深化基层民主制度创新，加强乡镇党委书记队伍建设——基于成都市的研究，本文主要内容关键词为：成都市论文,队伍建设论文,党委书记论文,乡镇论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D267 文献标志码：A 文章编号：1672-8505(2011)03-0075-05
自上个世纪80年代后期以来，我国村民自治的普遍推行有力地推动了基层政权的民主化建设，但近年来，由于后税费时代基层政权的权力“悬浮”，又导致基层治理能力严重弱化。随着农村基层民主建设的发展和社会治理环境的深刻变化，尤其是城乡统筹进程的加快，迫切要求基层党组织的执政方式和执政能力必须相应的改善和提高。尽管乡镇是国家行政管理体系最基础的层次，乡镇政权处于国家政权序列的最低一级，但却肩负着促进农村经济社会发展、维护农村社会稳定等艰巨使命。乡镇政权是国家和社会连接的枢纽，其核心是乡镇党委。而乡镇党委书记，则是农村基层实现社会稳定和科学发展的组织者、推动者和实践者，是拉动基层各项工作的“火车头”。但目前乡镇党委书记队伍还存在不少的问题，难以适应新形势发展的需要。因此，加强乡镇党委书记队伍建设成为目前优化基层治理环境、提高党的执政能力所面临的一个十分重要并迫切需要解决的问题。
近几年来，成都市为了实施统筹城乡建设、推进城乡一体化的发展战略，下大力气抓好乡镇党委书记队伍建设，从民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等四个方面入手进行探索，进行了乡镇党委书记公推直选、乡镇党委会议开放、乡镇党务公开和乡镇党委书记民主评议等一系列制度创新，创造了一整套丰富的实践经验，值得认真总结和加以推广。本文在深入调查研究的基础上，系统总结了成都市自2003年以来在统筹城乡建设、推进城乡一体化进程中加强乡镇党委书记队伍建设的丰富经验，对实践过程中存在的问题进行了分析研究，同时还提出一些对策性的意见和建议，以推动这一工作的深入发展，并为各地加强乡镇党委书记队伍建设提供一些有益的借鉴和启示。
一、乡镇党委书记队伍建设的基本经验及成效
近几年来，成都市在统筹城乡建设、推进城乡一体化进程中，大力加强乡镇党委书记队伍建设，进行了一系列制度创新实践。成都市委组织部在调查总结的基础上，及时制定了《成都市乡镇党委书记公开推荐直接选举试行办法》及13项配套制度，从选举制度程序、党政班子的组成，对党委工作的指导，对乡镇党委书记的管理考核，党务公开，群众对党委工作的监督等方面对基层民主政治建设提出了具体要求，是目前较为完整的一套规范乡镇民主政治建设的制度，主要包括以下内容：
第一，进行乡镇党委书记公推直选。根据党的十六大提出的“提高党的执政能力建设”的要求，成都市积极探索改革干部选任方式。2003年11月，首先在新都区木兰镇进行了公推直选镇党委书记的试点工作。在此基础上，2004年起在全市开展乡镇党委书记公推直选试点。2005年成都市委在新都召开了现场会，将新都经验在全市全面推开。
第二，推行乡镇党委会议开放。成都市为了解决长期以来乡镇领导班子决策过程中存在的“一言堂”等决策脱离群众、脱离实际的突出问题，通过扩大党内民主和基层民主，积极推行乡镇党委会议开放，开展党员、群众代表列席乡镇党委会议、乡镇重大决策实行咨询论证等一系列实践探索，并专门出台了《成都市党员、群众代表列席乡镇党委(街道党工委)会议试行办法》，使乡镇党委和政府的决策更加符合民意，更加体现人民群众的利益要求。
第三，实行乡镇(街道)党务公开。成都市在推进基层民主政治建设实践中，充分尊重党员主体地位，保障党员民主权利，积极推进乡镇(街道)党务公开，为此专门制定了《乡镇〈街道〉党务公开试行办法》，对公开的内容、程序和形式等作了具体明确的要求，明显地提高了乡镇党务工作的透明度，赢得了广大党员群众的理解和信任。
