农村家庭食品销售的特殊法律规则思考——以《食品安全法》第29条为起点，本文主要内容关键词为：食品论文,安全法论文,规则论文,起点论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.294 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2013)03-0088-10
一、引言
食品安全作为人类生存必须思考的问题无比重要，对食品来源的法律规制也必然是全民关心的焦点。而作为食品供应源头的生产者和加工者，有个人，有企业，有法律上特殊规制的小作坊，也有需要特殊照顾的农民，他们与消费者之间的关系、他们的义务和责任将基于各自的定位而呈现差异。本文将结合我国实践和国外经验，分析农村家庭食品生产中，农民销售自己生产的农业初级产品的相关法律规则，在剖析现有规则的同时思考可行的规制路径，力图平衡保障农民增收与食品安全保障之间的利益。
农业初级产品是我们获得食物而维持人类健康和生存的最基本途径，不管是农民还是消费公众，在健康农产品的生产上都有着基本的利益，我们的法律与政策必须保证农产品的安全，并能将这些健康的食品公平提供给社会的任何一个公民。但现在的情况并不如意，化学投入品的不合理使用，食品加工、流通过程中添加物的广泛使用，不卫生的食物处理和加工环境，这些现实问题都直接冲击着农村食物产品的质量安全。农业生产作为我国一个特定的领域，广泛的社会关注、重点投入的政策法规以及对农民增收的切实保障，都是实践中的必然选择。
在农业产品成为食品交付给消费者之前，它需要被收割或屠宰、冲洗、处理和储存，在这些环节中，每一个都存在有影响食物安全的因素，而很多从事农业活动的农民都直接从事着销售农产品的行为，尤其是在所谓的旅游景区里，农业初级产品或者农村家庭食品作坊所生产的食品在市场上或者在公路旁边进行着销售。这些食品，能否得到消费者的充分信赖，是否有足够安全能保障健康，都必须得到关注，因为这既涉及食品安全问题又涉及农民增收问题。换言之，农民以家庭为单位进行农业初级产品的基本处理并进行销售，这种情形下，如何进行管理并设定法律规则，需要进行针对性的分析。
实际上，当食品安全问题涉及农民的食品销售行为时，我国现有的法律规定了特定的管理规则。《食品安全法》第29条第2款规定：农民个人销售其自产的食用农产品，不需要取得食品流通的许可。在这个规定中，“自产的食用农产品”仅指初级农产品还是包括深加工农产品?“销售”是否既包括零售又包括批发，是否包括雇人销售和委托销售?农民加工其自产的食用农产品，是否纳入食品小作坊的监管范围?如果无须取得流通许可，那么，其自产自销食用农产品的安全又将如何有效保障?这些问题都应该予以明确回答。
二、自产自销食用农产品与农村家庭食品作坊
在分析《食品安全法》第29条前，我们必须首先界定食用农产品的概念。按照国际通行和国内普遍认可的观点，农产品是指植物、动物、微生物产品及其直接加工品，包括食用和非食用两大类。食品安全领域的农产品，当然就是指食用农产品。我国现有的法律规范以《农产品质量安全法》和《食品安全法》为主，以食用农产品为对象分别进行交叉调整，适用范围各有不同。
1.食用农产品的界定——以食品安全为目标的现有规则分析
《农产品质量安全法》第2条规定：本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。条款中并没有“供食用”的相关表述，显然其调整范围并不局限于食用农产品。对于质量安全而言，其一般有两个层次的内容：广义者既涵盖质量又要求安全，概言之，质量是指农产品的外观和内在品质，如营养成分、色香味和口感、加工性能等；安全是指农产品的危害因素如农药残留、兽药残留、重金属污染等，对人、动植物和环境不存在的危害和潜在危害。狭义者仅指安全问题，而不涉及口味等质量问题。各国根据其不同的发展阶段会有不同的关注重点，目前，我国主要是秉持狭义的质量安全定义，立足于先行解决农产品质量的安全问题，能让消费者放心使用或食用农产品。
