我国国有大型企业治理结构的难点及对策，本文主要内容关键词为：难点论文,大型企业论文,治理结构论文,对策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文依据现代公司理论，结合我国的实际情况，分析了我国国有大型企业治理结构建设难点——经营者选择机制不健全，以及由此对国有大型企业的生产经营可能产生的不利影响。在此基础上从经营者选择机制建设和国有大型企业自身的经营管理两个方面提出了相应的改革和应对策略。
一、国有大型企业治理结构建设的难点
从经济学角度看，企业是一个组织，是适应生产分工细化而导致工种增多，需要进行协调和协作进行生产的产物。经过200多年的发展和演变，按照现代企业理论的观点，企业（或公司，在本文中如无特殊说明，二者将混用）可以定义为一系列契约（或合同）的有机组合，在某种程度上反映了人与人之间的交易关系。人类的许多生产活动，或更广泛地说，许多经济活动都需要企业这种组织来管理和进行。
公司这一经济运行模式自诞生之日起，就始终面临着一个难题：委托—代理问题，即靠什么样的机制（也就是通常所说的公司治理结构）能够使得委托人和代理人都满意。从本质上看，该问题有两个方面的含义：一是在给定人的经营能力不可充分有效地观察的条件下，什么样的机制（即经营者的选择机制）能够保证最具有企业家能力的人来当经理。二是在给定企业产出是集体努力的结果和个人的贡献难以准确测定的情况下，通过什么机制（即激励机制）能使所有参与者都有积极性努力工作，提高产出。该问题的解决最终归结为对企业剩余索取权和对企业控制权的分配。
国有企业，尤其是国有大型企业，作为现代企业的一种类型同样也需要解决好“委托—代理”这一现代企业普遍遇到的难题。而且，对于我国的国有企业来说，由于委托人代表的权利与义务、委托人代表行使权利的方式等相应的管理法律法规和组织方式均在建立或健全之中，因此，使得这一问题的解决变得更加困难，特别是其中的经营者选择机制问题。
回顾我国国有企业自20世纪80年代以来的改革历程，我们可以清楚地看到，除了国有企业的数量和国有企业所涉及的范围在收缩之外，就企业治理结构本身的改革而言，也是围绕着建立起有效的激励（与约束）机制和经营者选择机制而展开的。从实际结果看，相对来说，我们在解决激励机制问题方面比较成功，而在经营者选择机制问题方面，虽说取得了一定的进展，但远未达到现代企业治理结构的要求，仍是国有企业改革的难点。
尽管许多人，特别是企业的一般员工对目前国有企业的激励机制仍有不少抱怨，但是，从总体上看，过去20多年的改革，其主要方向都是“放权让利”，都是将企业剩余索取权和企业控制权由政府向企业（经营者和员工）转移。有些是实实在在的转移，如经营自主权、可支配利润、奖励资金等；有些则是名义上没有转，而实际上却转了，如将员工的住房、交通等部分开支打入成本，把超出范围的职务消费打入成本等等。应该说企业的激励机制较改革前有了很大的改进。而对企业的经营者而言，还有职务升迁、能控制更大的资源、社会认可、事业成功、特殊的职务消费等等刺激因素。经营者的满足程度不能仅仅用薪金来衡量。而关于经营者的选择问题，则远远没有解决好。这里所说的企业经营者包括董事会成员（指设立董事会的企业）和总经理，有时特指董事长（当其具有比其他董事会成员更大的决策权时）和总经理。党的十六大召开后，我国国有企业的管理体制发生了较大的变化。国有资产监督管理委员会的成立，改变了过去对大型国有企业领导人多头管理的局面。《企业国有资产监督管理暂行条例》明确规定了国有资产监督管理委员会对国有企业负责人进行任免、考核的职责。结合我国党管干部的具体国情，目前，我国国有大型企业经营者的选择仍主要是由中组部和国资委组织进行。尽管经过近年来的改革和探索，我们对国有大型企业经营者的选拔和任用工作取得了较大的进展，但是对照社会主义市场经济的要求，以及公司治理结构对经营者选择机制的需要，目前的选择机制仍存在着较大问题。
