地位明显要高于中共中央各部，它们直接向政治局及其常委会负责；国务院的议事协调机构的实际地位也高于各部委，其在与多个部门联合的发文通知中一般都居于首位。地方上的“小组”同样如此。这些都与“小组”的领导成员的高规格有着直接关联。
其次，在“小组”的所有组成部门中，牵头部门是主要的职责承担者。由于各个组成部门自身职能安排与“小组”的任务指向的结合程度存有差异，因此部门之间所承担工作量的多少不尽相同。在“小组”的结构中存在有几个主要的责任部门，它们与“小组”的联系较为紧密，承担着“小组”的大部分工作，因此相对于其它部门成员其重要性更为突出，这些部门的代表通常也就担任着“小组”的副职领导。尤其是这几个主要部门中工作任务最重的，通常称之为“牵头部门”，其代表一般担任着“小组”的第一副职。
最后，牵头部门的重要性又是通过其办事机构具体体现出来的。“小组”的办事机构或者是由牵头部门的某个内设机构“兼任”，或者挂靠到这个牵头部门，即使是完全单独设置的办事机关，它与牵头部门在业务上也有着密切往来和相近似的部分。
(2)外围依附
在中轴线的外围，则是其它组成部门在依附于这条中轴线而运行。“小组”里面的一般成员能参与法规、政策的审议和决定，能提出自己的意见，但他们的主要职责还是在于代表自己所在部门为“小组”的工作提供协助，将“小组”的决议和要求“带回”到各自的部门中去，并将所在部门的意见反馈回来，他们只是“依附”在“小组”的在实际运行中的“中轴线”周围，仅仅与“小组”保持着短线联系。
在“小组”中，除牵头部门之外的各个组成部门普遍居于比较被动的地位。这些部门的职责发挥基本上以执行“小组”的决策为主，虽然它们会参加“小组”的相关会议，但主要是以接受工作安排为主，而较少发表意见，只是在“小组”做出决议后，各成员单位“分头去办”，并按要求向“小组”定期作政策执行情况的报告。在这一情况下，一般性组成部门的作用得不到凸显。尤其是“小组”所交办的部分工作实际上就已经在各成员单位已有的职责范围之内，因此这些部门不过是在完成本职工作而已，参加“小组”的会议等活动更多的是一种“表态”，以示“重视”。
（二）“小组”的存在方式：虚实结合
“小组”在存在方式上呈现出虚实结合的特点，这是“小组”在运行过程特殊性方面的另一项重要体现。
一方面，“小组”并不进入各级政府机构的正式序列，不被列入政府机构名录。“小组”首先不具备一般性组织机构所需的相关要件，就“小组”本身而言，它既不挂牌子，没有固定的办公场所，也不单独确定人员编制，不核拨经费，不确定机构规格，游离于“三定”（定职能、定机构、定编制）规定的约束范围之外；其次，各种类型的“小组”并无常规性的工作职责，一般只是在每一年的几个固定时间段，以召开会议、报告或检查工作等形式开展活动，平时则处于“休眠”状态；最后，“小组”也不具备有独立的“法人”资格，不是法律意义上的行政主体，一般不能独立发布行政命令，不能独立做出影响客体权利义务的行政行为，而是以上级机关或涉及的职能部门联合的名义发文或行动，并且其本身无法对外承担行政法律责任，不能作为行政诉讼或行政复议中的被告或被申请人。这些都是“小组”虚置化的一面。
另一方面，虽然“小组”本身并不具备正式机构通常应有的条件，但“小组”的办事机构却是实实在在的，并受“三定”规定的约束。它不但挂牌子、拥有固定的办公场所（多数情况是“一个机构两块牌子”，或者采用合署办公的形式），而且占有人员编制（一般由承担具体工作的行政机构解决），享有下拨财政经费，有相应的行政级别，即使没有单独下设实体性办事机构，也会明确承担日常具体工作的正式序列部门；同时，“小组”可以通过召开协调性的决策会议，在会议结束后以会议通知、会议纪要等形式发布政治系统内部的决定和命令，这些决策和命令都具有事实上的效力和约束力，并且各种“小组”还可以通过定期工作指导、突击检查等形式确保决策得以实施。这些显然都是“小组”实体化的一面。
