中南、西南财政与农村产业结构优化，本文主要内容关键词为：中南论文,结构优化论文,财政论文,农村论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810
文献标识码：A
文章编号：1003—5656 （2000）05—0109—06
一、财政对农村产业结构调整的大力支持及存在的问题
目前，我国中南、西南地区农村产业结构方面存在的问题是：
1.结构高度雷同，地方特色不足。“粮猪安天下”是多数省份农业结构的特点。在农村第二产业上，存在与国有工业高度同构的问题。结构高度雷同，与各地千差万别的自然资源条件形成鲜明的反差，从而降低了自然资源的利用率和利用效果。
2.科技含量低，品质结构差。科技含量低的主要表现是科技对农业增长的贡献率低，主要原因是农业技术成果的推广运用率低，以及由于农业科技成果质量不高而导致的增产、增收效能差，等等。科技含量低的后果之一，就是农产品品种单一，品质不佳。
3.农产品加工业产值比重低，加工技术落后，加工深度不够，使本地的农产品优势转化不成经济优势，影响了多数地区农民收入的提高。
4.农村第三产业发展普遍滞后。据有关资料，1997年，农村第三产业占农村社会总产值的比重，河南为28.21%，四川为18%，湖北为 31.16%，广西为36.39%，重庆为35.72%，西藏为39.16%。按钱纳利—塞尔昆提出的人均GNP为200美元时服务业产值比重占36.6%的标准，该地区多数省市区农村第三产业的发展都已经滞后。
针对上述问题，西南、中南地区充分利用财政杠杆，在支持和引导农村产业结构调整方面作出了富有成效的努力。
1.普遍加强了支持力度，完善了支持方式。
改革开放以来，各地财政部门克服财力不足的困难，积极拓宽融资渠道，千方百计地增加对农业发展和农村产业结构调整的支持力度。如：四川省财政支农支出在1978—1997年增长了4.15倍，年均增长9.53%；云南增长了14.86倍，年均增长15.7%；1997年，重庆、广西、 河南、广州、广东的财政支农支出分别为1991年的5.3倍、1.93倍、2.91 倍、4.07倍和2.78倍。在财政支农工作的方式上，各地财政部门亦进行了有益的探索。包括在扶持对象的选择上，有重点、分期分批地扶持具有较强导向性、示范性和辐射作用的骨干项目；在扶持方式上，做到资金与项目相结合，以项目为载体，由项目到区域，促进农村产业结构的整体优化；在管理上，实行项目目标管理，逐步建立项目档案和项目库；在资金导向上，继续实行财政贴息、股份合作等方式，引导社会资金支持农业发展和农村产业结构的调整。
2.支持农业基础性部门、公益性项目和农业基础设施建设，从而为产业结构的形成、改造及升级换代创造了良好的环境。改革开放至今，各地财政部门一直把支持农业基础设施建设、改善农业生产条件作为财政支农工作的重点之一。如：广州市1995—1997年，各级财政共投入的水利建设资金24.19亿元， 使全市的农田设施和水利工程得到全面治理，旱涝保收面积占耕地面积的比重达到85%；贵州省在财政十分困难的情况下，仍然千方百计地加大对农业科技推广的资金投入，1998年，全省财政预算内安排的农技推广费为14，977万元，是1990年的2.3倍，年均递增10.96%。
3.有力地支持了商品农产品基地建设，尤其是支持“三高农业”基地建设。湖北省襄樊市财政部门在支持农村产业结构优化的过程中，逐步形成了三大区域十七大农产品生产基地，面积达681万亩， 占全市耕地和山地面积的37.4%，1997年提供产值62亿元，占农业总产值的50%。各地财政部门将支持商品农产品基地建设与支持农业产业化经营相结合，与发展“三高农业”相结合，与支持“外向型农业”相结合，既增加了商品农产品供给，又优化了本地农村产业结构。
4.积极支持农业产业化经营。根据中央财政的支农工作安排，今后，中央财政支农资金，特别是有偿资金应主要用于支持各地的农业产业化经营项目。四川省到1997年底，全省的龙头企业和准龙头企业已发展到21，417家，年产值282.17亿元，占全省农业总产值的21%； 带动基地1419.6万亩，约占全省总耕地面积的20%；带动农户306.5万户，1072.75万人，占全省农户总数的11.5%，户均增收206元。
5.积极支持农村市场体系建设，并把其作为促进农村产业结构优化的突破口之一。如：湖北省襄樊市依托基地办市场，在枣阳市建立的水果批发市场，年成交11万吨，成交额1.3亿元，缴纳税费280万元；建立的双沟粮油批发市场，1997年成交量13万吨，成交额1.5亿元。
