试论以税源控管为重心的税收征管改革，本文主要内容关键词为：税源论文,重心论文,试论论文,税收征管论文,控管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、税源控管是现代税收征管工作的重心
从税收现代化的全新角度诠释税收征管工作，跳出传统事务操作的窠臼，有专家认为现代化税收征管工作起码包括以下几项内容，即法规体系、组织结构、纳税评估、风险管理、纳税服务、税源控管、成本管理、实施手段等（注：王文彦：《在北京燕山地税新征管法的讲义》，中国财税信息网2001年8月。）。现代税收征管工作的基础是数据管理和信息化手段支持下的分析工作；而现代税收征管工作的目标则是效率与质量，现代税收征管工作的重心就是税源控管。税源控管是对税源的监控和管理。税源监控是指税务机关对社会经济增长产生的增量以及存量资产、财富进行最大限度监控的基础上，对纳税人生产经营和税收情况实施跟踪、监控、分析、预测的一种管理方式。税源控管是1994年工商税制改革以后在税务管理范畴基础上逐渐形成的一个新概念。最早是北京地税局在1994年成立之初提出“税源监控”的概念，而后在全国税务系统形成共识（注：北京地税杨春萍副局长主持课题组：《关于加强税源监控工作的思考》，北京地税系统2002-2003优秀调研文集。）。在1997年开始推行的征管体制大变革后，又出现“税源管理”的概念，后来在税务实际工作中和学术界，有把税源监控和税源管理统称为“税源控管”。税源控管既包括事前对税源的监督控制，又包括事中、事后的税源管理。经济税源转化为税收（即实际征收额）的多少，纳税能力（实际征收率）的大小，可以用来说明税收征管能力和水平的高低。我国近几年来税收增长发展的情况证实，税收征管能力中最核心的基础能力表现为税源控管能力。有学者甚至认为税源控管是现代税收征管工作的重中之重（注：王文彦：《细说税改十二字箴言》，中国财税信息网2003年12月。）。
首先，税源控管能有效地保证充分发挥税收职能。税收的三大主要职能是组织收入、调节经济和监督经营活动。经济并不直接决定税收，经济决定税源。如何使税源变成税收，关键靠比较完善的税源控管。税源包括应征税款和各税税基，税务机关当前对这两个指标并没有有效方法进行确定，但税务机关应对税源的规模和分布做到心中有数，尽可能掌握应征税款和各税税基，譬如可以通过财务核算、推广税控装置、监控纳税人银行账户的资金流转、分析社会综合指标等方式来实现税源控管。并且，税源控管可以拓展以往税收征管所未能达到的深度和广度，及时反映出一项经济政策对国民经济产生的影响，以利于理性分析经济和税收的关系，为宏观经济调控和微观经济调节提供依据，促进经济健康发展和税收收入稳定增长。税源控管的触觉延伸到经济活动的各个环节，可以强化对国民经济运行过程的监督，达到对税基的基本监控，保证税收的应收尽收。
其次，税源控管系统性、综合性较强。税源控管是税务机关为保证正确履行其职责而进行的系统性的业务管理活动。它是税务机关掌握应征税款的规模与分布的综合性工作，是征管能力与质量的集中体现，是税务部门获取征管信息资料的主要来源，它能把税收征管的各项内容有机结合起来。从传统税收征管工作来看，税务登记和纳税申报就是税源控管的开始，税款征收是把经济税源转化成税收的过程，税务检查是对税源进行甄别、判断和分析。从现代税收征管工作的角度考虑，它贯穿于现代税收征管的八个方面。法规体系是税源控管的基础，组织结构是税源控管的组织保障，风险管理、成本管理两者涉及税源控管的效益，完善纳税服务和健全的实施手段，其目的也主要是为了有效控管税源。税源控管无论对传统税收征管的事务性工作，还是对现代税收征管的绩效性工作，都能强化各项税收业务工作内在的有机联系，不断优化完善工作内容。
二、以税源控管为重心深化税收征管改革