当然，对“小组”的“虚”和“实”这一双重性特征既不可一概而论，也不能将两者截然分开。“小组”在存在方式上以虚的一面保证了工作的灵活性和高度机动能力，又以实的一面确保了工作力度和施政效率，“小组”在实际运行过程中的显性化功效正是通过表面上看似隐性化的存在才得以充分发挥出来，二者相得益彰。
（三）“小组”的运行过程：倍量增减
“倍量增减”是“小组”在运行过程中的一个总体特征，其具体又可以分为“倍量扩增”和“倍量缩减”两个阶段。由于常设性的“小组”所占比例很小，而承担阶段性和短期任务的“小组”却占了大多数，因此“小组”的新旧更替自然就十分频繁，每隔一段时间就会出现比较集中且规模较大的撤销、合并，并又陆续设立一批新的“小组”，如此往复。
1.倍量扩增
“小组”的倍量扩增，既包括“小组”在数量规模上的快速扩张，还包括“小组”在能量或功能上的增强。在这一阶段，某项任务或问题由于特定的原因而受到党和政府高度重视，继而迅速集中涉及这方面问题的各个部门和相关人员，研究制定解决方案和应变措施，保证所需的人力、物力、财力，甚至在任务十分紧急时，如在“非典”时期、“北京奥运”时期，还会停缓其他各类机构的部分日常工作，紧急抽调出所需人员和物资。
“小组”之所以要倍量扩增，主要是因其所承担任务的特殊性所决定的。与正式序列机构职能的单一性、程序性不同，“小组”多是承担广域性、突发性的重大任务。越是处理紧急而迫切、重要而复杂的新问题、新任务，就越需要及时地倍量扩增，集中、准确地投入相关力量，以“集中力量办大事”，这是“小组”获取高效的必然路径选择。在这一阶段，“小组”在数量上的膨胀、以及功能上的加强是必然的，也是合乎情理的，甚至还是高度自觉的、有选择的，并不是随意扩增的。
2.倍量缩减
“小组”在这一阶段所以要倍量缩减，是因为“小组”的主要任务已基本完成，或任务有了接替者，继续保留或扩张已有结构就必然造成巨大的资源浪费。在此之前“小组”的倍量扩增是必要、合理的，但工作完成之后，再继续保留原有的人员、职责配置已不再必要。因此，“小组”在倍量扩增之后，续之以及时转换、适时撤销的机制，它们一起构成了“小组”完整的运行过程。在近年来的机构改革中，不难发现这样的经常性调整。以国务院1998年、2003年、2008年这10年间的3次机构改革为例，议事协调机构和临时机构在每次改革前后都有较大数量的撤并、更替。
“小组”倍量增减的运行过程，实质上是其应变能力的调整过程。“小组”为实现工作目标需要集中使用各种部门、数量庞杂的工作人员，经历了机构人员数量和权限的快速扩增，在这一阶段的任务完成之后，即应撤销与此相关的人员，并及时转换新阶段所需要的相关人员。“小组”所涉问题的复杂性、多变性决定着“小组”人员构成的非固定性，决定着“小组”在运行过程中的弹性转换机制。
注释：
①朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》2005年第1期。
②Br
dsgaard,Kjeld Erik.,Institutional Reform and the Bianzhi System in China.The China Quarterly,Vol.170,2002,pp.361-386.
③李利平：《中外副职设置模式的比较研究》，《中国党政干部论坛》2008年第4期。
④朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社2008年版，第153页。
⑤Alice Miller,The CCP Central Committee's Leading Small Groups,The China Leadership Monitor,Fall 2008.pp.1-21.