改革国家审计体制强化国有资产监督，本文主要内容关键词为：资产监督论文,体制论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的“十五”大之后，理论界对于如何在体制上加强对国有资产管理与监督，以确保国有资产及其权益不受侵犯这一问题展开了较多的讨论。与此同时，关于加强人大立法监督和改革国家审计组织体制的研究也引起人们越来越多的关注。其实，这些问题之间存在着一定的内在联系。本文试图从加强人大立法监督着眼，探索如何完善改革当前国家审计组织体制，站在一个新的角度寻求强化国有资产监督的新举措。
一、对加强人大立法监督的思考
在我国，国有资产最高监督主体应该是全国人大。从宏观上讲，最高监督主体是整个国民经济监督系统的控制中心，负有协调、督导全部监督活动的使命；从微观上讲，全国人大是国有资产的终极所有者，因而也是最根本的监督者，它既可授权国家行政机关管理和运用国有资产，也可通过监督国家行政机关对国有资产的管理职责的履行间接实现对国有资产的监督与控制，以及通过一定的措施手段对具体运用国有资产的国有企业进行监督与控制。一旦从立法的角度确认了人大以及隶属于人大的机构监督国有资产的主体地位，那么人大及其相关机构对国有资产的监督就有了法律上、组织上的根本保证，而这正是解决当前国有资产监督中存在问题的重要举措。
为了加强对国有资产的管理与监督，一些学者提出应在全国人大之下设置国有资产管理局，主持国有资产的管理工作，使政府只承担社会经济管理职能，并从根本上消除政府对国有企业的过多行政干预。对此笔者不敢苟同。笔者认为在全国人民代表大会下另设一个平行于国务院的国有资产管理体系是不可行的。因为我国实行的是人民代表大会制度，人民代表大会不仅仅是立法机关，更是权力机关。各个国家机关事实上都是在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，分工负责执行其特定职能。全国人民代表大会及其常委会作为全国人民的代表，不可能去具体实施国有资产的所有权管理职能。就如同股份公司股东大会不可能具体经营业务一样，全国人民代表大会也要有自己的代理人或执行机构，代表其意志，在其授权范围之内去具体实施国有资产所有权管理职能。如果硬要把这种执行机构独立于目前的政府，那么，其结果最多不过是另外再建立一个政府，同样会存在如何处理这个新政府与国有控股公司及企业的关系问题。而独立于政府之外另行建立隶属于全国人民代表大会的国有资产管理机构的模式，至少目前在全世界范围内还没有先例。西方国家在处理国有资产管理中立法机关与政府的关系方面的共同经验是：立法机关主要执行国有资产管理的立法与监督职能，政府在立法机关授权范围内具体行使国有资产所有权管理职能。
可见，全国人大不便直接管理国有资产，但全国人大作为国有资产终极的所有者，完全有必要、有可能监督国有资产的管理及运行情况。如何加强人大立法监督，笔者提出以下三条思路：
第一，充分发挥全国人大的立法权，提出政府管理国有企业和国有企业自身管理所必须遵守的基本原则，并以法律的形式固定下来。这样一方面可规范国有企业的行为，使国有企业管理有法可依，违法必究，企业的生产经营活动更符合国家的政策和利益；另一方面可规范政府及其各部门对国有企业的管理行为，保证政府干预的合法性和有效性。
第二，进一步明确人大权力的实施细则，保证人大监督到位。有细则，监督才能落到实处。制度的“细则”比“原则”更重要。否则，“原则”所规定的一切不过是空中楼阁。从法律规定的人大监督手段看，有质询、询问、提出意见、特定问题调查、作出决议决定、撤职罢免等。然而，在相当长的时间里，在各级人大会议上，人大代表对这些监督手段的运用却并不多见。比如，很长时间以来，质询案在各级人大会议上都比较少见（张良，2000）。
第三，改革现行国家审计组织体制，将国家审计机关改革为隶属于全国人大的专司经济监督（特别是财政监督）和财务监督职能的独立监督组织。其权限由宪法赋予，工作不受行政部门和其他方面的干涉，直接向人大提出报告，向人大负责。当前，人大的监督工作正逐步在法律准备、实施细则等方面到位，人大代表需要真实掌握政府对公共资金管理职责的实际履行情况，专职的、具有强大组织资源和技术资源的国家审计机关成为人大的“调查机构”“监督机构”得到许多人的认同。从这个角度看，国家审计机关归属人大所有，也是加强人大立法监督的需要。
二、对现行国家审计组织体制的思考
实际上，目前人大并未能充分利用国家审计机构来加强对政府部门的监督。在人大的监督权中，对政府“钱袋子”的监督本来是一个重要环节（张良，2000），但由于目前各级政府预算编制只有收支总表及简略的说明，人大往往无从了解其重点及收支的真实情况。对预算的执行情况，人大依据的审计报告则来自隶属于政府的审计部门，它在提交之前已被“修饰”。这种情况下的监督无疑要打折扣。
另外，国有企业，特别是大中型国有企业的资产流失和经营者经济犯罪情况仍很严重。尽管更多监督主体涌起，但监督效果却并不理想。而国家审计机关在对一些国有企业及综合经济管理部门或重要事项审计时受到的干扰因素过大。审计决定和执行面临着很大的难度。面对上述国家审计监督中存在的种种问题，就不得不重新审视和思考我国现行国家审计组织体制。可以说，现行国家审计体制已在很大程度上限制了国家审计的独立性和权威性。这点可以从以下三个方面的分析中加以认识。