《食品安全法》第99条规定，所谓食品，是指“各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”。这样，农民自产的大蒜、山楂、马齿苋、甘草、当归、酸枣仁等均属于此列。第2条第2款规定：“供食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。”据此条文表述，只有食用的农业初级产品才适用《农产品质量安全法》，而深加工的食用农产品则接受《食品安全法》的调整。同时，根据条文中括号内的表达“以下称食用农产品”，我们能直接判断出，在《食品安全法》第29条第2款的表述中“农民个人销售其自产的食用农产品”，该食用农产品同样是指“供食用的源于农业的初级产品”，没有涵盖深加工的农产品，后者的流通需要取得许可。
同时，《食品安全法》第101条有规定，“乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理，适用本法；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”实际上，在《食品安全法》出台之前，国务院先后出台了《农业转基因生物安全管理条例》①、《乳品质量安全监督管理条例》②等行政法规，对转基因生物安全管理、乳品质量安全管理等作了专门的规定。以转基因动植物和微生物为例，其包括：转基因动植物、微生物产品；转基因农产品的直接加工品；含有转基因成分的种子、种畜禽、水产苗种、农药、兽药、肥料和添加剂等产品。在这个范围内，即便是农民的自产食用农产品，也应优先适用《农业转基因生物安全管理条例》及其他条例规定，即便在专门条例没有规定的情况下，也适用《食品安全法》而非《农产品质量安全法》。乳品、生猪屠宰、酒类和食盐皆亦如此，需注意的是，生猪屠宰有另行规定，但禽类的屠宰和销售则未有特殊规定，换言之，后者没有特殊的规制规则。
2.自产自销的界定——以农民增收为目标的现有规则分析
农民从事农业种植、养殖，天然地为社会生产大量食用农产品，除食用农产品须符合《农产品质量安全法》的规定外，农民个人销售其自产的食用农产品无须取得食品流通许可。显然，这些规定的立法目标在于减少农民负担、提高农民的创收能力、保障农民的创收。由此，关键问题在于如何认定“个人销售其自产的食用农产品”。对此表述的解释，可供参考的是我国税收法律中的相关内容。
《中华人民共和国增值税暂行条例》第15条规定：“下列项目免征增值税：(一)农业生产者销售的自产农产品……”2011年10月28日修改的《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第35条对此解释道：“条例第十五条规定的部分免税项目的范围，限定如下：(一)第一款第(一)项所称农业，是指种植业、养殖业、林业、牧业、水产业。农业生产者，包括从事农业生产的单位和个人。农产品，是指初级农产品，具体范围由财政部、国家税务总局确定。”根据现在仍然有效的《财政部、国家税务总局关于印发〈农业产品征税范围注释〉的通知》(财税字[1995]52号)，“农业生产者销售的自产农业产品”，是指直接从事植物的种植、收割和动物的饲养、捕捞的单位和个人销售的注释所列的自产农业产品；对上述单位和个人销售的外购的农业产品，以及单位和个人外购农业产品生产、加工后销售的仍然属于注释所列的农业产品，不属于免税的范围，应当按照规定税率征收增值税。通过对这两个条款的理解，我们可以归纳出以下两个方面的内容：