目前税源控管呈现出管理弱化、信息失控、机制不畅等问题，深化税收征管改革只有通过以税源控管为重心，才能构建现代税收征管的新格局。
（一）优化再造“零阻力”的征管业务流程
20世纪80年代初到90年代，英国的迈克尔·海默和杰姆斯·钱皮为改变企业机构臃肿、效率低下的“大企业病”，在广泛深入企业调研的基础上，提出了“企业再造”理论。其主要思想是从根本上重新思考，利用现代信息技术并在良好的企业文化的基础上，建立新的作业流程，在企业的成本、品质、服务和速度等方面获得彻底的改善。美国计算机管理专家勒维斯于1997年出版了《非摩擦经济——网络时代的经济模式》，认为在现代信息时代，不同部门、交易环节、流转过程更加顺畅，信息不对称的成本减少，从而使管理过程或经济交易达到“非摩擦”（即零阻力）的程度。
信息化条件下的征管业务，可大致划分为税源控管（包括税务登记和认定管理、发票管理、税款核定、信息采集、资料管理和各种税源预测、分析等）、税款征收（包括申报征收、审核评税、税收计划、会计、统计和票证管理等）、税务稽查（包括稽查选案管理、检查管理、审理管理和执行管理等）、税收法制（包括税收政策法规、税务行政处罚、税务行政复议、税务行政诉讼、税务行政赔偿等）。税务机关在深入推行税收征管改革过程中，可利用信息网络技术，以业务流程为导向，以信息流的管理为核心，依据对纳税人管理的信息流来重组再造征管业务流程。要按照加强税源控管的要求，对税收征管业务进行优化重组，规范基层征管机构及其工作人员的征管程序和征管行为，明确税务机构内部各专业分工及其联系与制约，实现上级机关对基层工作的全面的、及时的监督和管理，消除各业务流程的“梗阻”现象，有机整合信息流和业务流，实现“非摩擦”管理，优化再造“零阻力”的征管业务流程。在实行业务流程再造的前提下，简并优化纳税人使用表证单书，摒弃一些重复、繁琐的流程，逐步完善计算机操作程序，改造导致管理“摩擦”的流程，以提高工作效率，降低办税成本。一个信息化系统的成功，技术因素占20％，流程再造的因素则占35％（注：李建雄：《实现广州地税“二五”建设科技兴税的突破》，广州地税局“二五规划”调研文章。），因此，在业务重组的实施上，要以流程再造的思想，重新设计和优化税收征管业务程序和内部管理程序，建立一套与征管信息系统相配套的业务流程，使之适应信息化征管模式的要求。
（二）健全内外有机结合的网络式税务机构
“无缝隙组织”是美国学者拉塞尔·M·林登于1994年创建的管理理论，其基本思想是组织内部和各组织之间是网络的、扁平的，消除部门壁垒和人员等级，对文官制机构进行“再造”，创建服务公众的具有创新性的政府组织，满足顾客无缝隙的需求。它对税收征管改革的推进提供有益的启示。税务机关和纳税人之间要建立良性互动关系，改变过去“金字塔”式的组织形式，革除机构大、层次多、效率低的弊端，以健全内外有机结合的网络式税务机构。
要加强税务机关内部机构、部门之间的联系和配合，合理设置岗位，完善岗位职能，科学配置管理资源，改变重稽查管理、轻税源管理的通过稽查外促自觉申报、内促征收和管理的“倒逼”机制，凸现税源监控的基础管理的重要地位，健全完善税源管理的内控机制，建立专业化分工的岗位职责体系。围绕税源控管的中心职能，设置岗位，划分权限。一是建立完善的税收管理员制度。税收管理员不是过去的专管员，而是现代的税源管理员。通过税收管理员实地了解、检查纳税情况和案头资料管理，把管事落实，管户理清，做到管事和管户有效结合，管户落实责任科室和责任人，涉税事项分工到人，及时将有关信息输入电脑上的业户档案，做到人机的有机结合。二是在区、县局一级税务部门设定专门的“纳税评估”岗，根据纳税人报送的申报资料和扣缴义务人报送的代扣代缴税款报告资料，以及日常掌握的各种税收征管资料，运用一定的技术手段和方法，对纳税人一个纳税期纳税情况和扣缴义务人代扣代缴税款情况的真实性、准确性及合法性进行综合评定。通过对纳税资料的审核分析，及时发现并处理纳税申报中的错误和异常申报现象，对于严重的违法业户，及时移交稽查处理，从而达到加强税源监控、强化税收征管的目的。通过纳税评估，把一线的税收管理、前台或后台的审核分析和税务检查、稽查有效衔接，既实现税源信息的对接和共享，又形成联系紧密、协同配合的管理链条，形成比较严密完善的岗责体系。