但是，也应该看到，财政在支持农村产业结构优化方面还存在着一些问题，主要有：
1.财政调控的观念有待更新，方法有待进一步改善。应逐步摆脱计划经济思想的束缚，改变过去重视直接生产过程，过分倚重粮食生产的思想，改变单一的调控手段，按市场经济的原则，顺应农村经济形势，善用、巧用市场机制调控农业和农村经济，从而进一步推动财政支农制度的创新。
2.“分税制”需进一步完善。“分税制”的积极作用众所周知，但是，随着形势的发展，也出现了一些矛盾。如：在一些省市区，地方财政窘迫，很难支持农业发展和农村产业结构优化，最典型的就是西藏。这一地区经济欠发达，除了很少一点加工业和小商小贩的税收收入外，财政基本没有其它收入来源，属典型的补贴财政，这种财政连维持吃饭也困难，谈何支持农村产业结构的优化？为了增加本地的财政收入，各地可能不顾自身资源和技术的优劣势，只发展有利于地方税收的产业，造成各地的产业结构在低水平上重复。
3.财政支农支出总量不足，增速不高，比重下降。近几年，各地财政支农支出总量虽有所增长，但增速仍低于财政总支出的增长，财政支农支出的比重仍在下降。如：1997年与1991年比，河南省财政支农支出占财政总支出的比重由13%下降到8.2%； 云南省财政支农支出占全省财政总支出的比重由1980年的15.27%下降至1990年的14.6%和1997 年的11.4%。与此同时，农业投资占全社会基本建设投资的比重从1978年的14.2%下降到1997年的1.75%，甚至低于1952年2.9%的水平。
4.财政支农支出结构有待进一步优化。目前，财政支农结构的主要问题，一是在财政支农总量中，直接用于各项生产的支出相对较少，而各项事业费支出额相对较大。云南省1990—1997年财政支农支出年均增长14.72%，其中，人员机构经费年增长18.90%，占支农支出的比重由25.69%上升至33%；贵州省1998年全省安排的支农资金为10.8亿元， 但人员及机构办公经费就达5.6亿元，占51.85%。二是在支农支出的业务经费中，用于直接生产过程的比重过大，不利于生产者之间的公平竞争；三是用于生产的业务经费过分偏重于大宗农畜产品生产，对有地方特色和区域优势的小杂粮、小水果等支持不够。
5.财政支农资金在使用上存在监督不力，使用不当的问题。据云南省的调查，近几年全省各地兴建的数百个各种农副产品商品基地和大量的部门“培训中心”、“服务中心”、“经营公司”等，都或多或少地挤占、挪用了财政支农资金。此外，在财政分配的农业项目资金中，有的部门开支了大量的会议费、检查验收费、规划论证费等活动经费，此类开支近年来已占到财政扶持项目经费的20%以上。
二、财政支持农村产业结构优化的目标和原则
（一）财政支持农村产业结构调整与优化的目标
1.最充分合理地利用当地的自然经济资源。一方面要尽可能提高本地资源的利用率，尽可能把资源变为商品；同时，应遵循自然经济规律，重视维护和增强资源的再生能力，实现资源的永续利用。鉴于自然经济资源的变化性，财政支持应注重培养农村产业结构的应变能力，使之适应资源和环境的变化。
2.要实现部门之间的有机协调，即产业之间互相促进，形成良性互补的经济关系。部门协调，并非一定要门类齐全，“小而全”不是财政支持的目标，应该在总体效益最大化的前提下配置农村产业。
3.最充分、有效地满足社会需求。（1 ）要在数量上最大限度地满足消费者对农产品及服务的需求；（2 ）为消费者提供优质的产品和服务；（3）要灵活适应消费需求的变化。
4.追求最大的综合效益。追求效益是财政支持的首选目标，当然，这决不意味着以牺牲环境为代价获取经济效益。作为财政部门，应该引导生产经营者在环境可持续、社会公平稳定的前提下，最大限度地提高经济效益，应该积极扶持生态脆弱地区的经济发展。
（二）财政支持农村产业结构调整与优化应遵循的原则
1.市场导向原则。一是在产业结构的安排上，要按照市场经济的客观要求，根据区位优势、资源优势有序地发展农村特色产业，防止机械效仿，一哄而起；二是善于运用市场手段来支持和引导农村产业结构调整，如税收手段等等。
2.因地制宜原则。财政部门应根据各地的实际，有针对性地安排财政支农的力度、支农支出结构及其它相关的支持行为，即使是在同一地区的不同时期，或同一地区、同一时期的不同产业和部门，都应分类指导，切不可强求一律。
3.量力而行的原则。农村产业结构的优化是一项长期而艰巨的系统工程，需要相应的资金投入、技术水平、社会条件等作为保障。因此，财政部门在支持农村产业结构调整方面，应该清楚自己的角色，把握自己的能力和实力，切不可超越自己的职能和能力。