第一，基于增收考虑，个人和单位都可以免税，只要属于农业生产者，后者中最典型的就是合作社，其销售本社成员的产品可以免予征收增值税。显然，免税的对象需要有客观的“生产者”界定，并不包括纯粹的零售商和批发商。所谓个人，是指农民、个人农户，考虑鼓励增收的目的，也理应包括销售自产初级农产品的农村流动摊贩或农民作坊，换角度而言，自产自销农村家庭食品都应该在此环节享受免税的待遇。
第二，基于安全考虑，现行规则仅允许个人销售免于流通许可，而不包括单位；个人销售，也仅限于个体家庭生产者销售自产的农业初级产品，而且是直接销售给消费者。同时，只要生产者信息透明且可让消费者获知，也可允许委托他人销售或雇人销售。但需要注意的是，如果代销或者批发是进入市场或超市等流通领域，则不能免于流通许可，必须办理相关许可手续，否则不能进入市场和超市进行销售，也不得跨区域销售。
3.农村家庭食品作坊的特殊性——增收和安全的平衡
农产品的处理过程，需要经过挑选、清理、去皮、去根、去叶、包装整理或安全检测等工序，再加上蔬菜的水分蒸发和腐败变质等因素，设立小型加工作坊、自行或雇人加工或销售自产农产品成为农民可能的选择。典型的如，农民在自家住宅内自行或雇人初级加工，并在路边或农贸市场自行或雇人销售。增收的动力刺激着农村家庭作坊的涌现，而食品安全的底线约束又必须面对，问题在于农村的家庭食品作坊如何适用法律，是否适用现有的食品小作坊规则，客观而言，自行及雇人加工或销售自产农产品的农村家庭食品作坊，应还是与一般的食品小作坊相区别。
2009年6月1日《食品安全法》实施前，食品小作坊都必须在卫生局获得卫生许可证后，才能到工商局办理执照。该法实施后，卫生许可被终止而食品作坊却陷入尴尬，虽然质监部门可不定期对小作坊进行巡查，但由于没有专门的管理办法，小作坊的生产加工行为混乱。《食品安全法》第29条第3款规定“应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求”，但没有明确的标准③。具体标准的立法权被一分为二，其一被明确授予一般性立法主体，其依据是《食品安全法实施条例》第20第2款规定：“法律、法规对食品生产加工小作坊和食品摊贩另有规定的，依照其规定。”另一则被授予给地方立法机构，其依据是《食品安全法》第29条第3款规定，食品小作坊“具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据本法制定”。由此，全国食品作坊监管并没有统一的监管制度，各地可以依据自己的监管办法对于食品小作坊进行不尽相同的监管，尽管这很符合食品的区域特征和因地制宜的规范特征，但实际上的立法压力却被施加给了立法能力参差不齐的地方立法机构身上。
抽象来说，对于农村家庭食品作坊的存在，有两个基本约束因素：一为增加收入，一为食品安全。前者多涉及积极因素，农村食品家庭作坊能够充分利用当地农村剩余劳动力，特别是吸纳留守的老年人、残疾人和妇女，为农民的经济创收和劳动力转移提供渠道。而且，农村食品作坊销售的产品，大多数是散装的蔬菜及其制品，还有糕点、豆油、肉类腌制品以及豆腐等豆制品等，这些食品作坊丰富了农村消费市场、满足着农民生存和生活的双边需求。后者多为消极因素，这些食品作坊基本都存在生产环境卫生较差、产品质量不稳定或工艺落后等问题，多数难以符合发放《食品生产许可证》、《营业执照》的条件。这些证照不全或无证的农村家庭食品作坊，从食品安全角度而言不能回避，且必须得到妥善的处理和合法的规范。考虑到农村家庭食品作坊的双重约束因素，我们必须保持底线，即不能简单以无证经营等为由一概关闭取缔。