要密切国地税机关之间的协作关系，通过共同办理税务登记、共同评定纳税信誉等级的协作平台，逐步建立涉税信息的交换网络，建立例会制度，及时交流沟通情况，协调解决工作中的问题，共同建立税源监控的良性互动和合作的关系。可由政府主导统一协调完善政府部门公共信息网络建设，打破部门间人为形成的信息壁垒，建立城市公共信息港，通过信息港的平台，税务机关实现与银行、工商、国土房管、建委、司法、审计、统计、海关等部门的计算机联网，深入纳税主体的腹地，及时、全面掌握和控制有效的经济税源信息。
（三）实施科学化管理
我国的有关专家诠释拉博·斯兰迪的“有效执行”时，认为执行是一套系统化规程，它是以系统的方式，让企业等组织始终认清现实状况，按照规范、科学的要求切实采取行动（注：王钦：《铸造企业执行力》，《中国经贸导刊》2004年11期（半月刊）。）。其实，一个组织执行的重心在于三项核心规程：人员规程、策略规程、运作规程，见图1。
附图
图1 执行的三项核心规程
这三项规程彼此紧密联结，战略规程将人员情况与运作现状纳入分析框架；人员的挑选与升迁会参考战略与运作计划；运作规程则必须与战略目标以及人力资源水平相匹配、适应，三者相互紧密联结，环环相扣，形成合乎发展规律的良性循环。其中，人员规程比战略规程和营运规程都显得重要，因为组织毕竟要靠人来判断外界环境的变化，并根据这些判断制定战略，再将战略转化成现实的运作。三项规程的联结和综合的程度，就表现为组织的执行力。
科学化管理就是要从实际出发，实事求是，积极探索和掌握征管工作规律，善于运用现代管理方法和信息化手段，提高管理的实效性。执行力管理是一种科学化管理，在税源控管方面实施科学化管理要着力于以下几个方面：（1）在战略规程上，以信息化管理为依托，强化税源控管。在信息技术的支持下，税源控管要大力借助于计算机及网络，提高对纳税人信息的共享程度，加快几大系列间信息的传输速度，提高资料利用效率，整合税源管理资源，消除税收征纳双方在税源上的信息不对称。要充分利用信息化监控手段，建立健全税源基础数据库，一方面抓好静态数据的采集，包括税务登记、纳税人购票种类、纳税人经济类型、纳税人各种资格认定、减免税、延期缴税情况等；另一方面动态采集业户的生产经营、财产流转信息等，把两方面的信息资料全部、及时输入电脑，作为计算机分析处理的重要依据；进一步完善发票（尤其是增值税和货物运输发票）协查服务系统，形成发票税控网络系统，通过计算机技术达到以票控税的目的；科学设定有关参数、标准，开发核定定税软件，结合基础数据库的信息，公正合理地核定业户的营业额。充分借助现代信息技术，大力构建重点税源企业和个体私营经济的信息化税源监控网络。把税源监控的全过程纳入计算机管理，有效实现税务登记管理、税源管理、征收管理、稽查管理等的信息对接和信息共享。（2）在运作规程上，加强纳税评估工作。纳税评估的主要目的在于分析纳税人申报的真实性。要充分运用各种信息资料，包括纳税人申报纳税资料和财务会计相关信息数据，综合分析行业总体税收情况和纳税人个体纳税情况，具体分析纳税业户税种纳税情况与其销售收入、增加值、利润等指标的对应关系，摸清税源变化发展的规律。将纳税评估与信息采集、日常检查、税务稽查等工作有机结合，通过占有大量的来自不同渠道的涉税信息，建立科学的评估指标体系，有效实施有针对性的评估。