社工机构参与城乡结合部社区治理的功能定位及实现路径——基于南昌国仁公益服务中心的实践，本文主要内容关键词为：社工论文,南昌论文,城乡论文,路径论文,公益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1009-7724(2015)04-0032-06 改革开放30多年以来，城市化浪潮塑造了北上广等繁华大都市，同时也在城市的边缘地带造就了数以万计令各级政府陷入困境的新市民社区。这些社区往往治安混乱、公共空间与公共服务不足，同时社会结构又非常复杂，市民与农民、本地人与外来务工者杂居，矛盾与问题集中，已成为社区治理亟待突破的难点。从社会结构角度对城市社区类型进行划分，大致可以分为四个类型：传统的城市社区、企事业单位较多的城市社区、新市民较多的城乡结合部社区、外来务工群体较多的城市社区。其中，城乡结合部社区作为我国快速城镇化进程中出现的一种新型社区形态，主要居民是市民化的农民群体，拥有小城镇和乡村社区的双重特征(温铁军，2014)。正在经历快速城市化的南昌，城乡结合部社区越来越多，ZR社区就是位于昌南城乡结合部的一个典型的且拥有数万新市民的超大型社区，它所面临的治理问题更为显著。在十八届三中全会提出以“增强社会发展活力，提高社会治理水平”和“改进社会治理方式，激发社会组织活力”为主要内容的社会治理目标的大背景下，民政部一方面加快推进社工机构发展，另一方面加快推进社区社会工作服务，使得社工机构参与社区治理正面临着前所未有的发展契机。社工机构参与社区治理的功能定位及实现路径显得尤为重要，直接关系到社工机构的健康、可持续发展，更关系到和谐的社区治理。 一、ZR社区的主要问题 ZR社区位于南昌市昌南新区城乡结合部地段，辖区总占地面积逾1600亩，可容纳12000余户，总人口可达40000人。现已入住20000余人，共6000户。具体而言，它有以下几个主要问题。 (一)社区人口老龄化严重，社区支持网络匮乏 通过调查发现，已入住的居民中，其中60岁以上的老龄人口约3700人，占全社区人口的18.5%。通过对60岁以上的老年人的养老状况进行抽样调查发现：ZR社区有81%的老年人从单位退休，有较为稳定的退休养老金；60岁以上老年人的丧偶率达37.7%，其中女性丧偶人数占抽样女性人数比例的48.28%，男性丧偶人数占抽样男性人数比例的28.13%；社区老年人的患病率为51.5%，高血压、糖尿病和哮喘患者最多，各占26.9%、7.7%和5.8%，患病治疗费用主要从原单位所买的医疗保险中报销；社区老年人的生活相对较为丰富，抽样中有64%的老年人提及自己的兴趣爱好，能较好融入社区，找到兴趣伙伴，安享晚年生活。然而，在大规模的社区里，老年人养老服务匮乏，并且公共空间严重不足，公共投入少。社区周边基础设施还不够完善，给社区老年人，特别是高龄、病残老年人的生活带来诸多不便，所以社区特殊困难老年人的生活照料服务需求比较大，主要集中在日常生活与卫生照料、家政维修以及送货上门等服务。健康医疗服务方面的需求较弱，主要需求是陪同看病、康复护理服务两方面。此外，社区老年人对精神文化服务方面的需求极大，他们子女多常不在身边，失独老年人的比例也大，高龄与病残老年人更是行动不便，宅居卧榻，而社区在这方面的资源投入较少，明显缺乏社区支持网络。 (二)人口结构复杂，治安管理难度大 社区人口构成比较复杂，包括村民、市民和流动人口三个群体。其分层的基本依据是户籍身份和地域身份，其中户籍身份将社区内村民和市民区分开来。地域身份则将流动人口与村民、市民区分为外地人(暂住者)和本地人(常住者)。由于地域身份往往意味着先进与落后、发达与不发达的事实差别和主观歧视，本地人往往看不起外地人，认为外地人造成居住环境的恶化，而外地人在很多方面也与当地人格格不入。这些因素引起了流动暂住人口与社区常住人口之间的冲突，从而加剧了外地人与本地人之间的分化和隔离。户籍身份和地域身份形成了社区居民的初级分化，而职业身份则再次加剧了社区居民的分化。