落实在各地安全监管规则的制定上，我们都应该以促进农民增收为考量标准之一。由此，不宜将农村家庭食品作坊完全等同于城市小作坊进行管理，而应该采取适当的例外规则，在食品安全法律规则中得到特殊对待。立法者必须在农业框架下分析问题，而新的立法必须以长效方式保障农民积极生产健康的食品，这要求实现农民生产和消费者需求之间的平衡，或者说农民增收与食品安全之间的平衡，既要保障农村作为社会结构重要组成部分的发展，也要同时保证农业食品的安全。这种平衡应该如何把握，我们可以借鉴美国各州针对农村食品所制定的地方立法，吸收其合理的成分为我国立法提供帮助。
三、农村家庭食品生产者的特殊规则
现代农业政策，诸如我国大力推行的农超对接政策，大多支持食品生产的工业化，工业化运作的目标是尽可能的降低成本来获取大量统一的产品，除了农产品本身的生产成本，也包括例如超市的采购成本等其他内容。这种工业化客观上缩小甚至消灭了产品间的差异，由于农产品需延长储存期、远途运输并最终统一销售，农民主动或被动地使用化学物品和药剂，消费者可能无法获知食品来自哪里或者说谁生产了它，随之而来的是，远离消费者的农业生产者逐渐丧失自我认同和自我约束。
某种程度上，食用农产品的安全需求是对农业生产工业化的回应，我们应该重新审视食用农产品安全的法律规则，不能切断生产者和消费者之间的联系，要考虑农业食品与农民利益之间的关系。建设好生产者与消费者直接交易的农贸市场或农村集市，实现农村和城市的接轨，将是转变范式的理想做法，也不会阻碍对食品安全的特别关注。
此时，农村家庭食品生产者包括农村食品作坊将作为关键角色出现，他们要不受阻碍的均衡发展，就必须在现有的法律体系中采取特殊的规则。换言之，立法应该允许农村家庭食品生产者豁免于特定的许可规则和评估规则，在继续遵守食品安全标准的同时，能让农村家庭食品作坊直接向消费者销售食品。实践操作中，立法者必须考虑下列变量，即农村家庭食品作坊特殊规则中，谁将被豁免，包括什么食品，食品如何并在哪里销售给消费者，是否要求其他的文字标签等等。简单地说，即何时何地谁需要被特殊对待。
沿着这个思路，我们的视线可以回到《食品安全法》第29条，农民个人销售其自产的食用农产品，不需要取得食品流通的许可。这条规定实际上就是一种特殊的豁免例外规则，但显然还不够系统和详细，考虑农村食品领域也属于地方立法的范围，我们可以适当借鉴美国各州的农村食品豁免规则，以完善我国的农村家庭食品生产者例外规则。
1.适用对象之条件界定
对于立法者而言，首要工作就是界定农村家庭食品生产者在符合什么条件时可以被豁免，普遍需考虑的因素包括有食用农产品的生产地、农民销售收入的多少以及食品的销售对象，美国各州的立法者大都将这三者作为认定是否豁免的条件。在美国的俄亥俄州，其立法条款所确定的要件包括：产地、数量和产品种类，其条文规定：“农村食品生产意味着一个人在其个人住所进行的生产，生产的产品必须不是存在潜在危险的食品，可包括烘烤产品、果酱、果冻、糖果、水果黄油以及根据修订法案3715.025规则所确定的类似产品。”④
在2010年美国密歇根州的法律文本中，也使用了同样的表达，并将豁免限制在“个人居住地”生产的食品，此概念排除了社区居民的公共设施以及棚式建筑物和仓库等建筑物⑤。犹他州则采用了一个存在细微差异的路径，即针对农村食品生产者建立一个替代性检查机制。只要这些家庭不会加工生产出具有潜在危害性的食品，就不需要拥有所谓的不锈钢台面或者商用水洗槽、洗碗机或者烤炉。当然，家庭生产者仍然需要遵守犹他州农业和食品部门的相关条例，因此它也必须为官方检查付费并缴纳其他必要费用⑥。