第四，进行乡镇党委书记民主评议。2003年以来，成都市在新都区开展了民主测评党政领导班子成员试点，在干部考核中引入了民主测评、民意调查、述职评议等手段，把对干部的评价权交给群众。从2007年开始，把民主评议乡镇党委书记推广到全市范围并逐步规范化、制度化，现已基本形成“四级社会评价网络”和“下评上、民评官、基层评机关”的社会评价机制。
成都市近几年大力加强乡镇党委书记队伍建设，取得了十分显著的成效，主要表现为以下几个方面：
首先，党群、干群关系发生了深刻变化，党在广大农村的执政基础得到了维护巩固，党在基层社会的执政能力得到了有效提升。近年来，成都市通过公推直选、乡镇党委会议开放、党务公开和民主评议等一系列党内基层民主建设及制度创新，有力地促进了党内基层民主的发展，使党群、干群关系发生了深刻变化，广大党员群众对党内基层民主实践给予了充分肯定和认同。根据成都市委组织部2008年4月在成都市20个区(市)县进行的问卷调查(采用分层分类抽样方法，共发放12000份问卷)统计结果显示：被调查者对成都市以党内选举为主导的党内民主实践都高度肯定和认同，其中有93.14％的人认为本地区的党内民主比过去有大幅度或一定程度的提高。①根据我们2009年初所作的问卷调查统计结果也显示：(1)“您对党中央国务院的信任程度的评价”，表示“完全信任”的有76.8％，“比较信任”有17.7％，“一般”占4.6％，合计高达99.1％；(2)“您对省委省政府的信任程度的评价”，表示“完全信任”占46.7％，“比较信任”占38.0％，“一般”占12.5％，合计达到97.2％；(3)“您对市(县)委、政府的信任程度的评价”，表示“完全信任”占23.9％，“比较信任”占37.2％，“一般”占30.1％，合计为91.2％；(4)“您对乡镇党委、政府信任程度的评价”，表示“完全信任”占8.7％，“比较信任”占27.3％，“一般”占38.5％，合计有74.5％。(5)“您对村两委的信任程度的评价”，表示“完全信任”占8.0％，“比较信任”占19.4％，“一般”占41.6％，合计为69.0％。②可见，成都市大力加强乡镇党委书记队伍建设，发展党内基层民主的实践探索，已经取得了良好的效果。广大群众对目前的党群、干群关系是比较满意的，人民群众对党和政府的亲近感有了很大增强。与此同时，随着党内基层民主的发展，党的各级组织越来越得到广大党员群众的拥护，普通党员群众参与基层事务的渠道不断扩大，党在广大农村的执政基础得到了维护巩固，党在基层社会的执政能力得到了有效提升。许多党员群众感慨地说：“以前选领导干部是组织先提名，现在是要先过群众这道关，这样选出来的干部我们当然信服。”于是，一些长期“若即若离”的党员由于亲身感受到了党员的主体地位和民主权利的重要性，又重新回到了组织周围。更加令人欣喜的是，一些普通群众特别是青年人积极向党组织靠拢，基层党组织的凝聚力、影响力明显增强。据统计，开展基层民主政治建设以来，成都市乡镇年度入党积极分子同比增长了16％。[1]
其次，激发了广大党员群众关心政治、参与改革的热情，为全市统筹城乡建设的综合配套改革打下了坚实的群众基础，有力地推动了城乡经济社会的协调发展。成都市近年来以加强乡镇党委书记队伍建设为重点，大力推进党内基层民主建设，得到了各级党组织和党员群众的大力支持和广泛认同，激发了广大党员群众关心政治、参与改革的热情，并产生了明显的实际效果，从而为成都市的经济社会发展提供了可靠保障，极大地促进了全市的经济社会以及各项事业的快速发展，有力地推动了统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的发展进程。近几年来，成都市的经济社会发展取得重大成就，开创了成都发展史上的又一个经济社会发展较快、城乡面貌变化较大、人民得到实惠较多的重要历史时期，初步走出了一条符合成都实际的科学发展之路，一个城乡互动、共同繁荣的和谐局面正在显现。