（3）在人员规程上，提高人员素质，健全考评机制。要把人力资源作为组织的第一资源，既要加强税务专才的培养，又要着力培养税务通才。在人才的管理方面，要实现几个转变：从学历型向能力型的培养转变；从现时使用向未来开发转变；从单一型向复合型人才培养转变；由静态管理向动态管理转变，不断提升税务人员整体素质。要逐步推广国家税务总局开发的税收执法管理信息系统，对已经发生的记录执法行为的数据进行分析和对比，辅之以必要的人工追查和评审，直接追踪到具体岗位和人员，并根据既定的执法标准自动打分评判，发出执法通报，要发挥这一监控考评系统的管理效能，围绕税源控管的重心，健全考评机制，扎牢税源控管的最后一道屏障。
（四）强化精细化管理
全面质量管理（TQM）理论是美国质量管理专家根堡姆首倡的质量管理理论，在继承和发扬ISO质量标准规范的基础上，针对有关质量体系文件过于细碎、烦琐的弊病，以质量为中心，遵循“始于顾客，终于顾客”的原则，强调处理好职能交叉环节、过程的控制。税源控管其实是一个非常注重过程监控和质量效益的系统的精细化管理活动，与ISO和全面质量管理理论存在一定程度的契合性。
精细化管理就是要按照精确、细致、深入的要求，明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合，避免大而化之的粗放式管理，抓住税收征管的薄弱环节，有针对性地采取措施，抓紧、抓细、抓实，不断提高管理效能。税务系统中已经有深圳国地税、广州地税、杭州地税、南京地税等开展了ISO贯标工作，按照当前精细化管理的要求，可按照全面质量管理体系的管理框架，结合规范化建设要求，以“外部接口统一化，内部减少个性化”为原则，以市局、区县局、各稽查局为主体，以税源控管业务为中心内容，进一步健全覆盖地税全系统全部管理活动的标准化制度体系。
联系当前管理制度体系的实际，精细化管理急需实施以下几项工作：（1）完善税务登记工作。当前税务登记资料更新滞后，在一定程度上制约了征管工作的开展。随着税务信息化网络高度集成的发展，应逐步推行信息管理平台监控下的登记的同城通办，加强对纳税户实行更加有效的户籍管理和非正常户的认定及漏登漏管户的管理工作，在实施信息化网络登记的基础上，可由税收管理员通过跟踪管理获取的动态登记资料信息及时更新、修改，动态掌握税务登记的开户、变更、停复业、注销等登记信息。（2）发挥属地管理优势，实行分类管理。彻底的属地管理是指同一个行政区域只有一个征收机关行使征收管理权。可以在属地征收管理的基础上，按不同对象建立税源控管的分类管理体系。依据纳税人生产经营规模、财务管理质量、核算特点、缴纳税额、纳税信誉等级因素，将纳税人分为重点税源、中小企业、个体工商户等；针对不同类型纳税人的特点，确定相应的管理目标和内容，采取不同的管理方式。着手建立对重点税源户的可视化监控平台，提升技术手段，抓好大户；而对中等业户，着重以评估约谈、登记核查和日常巡查等方式控管；对核算不规范、易漏难管的小业户，采取合理的核定定税的方法，零星税源委托区、市场、行业管理部门进行代征等方式控管，提高控管绩效。（3）在实施税务行政许可中加强对税源的动态监控。当前税务行政许可的范围主要在发票领域。在加强常规管理的基础上，对发票领购资格的审核，尤其是特殊行业和专业发票的发售，要依照行政许可法第34条的规定，由税收管理员对申请材料的实质内容进行核实调查。在赋予申请人有关异地经营发票、货物运输发票等的使用资格后，还应该按照行政许可法的要求，建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可活动情况的有关材料，发现发票使用异常的业户或者发票用量和纳税额不相对应的异常税源业户等，以加强税源的动态管理。