值得我们借鉴的一种规制方法，是根据食品的风险高低来规定不同的农村家庭食品生产规则。典型的是美国肯塔基州的地方立法，其创设了一套仅针对农民的食品规制规则⑦。在其立法模式中，界定了两个不同的概念，§217.015第56款规定“家庭食品加工者是指一个农民，在其农场家中生产或加工完整的水果和蔬菜、混合绿色食品、果酱、果冻、高粱糖浆、蜜饯、果膏、面包、水果派、蛋糕或者甜点”。第57款规定“家庭小型食品加工者是指一个农民，在其农场家中或者获得批准或许可的厨房，生产或者加工酸菜、统一规格制定的酸菜食品、酸化食品或者低酸罐头食品，并且从该产品的销售中获得不低于3.5万美元的纯收入”。前者只要符合最基本的要求就可以不需接受每年的检查，例如洁净的储存罐、正确的标签和每年的例行注册，在每年注册时要求能提交证明拥有一个干净的水源、适当的废物处理系统，在食品制作过程中保证既没有12岁以下的儿童也没有家庭宠物会出现在食物处理区域，当所有这些文字工作结束后就能得到证书⑧。而后者必须每年接受设备检查，必须符合法定要求，当然这相较于大型食品企业生产而言还是会放低要求。此外，他们还必须亲自参加一个农业合作推广局负责的食品安全项目培训。
显然，肯塔基州将收入作为了一种把握豁免灵活性的工具，但仅仅对高风险食品的“家庭小型食品加工者”适用收入限制，即需获得不低于3.5万美元的纯收入。而且，由于这些食品被立法者推定会给公众带来更大的风险，家庭生产者必须支付检查费用，并且投资购置卫生部门所要求的设备。在美国各州中，类似规定以收入作为重要衡量因素的农村食品立法还有不少。明尼苏达州立法就规定，每年收入低于5000美元的食品生产者可免于缴纳费用并豁免其他强制要求⑨。密歇根州2010年通过的立法中，被豁免的食品生产者每年从食品销售中所获总收入须少于15000美元⑩。而美国联邦食品安全现代化法中，可以从具体强制要求中获得豁免的食品生产者必须收入少于50万美元(11)。
如前所述，我国现行规则仅允许农民个人自产自销免于流通许可，而食品小作坊的地方立法也并没有做出进一步的区分，适用对象未区分农村和城市，但统一采取的规制措施却实质上以城市作坊为主，采取许可生产制度(12)，明显不足以适应农村食用农产品作坊的特殊需求。一方面，农村生产者被要求与城市作坊满足同样的条件，这往往会因为没有相应的资源而容易导致风险，这种资源不仅包括二元社会结构差异带来的实质不平等的经济资源，还包括例如检查人员和技术手段等分布不均的执法资源。另一方面，如果农村家庭食品生产者，要因为遵守法律而支付令其难以忍受的昂贵代价，他们可能会选择低成本的隐蔽运作，这将极其容易产生食品安全风险。
所以，我国的规制策略，不仅仅需要依赖于对生产地点的检查和对个体进行的许可，还应该根据产地、收入情况和风险程度等因素把握农村家庭食品生产者的特殊例外规则，例如，总销售额小于50万元的农产品家庭生产者可进行例外豁免，无须许可即可生产并直接销售(13)，大于50万元者则不能豁免例外，而必须按照食品小作坊的一般规定，进行申请来获得生产许可。
2.适用对象之食用农产品的认定
立法也可针对特定的食用农产品拟制例外规则，使得某些食用农产品的生产和销售不必适用强制检查、生产许可和其他强制性要求。这种立法方式，将根据各地不同的食品风俗和制作工艺而呈现不同，这需要地方立法者因地制宜，在充分调查研究的基础上做出各自选择，这种方式可以得到美国各州农业食品立法的充分反映，我们可以针对典型农产品的规则来进行考察。
关于蜂蜜。在界定什么食物将被适用农村家庭食品作坊的例外规则时，美国通过州级立法列举了豁免于某些强制性规定的食品清单，例如蜂蜜和枫蜜，当然有的也同时明确特定危险食品不能被豁免。2010年，伊利诺伊州就通过立法规定：蜂巢中的蜂蜜或者已经从蜂巢中取出但保持纯正的蜂蜜，能够得到《伊利诺伊食品、药品和化妆品法》特定强制措施的豁免(14)。其条件是蜂蜜必须在当地农贸市场中以纯正的状态进行销售。而针对一年内在伊利诺伊州销售蜂蜜整体少于500加仑的养殖者，法律也豁免对其进行检查和法律规制。在这个法律出台之前，蜂蜜一旦从蜂巢中取出进行销售，就要受到检查，并且要使用商业性厨房设备进行相应的处理，而现在却能得到豁免例外(15)。