近几年来，成都市地区生产总值增长91％，地方财政收入增长75％，农业增加值增长37％，农民人均纯收入增长67％，城镇化率提高了10％。从2003年开始，成都城乡居民收入差距呈现出缩小的趋势，2003-2007年，成都城乡居民收入比始终保持在2.5～2.6的范围内。[2]2007年全市地区生产总值达3324.4亿元，比2003年增长94.9％；财政总收入996.6亿元，比2003年同口径增长3.13倍。全市农民人均纯收入达到5642元，比2003年增长了54.4％。③2008年，是成都发展历史上极不寻常的一年。面对突如其来的特大地震灾害和快速蔓延的国际金融危机，成都仍然实现了全市经济平稳较快发展。全年地区生产总值3901亿元，增长12.1％；地方财政一般预算收入354.6亿元，增长19.1％；完成固定资产投资3012.9亿元，增长25.8％；社会消费品零售总额1621.9亿元，增长19.5％；城镇居民人均可支配收入16943元，增长14.1％；农村居民人均纯收入6481元，增长14.9％。④
最后，促进了乡镇干部的服务意识和作风转变，有效化解了基层社会的复杂矛盾，促进了基层社会的和谐与稳定。通过加强乡镇党委书记队伍建设，大力发展党内基层民主，也促进了乡镇干部的服务意识和工作作风的转变，促使他们从感情和行动上更加贴近群众，拉近了基层群众和乡镇党委政府的距离，密切了党群、干群关系，化解了基层社会的复杂矛盾，维护了社会的和谐与稳定。对此，成都市第一位公推直选的乡镇党委书记刘刚毅同志深有感触：“公推直选使我感受到了群众信任，同时也感受到一种无形的压力和责任。这无疑会更加促使我调整思维方式，改进工作作风，要让自己心里始终想着老百姓，感情上始终接近老百姓，工作上始终为着老百姓，利益上始终护着老百姓！”⑤而且，由于党内基层民主的发展，乡镇领导干部逐步学会使用民主的方式解决改革中出现的新矛盾、新问题，为城乡综合配套改革提供了和谐稳定的社会环境。如成都市的新民镇过去由于历史遗留下的新都钢厂、梅花基地等问题长期得不到解决，基层的个别领导干部又不能正确认识和对待群众的利益表达行为，激化了社会矛盾，引起群众不断上访，导致当地经济社会运行长期不协调，影响社会稳定与发展。经过基层民主政治建设后的新一届镇党委、政府，坚持和完善村务、厂务、政务、党务的“四公开”制度，抓好程序民主和实质民主的统一，创新社会不同利益群体的沟通渠道和协调机制，让群众的许多疑问、误解在民主机制中得到及时澄清和消除，解决了群众多年反映强烈的历史遗留问题。[3]成都市在近几年城乡一体化快速发展的情况下，群众信访和群体性事件却呈现出逐年下降趋势，2007年信访总量和群体性事件同比下降10.4％和2.1％。⑥到2010年，全市发生各类信访和群体性事件同比下降10.8％，到省、市群体性信访事件同比下降10.8％。⑦
二、乡镇党委书记队伍建设中存在的主要问题
成都市在加强乡镇党委书记队伍建设中进行了一系列制度创新实践，总体上看取得了很好的效果，但许多做法毕竟还处于探索和试验阶段，难免会存在这样那样的问题，这也是很自然的现象。根据我们的调查了解，主要有以下一些问题：
1.民主选举过程中过于强调组织意图，选举程序不够规范合理。成都市推行乡镇党委书记公推直选过程中，由于有的地方的组织者过于强调组织意图，造成一些党员认为参与党内选举是完成与上级保持一致的“政治任务”，未能真正负责任地行使党员的选举权。对候选人讨论时间过短，酝酿环节欠透明，一些生产和工作一线的代表甚至不认识候选人，形式化倾向严重；操作环节随意裁减，以“沟通”和“做工作”为名，组织党员或党员代表另选他人；多数选举不为秘密填写选票创造条件，而是在选票设计等环节上做文章，使选举人难以表达真实意愿。由成都市委组织部进行的一项问卷调查统计数据显示，领导干部中有25.93％的人认为本地区党内选举存在着非常严重或比较严重的形式化倾向；27.12％的人认为本地区党内选举过于强调组织意图，选举人的意愿体现还不够充分；19.12％的人认为党内选举基本上是“安排性选举”。调查还表明，有82.05％的人认为应当允许候选人到党员群众中宣传自己；85.91％的人认为党内选举很有必要提供秘密填写选票的条件。⑧