作为当地常住人口的村民和市民，职业较为稳定，多为企业、机关、行政事业单位员工，有相当高的比例是中高层管理者。而外来流动人口职业多数不稳定，流动性较强，较多从事饮食、建筑、装修、搬运等工作。另外，在以职业身份为依据考察社区居民分化时，我们发现了一些阶层位置不确定的群体，如社区中的无业、失业和半失业群体。因地域身份、户籍身份和职业身份的差别，社区内社会分化严重，贫富差距大。城市人口、农村人口、外来务工人员同居一个社区，租住户较多，无业人员数量大，因社会分层而引发的小群体现象严重(韦克难，2003)。与此同时，社区经常发生室外电动车被盗及入室偷盗事件，社区内传销组织也多，严重威胁社区居民的人身与财物安全，有不少业主因为治安问题拒交物业费，甚至搬到其他社区居住。社区的治安问题不容乐观。 (三)社区社会组织缺乏，社区治理社会化程度低 所谓社区社会组织，是指由社区组织或个人，在社区范围内单独或联合举办的，以本社区成员为主体，以本社区区域为主要活动场所，遵守国家法律法规，尊重社会公德，以自我管理、自我教育、自我娱乐为主要活动目的，满足社区居民不同需求的自发形成或有组织化的群众团体队伍或组织(杨贵华，2005)。ZR社区社会组织数量少，内部治理不健全，呈发育不良状态。从类型上来看，社区社会组织多为运动类及歌舞类组织，基于兴趣爱好而组合，组织性不强；从参与的群体来看，大多为老年人组织，青年组织次之，基本没有青少年组织。同时，许多组织处于不规范状态，人员素质参差不齐，缺乏发展后劲，这除了与社会政策与制度环境支持不够有关外，与社区自身发展能力不足也有着直接关系，并且社区组织的发展还面临着公共开支困境与资源整合难题。社区社会组织作为公民自由自愿结社活动的产物，通过志愿服务的奉献精神，组织社区服务，参与社区治理。然而，鉴于其数量和质量的不容乐观，社区社会组织难以作为社区治理社会化的有效载体。 (四)居民主动参与意识不强，社区凝聚力低 一是参与者比较单一，主要为“老、少、低”群体。“老”主要是指离退休者，“少”是指社区青少年，“低”是指定期领取社保的居民。从长远来看，可以说中青年参与的缺位不利于社区参与主体向多元化的方向发展。二是部分社区居民存在搭便车心理，认为社区治理只是社区居委会的事务，与自己关系不大，只要做好一名遵纪守法的社区公民即可，缺乏积极参与社区治理的主体意识。部分社区治理项目就是因为社区居民的参与程度不高而被迫搁浅。三是社区居民不主动参加各种凝聚人心、活跃气氛的有益的社区活动，比如社区文化广场活动不活跃。长此以往，将间接导致居民彼此间缺乏沟通交流，造成社区居民之间越来越生疏、反感、冷漠和孤立，也将导致社区居民缺乏对社区的认同感和归属感，影响社区的凝聚力。 二、社工机构参与社区治理的功能定位 鉴于ZR社区存在的问题所造成的社区治理困境，我们认为社工机构参与社区治理应定位于以下几项功能： (一)促进社区的再组织化，提高社会资本 新市民社区的居民原子化、小熟人圈子化的状态要通过社区的再组织化来提高社会资本，形成社区可治理的基础条件。合作治理是一种基本的政社合作形态(敬乂嘉，2014)，社区治理要在社会治理的框架下形成政社合作形态，形成组织化参与社区治理的格局，社区社会组织不可或缺，他们可以作为提供公共产品和服务的重要补充力量。然而，在城乡结合部的新市民社区，社区社会组织可谓稀缺，发展并不健全。我们要做的除了培育和壮大现有的社区社会组织，以及提供他们参与社区公共事务所需的公共资源，建立彼此互动交流的公共平台之外，更重要的是孵化更多的社区社会组织，形成一种新的社会力量积极参与社区治理。根据发达国家的发展经验，只有大量的社区社会组织参与社区治理，才能完善和发展社区治理。因此，社工机构的一个重要功能就是要以社区居民需求为导向，在对现有社区资源和服务需求进行调查统计的基础上，分析社区内现有服务的不足和潜在的服务需求，孵化培育各种各样的社区社会组织，如社区自娱型文体组织、公益服务类组织等，满足社区居民多元化需求。 (二)创造社区公共空间，营造社区公共精神 费孝通曾在对社区的解释中指出：“社区，它的含义中一个重要的部分，就是‘共同的’‘一起的’‘共享的’，就是一群人有共同的感受，有共同关心的事情，也常常有共同的命运。”但是，思考我们现实的社区，由于受传统消极文化和历史因素影响，社区成员往往缺乏在社区公共生活领域中应该具备的基本精神，即社区公共精神。因此，社工机构在实现助人自助使命的同时，着重需要培养社区公共精神，引导社区居民形成社区公共利益理念，关注社区公共利益，进而引领社区居民参与社区治理，有效实现社区治理，形成共同体精神。 (三)引导社区组织化服务社区建设功能 购买社会服务是另一种基本的政社合作形态，政府通过与社工机构合作将社会资本引入社区治理(敬乂嘉，2014)。主要目的是为了通过社工机构载体，传递政府关注民生的理念，促进社区公共服务建设。社会工作的天职是为弱势群体、特殊群体和其他有需要的群体提供福利服务，社会工作主要通过提供服务来参与社会治理(王思斌，2014)。在社区里，社工机构作为主要的非营利性社会服务组织，理应承担起发展社区服务的重任。一方面，社区是社工机构开展各种专业化服务的平台，因此要立足社区、面向社区、关注基本民生问题，始终以社区居民需求为导向，运用专业理念和方法，提供专业化优质服务。另一方面，在孵化了多样化的社区社会组织的基础上，社工机构更重要的一个功能是引导社区组织化服务社区建设。有学者指出四种社区组织化类型为权威型、授权型、内生型和外生型(朱健刚，2010)，本文特指外生型与内生型相结合的类型，强调社区组织化有利于公民性的养成。以社会组织为载体的社会协同过程是社会质量提高的过程(李雪萍，2013)，同样地，在社区层面，以社区社会组织为载体的社会协同是社区质量提高的过程。通过社区组织化活动，为某些领域内的不足提供有益补充，不仅满足了居民日益多元化的专业服务需求，而且通过改进社区治理方式，可以解决社区具体问题，进而提升社区服务质量，完善社区服务体系。可以看出，引导社区组织化服务社区建设，必然成为我们的重要举措。 (四)协同五方主体资源治理社区功能 通过考察社区治理，我们认为社区治理的主体是多元化的，主要包括社区居民委员会、社工机构、社区社会组织、物业服务公司、开发商等，主体之间有明确的社会分工和利益诉求，在社区行动中呈现不同的态度。 物业公司的工作集中于安保、环卫、工程维修和客服等方面，这些物业服务跟社区居民最贴近，物业公司跟社区居民的接触多，但物业往往也因为社区居民分散而非理性的维权抗争而成为业主们众矢之的的对象，与业主矛盾不少。城乡结合部社区一般历史较短，开发商也是治理主体之一，他们往往财大气粗，商业气息重，消费文化盛行，具有较强的排斥性。物业和开发商毕竟是商业公司，有自己的利益诉求。社区居委会名义上是社区自治组织，实际上因为行政任务过重，成为类似于政府在社区的办事处，承担着政府各级、各部门条条块块的行政任务，政府体制“条块分割，尾大不掉”的毛病在社区居委会层面凸显。社区居委会可以不对下负责，但必须对上负责；掌握着大量的资源，却无心也无力满足社区居民多样化的服务需求，只能开展暂时性的活动与服务，很难有周期长、有针对性的专业化服务。社区社会组织系民间自发组织，往往因兴趣爱好组织起来，最能代表居民的利益，常被赋予“主人翁”地位，被寄予厚望，委于重任。但是，社区社会组织的组织性不强，力量薄弱，公共资源不足，较难将其纳入社区治理结构中。外来介入社区事务的社工机构，无权缺钱，人手紧张，没有过多自身的利益诉求，是理想主义者，但也是行动派，能吃苦耐劳，服务弱势群体，拥有专业的社会工作经验和技术，组织能力强，在社区信誉度高。 各社区治理主体虽然各有利益诉求和特点，但相互之间又有着共同的利益交集，即都是以社区为平台围绕社区居民开展工作。因此，社工机构参与社区治理的一项重要职能便是协同五方主体资源，以社区居民为主体，以社区为本，建立权职分工明确、互惠合作的良性治理结构，避免服务重叠，资源浪费。 (五)整合外部资源对接社区功能 纵观国内外，社工机构的自身“造血”能力普遍比较弱，除了整合社区各个主体资源参与社区治理外，尤为重要的是整合外部资源对接社区。政府各级、各部门特别是民政、团委、妇联等系统都有不少的资源，可以有效率投入，高效益产出。社工机构应该发挥自身的专业优势，积极主动承接政府购买服务。除此之外，还必须努力争取相关基金会、责任企业和社会各界爱心人士的资助和捐赠。社区多样化的服务需求和百业待兴的大形势，也需要除资金投入以外的多样化的资源引入，诸如其他社会组织的专业服务、高校研究机构的智力支持、社会志愿者的人力资源乃至市场化的商业资源。社工机构面向案主开展服务工作，最能发掘并集合社区需求，故而在整合外部资源、对接社区方面也有一定的优势。社工机构应当在社会资源有效驱动与充分整合上发挥应有的作用。 三、社工机构参与社区治理的实现路径 社工机构参与社区治理的功能定位是其功能实现的基础，而功能的实现即是社工机构卓有成效地参与社区治理的体现。城乡结合部社区的孕育和发展是伴随着我国城市化发展而来的，只要城市化战略还在继续推进，就仍将出现越来越多的城乡结合部社区。因此，探讨社工机构参与城乡结合部社区治理的功能实现路径，将有助于推动城乡结合部社区的发展，使之更好地融入城市文明之中。 (一)实现孵化社区社会组织功能 实现孵化社区社会组织功能，具体说来，需要做好以下两个方面：一方面，作为社区社会组织的孵化器，社工机构应该孵化多元化的社区社会组织。按照功能划分，社区社会组织可分为四类：一是志愿帮困类，如慈善救助组织治安巡逻队等；二是维护权益类，如老年人协会、法律援助中心等；三是便民服务类，如社区敬老院、家电维修队等；四是文体娱乐类，如健身队等(李雪萍，2013)。例如，基于充分发挥社区社会组织各年龄段成员在社区公共生活的基础性作用，实现社区社会组织活动范围全方位多领域的目标，在此前孵化“朗逸湾广场舞队”、“正荣灵之秀炫舞组合”、“大湖之都户外俱乐部”等十多个社区社会组织后，下半年拟孵化“社区童声合唱团”“青年读书会”等五个社区社会组织，从而鼓励社区居民根据自己的爱好与特长组织或参与社区组织，融入社区生活，使新市民成为社区主人翁。另一方面，搭建社区社会组织服务平台，为入壳的社区社会组织发展提供良好的条件，包括协助登记注册、组织绩效的培训等，按计划孵化，然后出壳。 (二)实现引领社区公共精神功能 引领社区公共精神是社区治理的一项基础性工程，概括而言，可以从以下三方面着手：一是立足社区，发扬社区公益理念。通过开展丰富多彩的主题活动，对困难人群需求予以回应，为有需要的群体建立非正式的社会支持网络，共同推动公众对公益的参与，凝聚社区公共精神，共建家园。二是发挥社区互助文化功能，创造良好的社区人文环境。先通过文化教育活动，进行社区动员，营造互助文化氛围，倡导社区互助实践，使得志愿服务成为一种社区生活常态，推动互助、友爱社区的建立。例如组织动员社区志愿者、高校学生志愿者与家长一起关注城乡结合部社区的青少年成长问题，共同陪伴社区青少年健康快乐成长；组织社区“开心妈妈团”，构建以青少年成长为中心的互助型学习网络系统，共同陪伴流动青少年适应新的生活与学习环境。三是采取地区发展模式，重点解决居民社区活动参与率较低问题，动员居民参与社区活动，使得社区活动成为社区居民日常生活中不可或缺的重要内容，促进社区治理体系的建设(韦克难，2014)。例如，开展社区学习中心项目，主要服务社区老年人，特别是中老年妇女。借鉴老年大学的办学经验，开设多种适合老年人的课程与活动，让老年人老有所乐、老有所学并老有所为。再有，把青少年培养工作与社区服务工作相结合，打造青少年社会实践大平台，以服务社区为基点，搭建青少年便捷参与的社会实践平台，推动青少年参与“爱老助老”、“爱心募捐”、“跳蚤市场”等社会实践活动。通过各年龄阶段社区居民的有效社区公共参与，使他们更加关注社区的公共利益，可以促进公共参与引发的社区公共精神的形成，也可以发挥社区公共精神在改善社区治理方面的作用。 (三)引导社区组织化参与社区建设 实现社区组织化服务社区建设功能，具体地讲，可以从三方面着手。