关于家庭罐装食品。伊利诺伊州明确禁止家庭罐装食品的销售，其原因在于担心容易滋生毒素，但根据威斯康星第101号法令即腌菜法，家庭生产者也可销售家庭罐装水果和蔬菜，理由是它们的酸度足以避免有毒物质的产生。被许可自由生产的食品名录还有：腌制水果和蔬菜(不包括冷藏)、西班牙酱汁和印度酸辣酱、德国泡菜、朝鲜泡菜、果酱果冻以及苹果酱。肯塔基法律也区分了农村高酸食品和其他食品。而根据南达科他州的法律规则，生产罐装食品的家庭生产者可以免检，只需其能够获得正式第三方加工机构对食谱的认证即可。明尼苏达州没有要求获得菜谱认可，但是鼓励食品生产者“拥有被罐装食品市场权威人士认证过的食谱和制造工序，并且得到政府专员的认可”(16)。
关于高风险食品。美国农业部制作了一个作为参考模本的食品准则，其对潜在危害食品的定义是“必须通过时间和温度来控制安全，以限制动植物病原体生长或毒素形成的食品”(17)。各州皆以此为样本制定规则，密歇根州法律列举了具体食品，并参照联邦准则来认定危险食品(18)。宾夕法尼亚州和明尼苏达州法律则参照联邦法律界定的非风险食品进行正面的界定。各地的认定存在差别，地方立法也就存在不同。例如，很多州禁止家庭加工的禽类产品在市场上销售，但缅因州，却已对小型的鸡禽屠宰实行家庭食品销售的例外规则，当然，由于鸡禽生肉产品存在着特殊风险，本应要比生产本身受到更严格的监管，所以，缅因州的例外规定仅局限在这类农场：每年屠宰的鸡禽少于1000只，不允许跨州运输或销售且必须整只销售，必须满足特定的标签要求，在饲养农场屠宰且加工设备符合要求，拥有特定的销售点。生产者还被要求在所有销售的家禽身上加上数字标签，并保留数字标签的记录，其销售市场也要有数字序号记录，从而一旦发生食品卫生问题就能够追究其责任(19)。
我国各地的立法也同样必须进一步明确农村家庭作坊生产食品的范围。目前，应当原则上禁止或者限制其生产加工高风险食品，并且可以由省级质监部门和有关部门根据卫生行政部门监测的风险情况、食品种类、地域特点及传统习俗等情况，区别于生产加工食品小作坊的相关规定，提出《农村家庭生产加工食品目录》的详细建议，报经省级政府批准发布，并根据生产加工实际情况和监督管理情况进行后续的调整。
3.适用对象之销售区域的认定
作为一般规则，为确保安全，农村家庭生产食品普遍只能允许在划定的范围内进行生产销售。在美国，各州都会限制家庭生产食品在农贸市场、路边摊点或类似的场所——如教堂和社区集市上的固定销售位置，但做法各有不同。如肯塔基州明确禁止家庭生产的食品在无法追溯产品产地的区域进行销售，由此，同样也阻止家庭生产的食品在餐馆销售或跨州销售(20)；缅因州则对屠宰鸡禽后进行的销售进行豁免，农民能够在农场、农贸市场及以其家禽喂养地为中心、50英里为半径的区域内餐馆销售，也允许直运送到消费者家中，或通过农业部门支持的与饲养者有直接关系的协会例如合作社卖给协会成员。宾夕法尼亚州也允许家庭生产非风险食品，经由免税组织建议后，还可以豁免于州卫生部门的检查(21)。显然，这是一个普遍性规则，也是美国地方食品立法的一个发展趋势。
实际上，在我国同样有类似的规则，国家工商行政管理总局文件(22)提到：对农村流动小商小贩、农民在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售自产农副产品，免于工商登记，免除工商行政管理各项收费。从该文件表述出发，我们可以思考两个问题：其一，该文件主要内容是承诺减免有关费用，减轻农民负担，目标是促进农民增收，而未涉及食品安全。第二，其规范级别低，仅仅是工商总局的一个部门意见，显然局限于流通领域，而并非整体考虑农村家庭食品生产的法律规范。换言之，考虑食品安全和农民创收双重目标，我们需要将其规范层级进行提升，或者将该规定与食品安全规则融合，一起纳入具体的农村家庭食品安全法律之中。