2.列席代表的作用发挥有待改进，乡镇党委会议开放办法还需规范。由于乡镇党委会议召开时间具有不确定性，因而列席代表往往是临时选定的，而会议议题、开会时间等具体情况只是临时才知晓，因此他们很难有充分的时间围绕会议议题进行深入调研，全面掌握基层真实情况，广泛收集党员群众的意见和建议，所以，参会代表往往只能跟着感觉走，难免在发表意见时出现盲目性和随意性等问题。加之有的基层领导对开放会议顾虑重重，怕泄密、怕出娄子，应当让群众了解的情况不敢公开，应当让群众参与的事情不敢让群众参与；也有的认为群众意见无足轻重，自恃高明，往往在形式上听取了群众意见，而实际上还是个人说了算；还有个别领导干部担心开放会议会削弱自己手中的权限，影响自己的领导权威，因而态度不主动，行动不积极，等等。例如，我们在调研中了解到，有的列席代表反映说：“现在列席会议，领导对我们倒是非常尊敬、客气，但总有一种不舒坦的感觉，就是觉得讨论的东西比较虚，重量级不够，而遇到像干部任免的议题，我们就被请出会议室了。”看来，究竟哪些议题应当开放，哪些需要保密或加以限制，还有待于进一步规范化、制度化，否则就显得过于主观化、随意化，这就会大大影响乡镇党委会议开放的实际效果。又如，有的地方虽然让列席代表全程参加所有开放议题，但有些代表对会议议题不熟悉或者不感兴趣，从而导致他们参政议政的积极性不高。此外，列席代表在会后的作用发挥也不够理想。个别代表在会后不能积极主动地将会议内容向周围群众进行宣传，对议定事项办理情况的跟踪、监督力度也有待加强。所以，有一位组织会议的党政办主任座谈时说：“个别代表不把列席会议当回事，就像是在赶集看热闹，开会时两手空空，开完会脑袋空空。”
3.有的地方乡镇党务公开的内容不够全面，相应的监督管理制度需要加强。党务公开是实现党员群众知情权的基本制度和重要保证，对于民主选举、民主决策和民主评议，都具有十分重要的意义。但从实际情况来看，一些地方的乡镇党务公开工作中还存在着一些问题和不足，其主要表现就是不少群众认为党务公开的内容不够全面。一些乡镇和部门的领导对党务公开工作重视不够，没有从事关基层民主政治建设和实现城乡一体化战略的高度去认识这项工作的重要性，加之由于长期以来在领导工作中形成了习惯于封闭操作、处于神秘状态开展工作的特点，导致个别领导干部对于党务公开工作在认识上存在片面性，从而导致这些地方和单位开展党务公开工作重点不突出，眉毛胡子一起抓，个别部门有避重就轻的现象。此外，党务公开的具体形式和监督管理制度也还需要进一步加以规范。有的乡镇未能及时维护更新本单位的公开信息，填报不规范，党务公开的监督管理制度有待进一步健全完善。
4.民主评议的实际效果不够理想，参会代表的素质和能力有待提高。从我们了解的情况看，在开展乡镇党委书记民主评议过程中存在一个较为突出的问题，那就是党员群众对乡镇党委书记工作情况缺乏了解。如果在评价者对其评价对象缺乏基本了解的情况下进行评价，恐怕很难做到客观准确。因而，保证让广大群众掌握充分的、真实的关于党政部门以及领导者工作的信息是群众对领导干部进行科学评价的前提。而现实情况是，普通党员群众能够获取的这方面的信息是相当有限的。我们通过问卷方式调查了乡镇党委书记民主评议的实际效果，对于“您认为对乡镇党委书记进行民主评议有没有必要”，被调查者中认为“有必要”的只占38.3％，而选择“形式主义，没有必要”的占35.3％，选择“意义不大”的占15.4％，后两项合计共达到50.7％。