1.目前的选择机制还不能避免选择者进行“廉价投票”。理论上说应该由真正承担风险（或最终承担风险）的资产所有者来选择经营者。而对于国有企业来说，由于资产归全体公民所有，因此，其经营者的选择只能由资产所有者的代表来进行。在实际操作中，我国是靠资产所有者的代表——中组部和国资委与相关人员（如相关企业的员工）一道进行选择。对选择者的约束还主要是凭党性和责任心。选择错了并不承担相应的风险和法律责任。《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，“国有资产监督管理机构不按规定任免或者建议任免所出资企业的企业负责人，或者违法干预所出资企业的生产经营活动，侵犯其合法权益，造成企业国有资产损失或者严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这里只强调了不按规定（即不按程序）任免或建议任免造成损失的法律责任，而并没有规定其他原因造成损失的法律责任。因此，在选择经营者的过程中，仍难以避免“廉价投票”问题，即在选择过程中，非出资人的选择者会由于自身利益等一些因素影响选择结果的合理性。例如，情感因素，政治因素等等。
2.选择者的能力还需要进一步提高。目前，从事选择大型国有企业经营者的相关职位人员，即选择者本身的素质虽然已经有了很大的改善和提高。但是，作为非职业经理人，甚至是非专业人士，选择者自身的专业知识、经历和相关经验还不足。即使有了良好的选择动机和程序，要真正选出好的经营管理者还有一定困难。
3.选择者或选择机构的精力相对而言仍有限。例如，我国190多家国有大型企业的经营者需要靠国有资产监督管理委员会来任命和管理。而国有资产监督管理委员会的相关管理人员仅有几十人。人力有限，管得太多，想管好也忙不过来。
4.监管比较困难、成本比较高。国外对于企业经营者的管理主要靠市场竞争和淘汰，即使一些国家有行政管理的干预，也是“双轨”共同发挥作用。而我国目前主要依靠行政管理进行选择和监管的难度大、成本比较高。国资委面对的企业涉及各个行业，五花八门，要进行考核十分困难。而且，对于企业的“做账”问题，如长期成本的分摊、债务的偿还、未来收益的透支，以及生产经营活动的长期影响等，都需要有独立的审计机构、统一的会计标准和专业人员才能审计出来。
5.经营者的双重身份，即干部身份与经营者身份也使得经营者的衡量与选拔标准变得更难掌握。关于经营者的“干部身份”问题早已引起有关部门的重视，采取了相应措施，并取得了一定的成效。如大型国有企业的经营者不再与相应的行政级别挂钩，企业内部的相应岗位也不再与行政级别相对应。但是在干部的使用过程中，例如从大型企业经营者到行政官员或从行政官员到大型企业经营者的使用过程中，仍有很强的行政级别对应关系。至少在对企业经营者的选拔或考核过程中，还有一些指标是行政官员所应被考核的。“干而优则仕”的问题仍然存在。
正因为如此，我国大型国有企业除了要承担一般企业经营者更替所带来的冲击之外，还要承受大型国有企业经营者选拔机制不健全所带来的冲击。如经营思路变化过大，经营能力有限，经营决策中行政因素过强，经营者变更过于频繁等的冲击。这可以说是我国大型国有企业治理结构中的难点对企业经营带来的特殊挑战。
二、应对经营者选择难题的策略
从根本上说，要解决这一问题应寄希望于对经营者选择机制的改革或至少是改善。毫无疑问，作为国有独资企业和国有控股企业的经营者应该由政府或政府指定的出资人代表，如国有资产监督管理委员会负责挑选。在这一前提下，为了使选择机制和选择结果能尽可能地合理，而又不使选择的成本过高，我们认为应从以下四个方面做好工作。
第一，要加强选择者的队伍建设，即要建立一支强干的具有相应管理能力的经营者管理队伍。一是要严把国有资产监督管理委员会相关职位人员的入口关。二是要加大国有资产监督管理委员会相关职位人员的培训力度。三是要适当借助独立的、具有良好资质的中介机构的力量，如会计师事务所、审计师事务所、管理人才咨询公司等，做好对经营者经营业绩的评估，特别应注意区分不同类别的企业，加强与国内外同类优秀企业的比较。