4.例外规则适用中需注意的标签问题
在食品安全规则中，标签规则始终是最重要的规则之一(23)，而在多数农村家庭食品的例外规则中标签同样是重要的因素。美国南达科他州和肯塔基州的法律均要求农业食品有清晰可见的标签，在食品上指明食品成分、生产日期和生产者的联系信息，并且需要披露该食品并非在工业平台上处理加工的事实(24)。伊利诺伊州也有类似的要求，但如果生产者销售总量少于1万美元，就无须在标签中指明营养成分(25)。在缅因州可以免检的农场中，屠宰后销售的鸡肉必须有类似南达科他州要求的标签，且特别要求必须有按照安全操作指导进行(26)。明尼苏达州，则要求销售点必须明示消费者，提醒其注意该产品是在未受监管的设备上生产的，如果有容器或包装，则每一个容器或包装都必须标明食品加工者的姓名、地址以及加工或罐装的日期(27)。
我国《农产品质量安全法》第28条规定，农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人销售的农产品，按照规定应当包装或者附加标识的，须经包装或者附加标识后方可销售。从该条文来看，附加包装或标识的责任主体并没有包括自产自销的农民个体或者家庭，目前仅限于鼓励和自愿。实践中，不少地方条例也大多将责任集中在超市或批发销售商身上，而未真正回溯到农产品的生产者。
但农村家庭食品的自产自销，毫无疑问是最合适推行类似举措的。如果我们要对农村家庭食品进行某些强制规则的豁免，就应该建立农村家庭食品生产的标签管理规则。换言之，如自产自销的产品要得到法律规则的例外对待，就必须使用标签来标明产品的品名、产地、生产者、生产日期等内容，这可以采取政府主动登记服务制度，在农民每年到当地机构办理自产自销认证手续时，政府就相应地发给他们定量的种植编号贴签，尽量不增加农民负担的同时也通过回溯机制提升他们的责任感。通过完备的农产品标签管理制度，把产品标签与农产品认证标志、地理标志、产品商标等结合起来，逐步形成产销区一体化的农产品质量安全追溯信息网络，提高农产品的市场竞争力。
5.例外规则适用中需注意的设备问题
对于我国的大多数农村家庭而言，为农产品初级加工购置一个符合认证标准的加工设备或厨房设施，是一个昂贵而繁琐的投入。同时，在我国也缺乏公立机构设备的共享机制来弥补不足，或者是确实不方便外租设备，或者不愿承担这种责任，或者费用极其昂贵，这跟国外公立机构例如学校的设备可以预约使用的情况，存在不小的差距。由此，加工生产食用农产品的违法黑作坊，化工药剂的盲目使用，将可能就会成为我国农产品加工市场中最危险的替代品。
考虑到生产加工设备的洁净和安全保障，针对小型家庭食品加工者，鼓励将私人拥有或者公共机构拥有的被认证的商用设备租赁给他们使用，是我国实践中值得推广的一条现实路径，城市食品小作坊进入食品园区就是一个例证。但目前这种园区模式的存在和使用范围是有限的，特别是在小城镇和广大的农村地区，低收入甚至无收入的农民群体，都希望把农产品的生产加工和销售作为摆脱贫穷的方式，他们是不太可能远途进入园区，租赁使用合法认证的机器设备或者加工设备，成本的衡量是决定性的因素。
而自行购买合格设备更是无法做到也难以把握，要知道，在我国相对简单的《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》(28)中，仅对设施和设备的要求就有16个单项，即便是原来乡村广为分布的榨油坊都难以符合条件，何况还不考虑人工成本。由此，在农村，以乡镇为单位构建统一标准的加工设备或厨房设备，以学校等公立机构为依托，以村为单位依序提供服务，日常使用和预约使用相结合，是目前可评估和可操作的方式之一。