根据我们实地考察时进行个别访谈了解，成都市虽然为开展民主评议做了大量工作，但效果并不十分理想，其主要原因在于有的地方进行民主评议的许多具体做法还是过于追求表面的轰轰烈烈，形式主义倾向比较突出，而没有更多地考虑实际情况和实际效果。另外，参加民主评议的代表的产生方式也值得研究。因为套会代表的综合素质状况和参政议政能力直接影响着民主评议的质量和效果。并且，由于参与民主评议的代表普遍存在年龄偏大，文化程度偏低，议事能力有待提高的问题，“代表不了，代表不好”的现象也比较突出。
三、加强乡镇党委书记队伍建设的对策思考
针对成都市加强乡镇党委书记队伍建设实践中出现的这些问题，根据笔者近几年来在四川省各地所进行的调研和思考，借鉴其他地方的经验和做法，现提出以下几点对策性思考和建议：
1.逐步完善公推直选的程序和方式，充分保证党员的主体地位和民主权利。在公推直选过程中，要切实保证选举人在不受任何干扰和影响的情况下，完全按照自己的意志选举自己认为合适的人选。在填写选票时，应设立秘密写票室，如果在座位上填票，应实行单人单桌，以保证党员不受干扰地充分行使自己的选举权。同时，建议逐步改善乡镇党委书记提名组阁的做法，可以尝试把公推直选乡镇党委书记继续推进为公推直选乡镇党委班子。四川平昌县等地公推直选乡镇党委班子的做法已经提供了可供借鉴的经验，也完全符合党的十七大的基本精神。这样做可以更好地体现党员的主体地位和民主权利，有利于实现党内的合理分权和民主监督，推进党内基层民主的发展；同时也有利于加强集体领导和落实分工负责制，充分发挥领导集体的智慧，实现决策的科学化和民主化。
2.注重提高乡镇党委会议开放的质量，不断增强列席代表的民主素养。经过几年来的实践探索，当前乡镇党委会议开放工作的重点应着眼于如何提高开放质量，如何充分发挥代表作用等关键性问题，以营造开放、民主的决策环境。其一是要不断创新会议开放形式，进一步提高辐射力。要进一步探索创新会议开放形式，让更多的群众知晓当地党委和政府的重大工作部署，使其主动接受群众的监督。除涉密会议外，应借助于各种渠道把乡镇党委会议开放的会议内容、决策过程、决议决定等告知群众，进一步扩大和提高开放乡镇党委会议的覆盖面和影响力，调动更多的群众参与社会事务，促进党和政府的决策更加科学化、民主化。其二是要及时总结经验改进工作，不断提高乡镇党委会议开放的质量。要对乡镇党委会议开放实践中形成的一些行之有效的做法和经验及时进行总结提炼，以制度的形式固定下来并加以推广，特别是要突出实用性和可操作性，用制度的刚性约束来规范乡镇党委会议开放工作，从而使乡镇党委会议开放的质量得到不断提高。同时，还要注意逐步培养和提高列席代表的文化水平和民主素养，逐步改变代表年龄结构偏大的状况，不断增强代表参政议政的能力，使他们真正成为联系党委和广大党员群众的桥梁和纽带，充分发挥党员和群众代表的作用。
3.逐步完善乡镇党务公开工作机制，加强考核管理和信息反馈。通过对乡镇党务公开的内容、程序、形式及时间进行规范，实现党务管理的规范化、透明化、制度化，对落实广大党员群众的知情权、选择权、参与权、监督权，有效提高党员群众参与民主建设的积极性，密切党群、干群关系，推进基层民主政治建设具有重要意义。但党务公开工作机制还需要不断完善，以保证党务公开的实际效果。为此，笔者提出以下建议：第一，要求各级领导要高度重视和加强指导，进一步完善党务公开工作机制。加强对党务公开工作的宣传，使全县各镇乡、各部门充分认识到党务公开工作的重要性，建立相应的组织机构，切实加强对党务公开工作的领导。同时，还要进一步完善党务公开工作机制，通过对党务公开的内容、形式及标准进行规范，实现公共事务管理的规范化、透明化、制度化。