第二，在选择经营者的过程中要尽可能地引入市场机制。一是要坚持公开、公平、公正的原则，采取竞争与组织研究相结合的方式选拔经营者。首先可以对人选规定一系列按市场规则必须具备的基本条件，如必要的经营管理资历、经营管理业绩、经营管理素质等，以及社会主义市场经济条件下国有企业经营者的必备条件。其次采取公开竞争的方式在尽可能大的范围内进行初选，如果必要甚至可以考虑从境外选拔。最后由组织研究决定。二是要建立企业经营者的职业信誉评价体系。企业经营者的职业信誉是其竞争力的重要组成部分，因此，国有资产监督管理委员会应该成立或鼓励中介机构建立企业经营者职业信誉的档案资料，并逐步扩大为评价体系，以从道德规范上来约束企业经营者，并为培育职业经营管理者竞争市场创造条件。
第三，要依法加强对企业经营者选择程序和选择人员的监控及法律责任的追究。要在进一步建立和完善对国有企业经营者选择失误进行追究的相关法律的基础上，加强对经营者选择的监控。对于在选择经营者的过程中以权谋私、违法违纪者，无论是否造成实际影响，无论选择的程序是否符合要求，均应予以严惩，并依法承担一定的财产损失责任。
第四，应尽可能地减少国家直接管理的国有企业数量。需要特别指出的是，由于国有企业本身的特点和出资人代表的选择动机与选择能力的先天不足，特别是选择成本过高等原因，即使通过上述改革，也很难完全避免选择过程中不出问题。因此，需按照党的十六大和十六届三中全会的精神，使国有经济和国有资产进一步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向大企业集中，而从一般的竞争性行业逐步退出。使国有企业，特别是大型国有企业的功能逐步回归到社会主义市场经济体制中应有的位置。逐步减少国有资产监督管理委员会直接管理企业的个数，以集中精力对那些非管不可的企业，管精管好。
对于大型国有企业自身而言，则应该而且也可以从企业自身的管理规章、管理模式和发展战略等重要方面来应对企业经营者选择机制中的不足，防止经营管理者变动给企业发展带来的干扰。
1.淡化企业“一把手”的意识。首先要澄清“一把手”概念上的模糊认识。从现代企业理论看，公司治理结构是规范股东、董事会、经理班子责权边界及相互关系的一组契约。在这组契约下，股东、董事会和经理班子相互之间不是一个纵向的等级关系，各利益方的责任和权力都要受到约束，决策的范围和过程都有相应的规则和程序。即各方都有相对独立的权力运用空间和对应的责任，任何一方都不能违反程序，滥用权力。因此，不能因为董事会是企业的最高权力机构就把董事长视为总经理的上级，视为企业的“一把手”。从这个意义上说，企业不存在所谓的“一把手”。当然，这里我们并不否认在企业内部运行过程中存在的行政负责系统和担任这一系统责任人所应有的决策权。当我们把经理班子及企业的日常运行和决策系统作为公司治理结构的一个组成部分独立出来单独考察时，仍有“一把手”。然而，他仅仅是经理班子的负责人，仅仅负责企业的日常运行和经营管理。当然，我们也无法否认我国现行的国有公司治理结构中客观存在的所谓“一把手”（大多为董事长或不设董事会的总经理）现象，而这正是我国企业管理方面对公司治理结构的误解和扭曲，是我们要改革的内容。其次要在澄清认识的基础上，淡化企业“一把手”的意识。即在企业治理结构中不应该由一个人说了算数，也不应该仅由一个方面说了算数，而应该是各种利益相互制衡的关系。这样可以防止一个人的权力过大，防止出现内部人控制问题。