4.讲求效益的原则。财政支持所追求的效益并非财政部门自身的经济效益，而是以经济效益为主，兼顾生态效益和社会效益的综合效益。
5.尊重农民意愿的原则。对农村产业结构调整的支持和引导离不开农民的配合，财政要顺应农民的意愿，用经济手段引导农民，切不可用行政命令强迫农民调整结构。
三、财政支持农村产业结构优化的对策建议
（一）切实转变财政职能，建立适应社会主义市场经济体制的农财体制和农业投入新机制
按照公共财政的一般理论，我国财政应逐步从一般生产性领域中退出，从竞争性领域和经营性领域中退出，转向对基础设施、社会公共产品的支持。农业正好具有基础性和公益性的特点，因此，转变财政职能，对农业发展和农村产业结构调整是一个难得的契机。各级财政部门，应充分把握这一机遇，把因财政职能转变调减的财政支出尽可能用于支农。同时转变财政支农工作的方法，改变过去单一的财政拨款的支持形式，更加注重发挥财政支农资金的导向、启动和粘合功能，进一步拓宽投入渠道，推动适应社会主义市场经济体制的农业投入机制的形成。结合本片区农财工作的经验和各地的实际，财政部门应在以下几方面强化支农资金的导向功能：一是把一部分支持农村产业结构优化的财政直接拨款改为基金的形式，使财政资金同其它社会资金有机地融合在一起，创造出新的积累，保证农村产业结构调整投入的长期性、稳定性及投入力度；二是完善资金匹配办法，以财政资金（包括中央和地方）为引导，按一定比例由集体和农民匹配投入，或者以财政资金作为农业项目的先行投入，让农民和其它投资主体明白政府的扶持意图，产生相应的投资导向效应，从而形成国家和社会对农村产业结构调整的投资合力；三是通过贴息、补助、奖励、参股及匹配资金等手段，吸引金融机构、企业、社会团体、外商及其它主体对农业发展和农村产业结构调整的投入。在所有这些投入渠道中，财政应特别重视对农民投入的引导。总之，要充分发挥财政资金的导向、启动及粘合作用，形成以财政资金为导向，信贷资金为支柱，农民投入为主体的农业投入新体制。
（二）确保财政支农支出的稳定增长
1.加大中央财政对欠发达地区，主要是中西部地区农业发展和农村产业结构优化的支持力度。包括本地区多数省份在内的中西部地区自然资源丰富，市场潜力很大，边际投资效益高，是21世纪中国农业和国民经济发展的重要后劲区域。地方财政部门要抓住西部大开发这个机遇，筛选效益显著，影响和带动作用大的项目，做好立项申请，争取中央财政更多地投入该地区。
2.各地财政部门应该严格执行《农业法》的规定，确保财政支农资金的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，确保财政支农资金及时足额到位。对本地区多数省份而言，比较可行的目标是确保财政支农支出总量的稳定增长，其速度略高于财政支出的增长速度。为此，各级财政应积极拓宽融资渠道，建立相应的预算制度。为使财政支农支出计划落到实处，当务之急是千方百计地增加财政收入，尤其是增加地方财政收入。建议中央进一步完善包括分税制在内的财税体制，“放水养鱼”，扶持地方财政增加收入。中央在“放”的同时，更要重视加强“管”，即强化和完善中央宏观调控体系，规范、引导地方财政的支农行为，特别是支持农村产业结构优化的投入行为。在中央财政增加投入的基础上，地方财政也要加强投入，一方面尽可能地为中央财政安排的项目落实配套资金，另一方面，应选择具有地方特色和优势的产品给予支持。
3.采取行之有效的方式安排预算资金，引导社会其它资金的投入。应大胆积极地探索农业投入新形式，通过实施综合财政预算改革，加强对农业单位预算外资金和其它资金的管理，引导预算外资金用于发展农业。
4.按照国家有关规定，提高种养业贷款比例，通过增加中长期贷款并由财政贴息等方法，引导信贷资金投向农业基础设施建设。
5.完善乡镇企业“以工补农”制度，充分调动农村集体经济组织和广大农民增加农业投入的积极性。
（三）优化财政支农支出结构，突出支持重点，强化对农村产业结构调整的支持力度