要以群众关注的热难点问题为重点，确定党务公开内容；以简洁、实用、易操作为目的，确定党务公开时间、形式和程序；以群众满意为标尺，促进党务公开深入落实。第二，建立和健全可操作的程序性制度和保障性制度，使党务公开工作真正落到实处。要把党务公开工作完成情况纳入年度考核的硬性指标。并且，要建立督查考核机制，将党务公开工作列入全市目标考核范畴，实行定期检查和临时抽查相结合，将检查结果在全市范围内进行通报，并作为干部政绩考核、奖惩兑现的重要依据。第三，建立信息反馈机制，及时掌握党员群众的意见建议。对党务公开中掌握到的新情况、新问题，群众的各种意见和反映，应及时研究、及时整改，使党务公开工作真正取得实效。
4.改进民主评议的方式方法，提高代表的评议能力。民主评议乡镇党委书记是成都市在发展党内基层民主实践中探索出来的一种行之有效的权力监督和制约机制。针对这一实践探索中存在的问题，提出以下几点建议：一是在民主评议大会召开之前，应当使广大党员和普通群众对乡镇党委书记的工作情况有所了解，以便为普通群众向代表们反映意见和代表们在大会上进行民主评议提供基本条件。因此，在每年开展民主评议之前，要尽可能充分地做好这方面的准备工作。除了通过乡镇党委会议开放、党务公开等形式之外，还需要建立和健全一套权威性的党政机关信息发布体系，以保证党员群众进行民主评议时对其评价对象的工作情况有比较充分的了解和掌握。二是有必要对参会代表的年龄结构、文化结构等提出具体要求，以保证代表的参政议政能力。三是要结合乡镇党委书记公推直选的特点和各地的实际，逐步探索建立一整套科学评价乡镇党委书记的体系和机制，扩大普通党员、群众对乡镇党委书记的监督权和评议权。
总之，成都市在推进统筹城乡发展、加快城乡一体化进程中，以乡镇党委书记公推直选为突破口，进而扩展到乡镇党委决策民主化、乡镇党务公开和实行民主评议等一系列制度创新，并在实践中不断完善和进行制度配套建设，达到了较高的制度化水平，走上了循序渐进和逐步深化的发展轨道，有力地促进了农村经济和社会各项事业的蓬勃发展。但是，要使这项工作深入下去，取得长久的效果，这就要求县级以上各级党委及人事部门应按照有关法规不断完善配套制度建设，并注意与《公务员法》实现衔接。同时，还必须注意调整区(市)县及部门工作与乡镇的关系定位，从管理体制上和工作机制上解决“下改上不改”的矛盾。公推直选以后，乡镇党委书记面临深刻的角色转换，由对上负责的乡官，变成为群众服务的公仆。然而，由于目前县政乡治格局没有发生根本变化，乡镇工作仍然是上面千条线，下面一根针，对上负责与对下负责的矛盾十分突出。从调查反映的情况来看，目前公推直选乡镇党委书记最不满意的就是乡镇的工作环境，最困扰他们的问题就是选上以后如何既能很好地兑现自己的承诺，为广大选民服好务，又能与上级的要求不冲突，完成上面安排的工作目标。因此，迫切需要对乡镇的领导体制、考核检查方式等作出相应调整，改革现行的目标责任体制、政绩评价体系以及乡村财政体制，减轻乡镇的行政压力和财政负担。[4]可见，基层民主的发展迫切要求同时启动自上而下的国家民主的进程，这样才能从整体上推动我国民主政治建设的健康发展。
注释：
①⑧中共成都市委组织部课题组：改革党内选举制度的理论认识、实践经验和改革建议(内部资料)。
②这次问卷调查共发放问卷1200份，回收993份，其中有效问卷985份，无效问卷8份。调查范围涉及成都市所属17个区、市、县。
③⑥朱志宏部长在乡镇体制改革与基层民主研讨会上的讲话(内部资料)。
④《2009年成都市政府工作报告》。
⑤成都组工：适应统筹城乡发展要求全面推进乡镇党委书记公推直选，http://cdzzb.chengdu.gov.cn/detail.jsp?id=338915。
⑦此数据由中共成都市委组织部组织处提供。
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