2.相对固化企业经营管理中的一些重大核心问题，以减少人为干扰。一是要通过设立和完善公司章程和必要的规章制度将公司的管理模式、决策程序、决策方式等一系列决策管理的核心问题固化下来，减少经营者变动带来的干扰。例如，应在公司章程或有关法律文件中，规定重大事项的具体范围，以及如何对重大事项进行决策。以使公司一定级别以上重要人员的聘用、员工的薪酬等激励措施、公司的战略经营方向、限额以上的投融资项目等等重大问题的决策能够规范化。应充分发挥集体领导的作用，在董事会（或党组）进行重大事项决策时，应实行一人一票制。这种决策方式有时会降低决策效率，甚至可能在一定程度上影响企业的开拓，但是，它会减少决策的随意性，保持公司经营作风的稳健性，从长期发展来看仍是利大于弊。二是要通过现代化的管理手段，如企业信息化，尤其是财务集中统一管理的信息化，来实现经营管理的透明化、科学化和制度化。解决加强监管与调动基层积极性的矛盾。
3.实施稳健的公司发展战略。基于大型国有企业治理结构的难点，特别是经营者选择问题上的难点，为了保证国有企业稳步发展，我认为国有大型企业在制定发展战略时，应以稳妥为主，也即以做强为主，其次才是做大。国有资产监督管理委员会在对国有大型企业进行考核时，尤其应体现这一指导思想。因为不断扩张、把企业做大，使自己能够掌握更多的资源，拥有更大的发言权是国有大型企业经营者的通病。他们在决策时往往更具有冒险的倾向，因为决策失误几乎不会带来个人财产的损失，而一旦成功则可以名利双收。这里所说的稳健发展、不把摊子铺得太大，主要有两层含义。一是从经营领域看（即从横向看），要紧紧抓住企业核心竞争力“产品”，不搞与核心竞争力“产品”无关领域的多元化发展战略。二是从公司组织结构看（即从纵向看），尽量减少下属法人公司层级。按照党的十六届三中全会提出的建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度的要求，考虑到国有大型企业对下属经营机构的实际经济和法律责任。一般来说，尽可能以国有独资或控股公司等一级公司的形式经营，下属机构均以事业部的形式运行，即非独立法人。万一要搞集团公司的模式，总公司下属独立法人公司的层级不宜超过二级，即只有母公司和子公司。而且要对投资、财务、融资、人事、法律等重大问题实行集中统一管理。以避免由于级次过多、资金链、管理链太长、太复杂，而出现公司组织管理资源被破坏，集中配置资源的权威和能力下降，管理效率下降，监管失控，国有资产流失，甚至发生腐败等问题。令人欣慰的是，目前国有资产监督管理委员会已经明确了国有企业的上述发展方向。事实上，从国际大型企业发展的现状看，尽管现代大型企业组织体系庞大，但内部权力配置上一般是相对集中的。总部往往承担战略性决策，并直接控制投资、财务、融资、人事、法律等重大问题，同时在集团内部统一管理研究与开发、采购、广告等业务。下属子公司作为一个专业化的生产和经营单位负责与生产、经营活动相关的经营性决策。这些子公司一般不是投资中心，仅是一个利润中心或成本中心。尽管从法律上看，母公司和子公司都是有限责任的独立法人。依照法律规定子公司也必须建立董事会和相应的公司治理结构，子公司也不能仅由一家股东构成。但这更多地是出于税务、法律上合理避税、避免连带责任等方面的考虑。在实际操作中，集团内部的子公司除有特殊原因外一般是集团全资拥有或控股的。集团总部对子公司的管理和控制名义上是通过子公司的董事会来实施，而实际上是直接由总部来实施的。子公司在决策、管理系统中并不构成一个独立的层级。因为只有这样才能够达到现代大型企业或集团公司在不损害集团组织资源的基础上，实现经济规模、专业化分工和产品结构合理化；进入新的地区或区域，以占有更大的市场空间和市场份额；通过纵向扩展实现生产经营上、下游一体化，内化外部市场交易，以及统筹税务、法律等方面事务的目的。
三、结束语
探索企业经营者的选择机制，以及在现有机制下，更好地经营管理国有大型企业，是一项非常有意义的工作。因此，值得我们花费大力气去探索、去开拓。希望本文能起到抛砖引玉的作用。
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