1.顺应时代要求，紧紧围绕科教兴农和农业可持续发展两个重心开展支农工作。（1 ）支持科教兴农主要包括两个方面：一是支持农业科技进步，二是支持农业教育。针对农业技术含量低，农技成果质量不高、转化难的问题，当前财政应大力支持农业科技创新。财政部门支持农业教育的重点是支持现有的农广校、农函大、农业科教中心以及各种农民职业技术教育和成人教育，使其更好地为农业发展和农村产业结构优化储备人才；（2）支持农业可持续发展， 主要是支持农业基础设施建设和农村生态环境建设。各地财政应该在继续支持大江大河治理的同时，重点关注小型农田水利建设，支持现有水利工程的配套。在生态环境建设上，各地财政应抓住国家实施长江中上游水土保持工程、天然林禁伐工程、退耕还林工程、沿黄防护林建设工程以及“三北”防护林体系工程建设的契机，尽可能地增加对森林退化、水土保持、生态林补偿及防护林建设等方面的投入。财政应支持、引导生态与经济的协调发展，如支持生态农业、庭院经济及绿色食品的生产与加工。
2.顺应农村产业结构调整的发展进程，适时调整财政支农支出的分配结构，按实际需要，分清轻重缓急，及时把握项目和地区重点，实行必要的财政倾斜政策，使预算安排更加切合实际，提高资金使用的实效。当前，财政支农支出的重点，除了继续支持农业基础设施建设、农业科技进步外，还应积极支持农业产业化经营，支持以“三高农业”和持续农业为主的现代化农业的发展，支持农村市场体系建设，支持农产品加工业和农村第三产业等。支持农业产业化经营，已成为“九五”期间财政支农工作的重点，财政应把此作为在社会主义市场经济条件下支持农业规模化、专业化和现代化的一个重要步骤。为此，各地财政部门应积极参与主导产业的培植，为主导产业的成长壮大创造良好的环境，促进主导产业的基地化、规模化和集约化。此外，还应积极扶持龙头企业的成长，增强其对农业和农户的带动能力。
3.通过支农结构的安排，支持种养业结构的优化。就种植业而言，应注重改良品种，提高质量，逐步建立粮、经、饲三元结构。就粮食而言，除西藏、贵州等少数缺粮省份外，多数地区应适当压缩粮食播种面积，尤其是压缩与市场需求不相适应和品质差的品种，如南方的早灿稻、冬小麦等，大力发展优质稻、名特优小杂粮、面包小麦、方便面小麦等加工专用小麦及优质饲料用玉米；就经济作物而言，应压缩棉花生产，稳定高产棉田，鼓励农民发展高附加值的经济作物。对于畜牧养殖业，应实行集约化养殖，提高经济效益，同时，针对本地区的资源优势和技术条件，合理安排畜禽结构，积极发展草食畜和小家禽畜生产，改变多数省份生猪比重过大的局面。对四川、湖北等生猪大省而言，当前应加快生猪品种改良，优化猪群结构。在水产养殖方面，应加速品种更新换代，重点发展名特优产品种养殖，同时，大力发展水产品的精深加工和综合利用。
（四）加强对财政支农资金的监督管理，提高财政资金的使用效果，使有限的财政资金对农村产业结构的调整发挥更大的支持作用
1.改革和完善立项及资金分配办法。首先是引入竞争机制。财政部门应主动积极参与项目的立项评估工作，对所支持的项目实行公共竞争招标，择优进行扶持。在招标时，规定项目的技术含量和其它与产业结构优化有关的技术经济指标。其次，完善资金分配办法，采取资金分配与项目效益和资金管理情况挂钩的办法，资金拨付一律以政府批准的建设规划为依据，按有关验收办法兑现找补。财政部门在认真审核项目规划、确定投入规模后，必须严格按照项目管理要求和项目实施进度拨款。为避免地方和基层财政部门挤占、截留、挪用项目资金，财政部门应积极完善逐级拨款制度，加强对下级财政部门资金的审计和监督，确保项目资金及时足额到位。
2.强化财政项目管理中的资金使用监督职能。首先，借鉴世行的项目管理经验，对项目资金实行报帐制管理，即对财政资助的项目，由财政先垫付部分资金给项目执行单位，然后对项目执行单位上报的工作进度报告、费用报表等进行验收审核后，再拨付其余资金；其次，建立项目资金跟踪、立案归档、反馈制度，积极推行专项资金项目管理办法，对一些重大的支农项目，采取单项资金专帐管理；第三，对现有的资金管理和财务管理制度进行一次全面系统的清理，对过时的、不当的制度要及时修订和完善；第四，建立社会监督约束机制。定期向社会公布支农资金的投入领域、重点、标准，提高财政支农资金使用的透明度，加强人代会依法对同级财政投资的约束力；第五，认真组织对重大项目的竣工验收，建立健全资金登记档案，做到每一项目的完成都有原始凭证、有档案材料记录、有资金的使用效益分析。最后，切实加强财政支农支出预算执行分析，严格执行《预算法》和相关的管理制度，及时分析支农支出预算情况，对违反制度和法规的行为要及时纠正。
3.建立健全项目执行及资金使用的激励、奖惩及风险机制。对执行情况良好的单位予以奖励；反之，进行惩罚。建立被投资项目单位承担投资风险的约束机制，通过签订项目责任合同，使项目建设单位承担建设风险并按建设质量给予奖惩。
（收稿日期：2000—01—06）
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