1.当前国家审计很难发挥公正评价公共受托经济责任的作用，某些时候却成为片面维护地方利益、局部利益的工具。由于国家审计机关是各级政府的一个工作机构，因此，它在执行法律、法规的过程中，常常受到行政干预，其中不少是不正当的行政干预。特别在地方自主权不断扩大的情况下，地方政府不可避免地会偏袒地方利益，有时为了地方利益不惜牺牲国家和人民利益。在这种情况下，要求国家审计客观公正地评价政府和国有企事业单位公共受托经济责任的履行情况，则很难做到。
2.国家审计作用的发挥取决于政府领导的重视程度。由于国家审计机关的领导权掌握在地方政府首脑手中，这样，政府的主要负责人的政治素质与品德，以及对审计工作的重视与支持程度就成了影响审计工作的重要因素。
3.国家审计监督权力受到限制。从理论上和法律上说，国家审计应对本级政府的财政收支和国有企事业单位的财务收支进行审查、监督和评价，从而确定或解除政府公共受托经济责任。但国家审计机关的现行体制使监督的权力受到限制。国家审计机关去监督领导自己的同级政府存在诸多困难，即使进行监督也会受到各种干扰。
三、对改革现行国家审计体制的思考
随着我国民主政治进程的推进，为了加强人大立法监督以及消除现行国家审计体制的弊端，以便最大程度地保障国家审计的独立性和权威性，应改革现行国家审计体制，使它由行政型模式向立法型模式转变。
笔者赞同一些学者、专家的如下观点。
1.人民代表大会制度为改革现行国家审计体制提出了要求，也提供了条件。我国政体要求人民代表大会必须有效监督国务院正确履行法律规定的职责，国务院也有义务接受人民代表大会的监督。
2.我国社会主义民主政治进程的加快发展需要改革现行国家审计体制。为了充分保障人大立法机关对政府行政机关监督职能的实现，必须在人大监督机制上，不断创新与完善，以便立法机关充分了解和检查国家财政预算收支或公共资金运用情况。在这种情况下，国家审计应该是立法机关用来评价政府公共受托经济责任履行情况的一种制度安排。
3.我国国家审计已经在这方面做了有益且成功的尝试。1994年全国人民代表大会常务委员会第9次会议通过的《审计法》第4条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。从操作的角度看，政府向人民代表大会提出的审计工作报告实际上是由审计机关代拟，经政府同意后，由审计机关代作报告，并在现场回答人民代表大会常务委员会的质询。这种做法可以看作是向立法型模式转变的尝试，也可看作是向立法型模式的过渡。
4.社会主义市场经济体制的逐步确立为改革我国现行审计体制提供了经济基础。市场经济体制的逐步确立，政企职能将进一步分开，这就为建立小政府大社会的经济管理模式奠定了基础，也为我国审计体制的转型提供了经济基础。
四、确立国家审计在国有资产监督体系中的“龙头”地位
国家审计组织隶属关系的改变，将大大增强全国人大的经济监督职能，并从根本上保障国家审计的权威性和独立性，而且极大地强化国有资产监督的外部环境和国家审计参与国有资产监督的力度，是建立强有力的国有资产监督体制的重要举措，这可以从以下几方面得到体现。
1.《宪法》保障、人大授权，国家审计的权威性无可比拟。在所有监督主体或监督形式中，国家审计是根据《宪法》条款所设置的，建立与人大的隶属关系，更可以从国家权力的配置上保障国家审计监督的权威地位。
2.国家所有者监督，具有直接性和有效性。由国有资产终极所有者赋予国家审计的监督职责，使国家审计以国家监督的形式履行所有者监督的实质要求。无论是行政管理部门监督，还是注册会计师审计、稽察特派员监督等都不与国家资产终极所有者发生直接联系，对监督结果的处理也难以直接体现出国家所有者的意志，其有效性就会受国家所有者以外的因素影响而大打折扣。
3.国家审计的立法体制，保障了其在组织上、经济上、人事上、业务上与所监督对象的独立关系，具有比较超脱的地位，层次较高。国家审计机关不仅要对国家财政、税务、国有资产管理委员会、金融等部门进行审计监督，而且还要对这些部门所执行的业务监督工作进行再监督。同样，注册会计师审计的业务开展和质量评价也与国家审计的指导和支持有一定关系。在这里特别强调的是，税务、财政、国资委等国家行政管理部门不能监督国家审计机关，但国家审计机关则可依法对这些部门及其业务监督实施再监督。国家审计机关一方面要监督这些部门正常的业务管理与监督工作是否合法、合理、合规，而且还要通过监督，检查这些部门对国有资产管理和监督工作的适当性，并督促和协调其他经济监督对国有企事业单位的监督。国家审计的强制性检查以及通过人大的监督措施，进一步保障了国家审计监督对其他经济监督的统驭关系。
4.国家审计具有较强的审计资源。经过多年的努力，国家审计在组织、业务规范、队伍建设上已有相当规模的发展。可以说，这是一支极有潜力和实力的专职监督队伍。经过体制改革，国家审计在国家政治经济生活和国有资产监督中的地位将愈加突出，对国有资产的监督也更加到位。
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