一方面，引导社区社会组织通过在各自的职能范围内设立多种社区服务项目，在组织功能、运行机制乃至服务宗旨上对政府和市场功能加以补充和发展，有效地促进社区治理与社区服务。另一方面，引导社区社会组织通过有目的、有组织地开展社会服务，发动居民积极参与，将社区内分散的居民和物资进行整合，从而可以聚合社区资源，参与社区建设。通过吸引社区各类居民踊跃参与社区活动，共同参与社区治理，可以实现“社会人”向“社区人”的转变，实现社会再组织。此外，社区社会组织公正的立场容易被社区居民认可，社区社会组织能够通过组织的优势把分散的个人意见和利益诉求聚合起来，连接社区利益相关者，因此说服力更强，在参与预防矛盾与化解矛盾等方面可以发挥积极作用。“社区老人活动中心”、“青少年之家”、“日间照顾中心”等，为老人、残疾人等弱势群体提供照顾、治疗和教育等方面的服务；基金会、志愿者协会等慈善性组织立足于维护社区中弱势群体的利益，满足社区群众不同层次的利益需求，使社区群众和谐相处；以业主委员会等为核心的维权性组织与包括行业协会、民办非企业单位等的服务性组织，推进和完善了社区居民依法自治；繁荣在各个社区的以文体为主的活动类组织，通过开展丰富的活动，活跃社区居民的文化生活，增进居民间的沟通交往，宣传社区工作，弘扬社区传统(李志明，2013)。这都是社区社会组织参与社区治理的主要途径。社区社会组织的发展能够提高社区内的组织化程度，能够形成分工合理的社区治理体系，分担社区治理的责任和功能，提高整个社区的运行效能。 (四)实现协同五方主体资源治理社区功能 社区治理离不开五方主体资源的支持与合作，我们要构建“三社+物业+开发商”的一体化社区治理模式。当社区发生问题时，五大主体应该主动协商，协调、解决问题。在社区公共议题方面，需要形成五方议事平台，共商社区公共事务。比如，面对混乱的治安问题，业主怨声载道，物业绞尽脑汁，做了大量的工作，仍然束手无策。社工机构和物业公司牵头组织五方联席会议，商讨共治联防机制，有针对性地解决了这一社区重大问题。开发商拿出近百万元升级改造门禁、摄像头等安防设施，物业加强保安责任管理，社工机构牵头组织社区义务巡逻队，配合物业定期进行傍晚巡逻，居委会也联系综治办重点清查传销窝点。五方共治联防机制效果显著，深受业主好评，并吸引了中央综治委领导来社区考察。此外，社区社会组织在参与社区治理的过程中需要各类资源的支撑，充足的资金资源、人才资源和场地资源是社区社会组织发挥效用的基本保证，因此协同五方主体将会直接影响社区治理的整体效能。社工机构由于自身的宗旨和使命，在出现五方主体未能达成一致合作治理社区的局面时，必须自觉主动地发挥牵头作用，争取各方配合，建构社区协同，并形成长效的沟通机制，进而推动社区治理有序化和社区建设的升级。 (五)实现整合外部社会资源对接社区功能 城乡结合部社区组织资源不足，社区工作缺乏抓手，社工机构介入前期需要做广泛的社区动员、需求调查和资源评估工作。社工机构抓住时机，在需求调研的基础上有针对性和创新性地设计和策划社会服务项目，统筹社区内外部资源，形成合力对接社区。南昌国仁公益服务中心于2012年由ZR公益基金会引入ZR大湖社区，扎根社区，开展专业社区服务工作。通过青少年成长陪伴、社区组织服务平台、社区学习中心、社区公益等多个子项目的运作，做了广泛的资源挖掘与社区动员工作。在此基础上，申报了2013年江西省民政厅福彩公益金“新市民社区营造社工项目”、2014年民政部福彩公益金“特殊困难老年人‘互邻照顾’养老社工服务”示范项目、2014年省民政厅福彩公益金“双留儿童”家庭援助社工项目，并且积极争取2015年中央财政2亿元资金支持社会组织服务购买项目。此外，在策划大型社区活动时争取外部企业的经费支持等，以整合所有可能的外部资源对接社区功能。 在民政部加快推进社工机构发展和推动社区社会工作服务发展的大背景下，在城乡结合部社区治理日益得到重视的今天，社工机构参与城乡结合部社区治理必然会朝着科学有效的方向努力稳步、深化发展。