四、结论
经过之前的分析，我们可以确认：一方面，食用农产品的安全问题是极其重要的，对此，我们应重点设计食用农产品的标识、包装等规则，以维护公共利益、消费者的健康和福利。避免劣币驱逐良币，对诚实勤劳的农业生产者和加工者构成伤害，甚至促使他们放弃生产合格产品，最终损害消费者利益。另一方面，对低风险的农村家庭食品适用强制规则的豁免例外，是有益而可行的。对于消费者而言，购买农村家庭农产品的前提是他们自己做出判断和选择，换言之，此前已充分了解该食品是农村家庭加工或生产的，并是跟存在邻里关系的卖家进行直接交易。人们彼此熟悉，中国传统的乡邻关系在农村得以成为一种较为有效的约束机制。
关于具体的立法建议，我们可以从上文的分析结论中，归纳出以下内容：第一，被豁免的主体可以确定为总销售额低于50万元的农产品家庭生产者，并与城市食品小作坊规则相区分。第二，豁免的农业食品必须不属于高风险食品，并由地方立法根据各地特点和传统习俗明确可豁免的食品目录。第三，考虑销售区域时，如果农村家庭食品的销售属于跨区域销售或者销售给批发商，或者通过网络销售，就不能被允许得到豁免。因为只有在食品生产者直接面对消费者时，个体之间存在互动，才会让消费者有机会评估卖家的品格和行为，并反向增强卖家生活和生产的认同感和责任感。第四，在销售方式上，对于农村家庭食品的生产者而言，也可以自行或委托他人销售，但如果销售对象不是实体消费者而是批发商或者零售商时，它就必须取得生产许可证，普遍适用食品安全规则。第五，在立法操作层面，地方立法将是主要的支撑力量。食用农产品的安全保障有着不同层次的措施，基于成本的考量必然需要对这些措施进行合理组合，而针对不同区域和差异食品进行部分强制规则的取舍，就将是地方立法的责任。
我们必须强调，农村家庭食品的豁免例外规则，并不意味着他们完全免于食品安全监管。对于农村家庭食品生产者的销售行为进行豁免，除了采用不同的条件如收入、食品种类、食品标签、设备等进行限定外，还必须要求是在生产者和消费者之间直接进行个体交易，或者说是自产自销、直接面对消费者。由此，针对现有《食品安全法》第29条的操作，我们可以参考江西省九江市的规则进行细化，其规定，工商部门根据行政执法及维护消费者的食品安全需要，对食品、副食品、蔬菜等交易行为推行索证索票制度。在市场内设点摆摊的农民，确是销售自产农产品的免予工商登记，免交管理费；但当事人应向工商部门提交身份证明和村委会开具的自产农产品证明，由辖区工商所备案后，方可在指定地点从事交易活动；而其它在市场内从事经营活动的经营户，必须依法取得营业执照后方可开展经营活动，并依法交纳个体工商管理费和市场管理费(29)。如此，针对较少数量销售、特定低风险食品并限售于固定区域的农村家庭食品销售，完全可以豁免例外于一定的强制性规则。
总之，人生归有道，衣食固其端，我们需要严谨设计食用农产品的法律规则以保障食品安全，同时也需要拟定特殊的豁免例外规则，在保障食品安全的目标下留给农村家庭更大的生存空间，而不仅仅是单一的严格监管反而增加农民的负担。将立法权交给地方，将选择权交给消费者，将有效的经营方式交给农村家庭，而将公共设备和农贸市场的建设还有生产者的培训交给政府，这必将取得良好结果。
注释：
①2001年5月23日，国务院通过第304号令颁布实施《农业转基因生物安全管理条例》，共8章56条。
②2008年10月9日，国务院通过第536号令颁布实施《乳品质量安全监督管理条例》，共8章64条。
③我国《食品安全法》第29条第3款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”
④OHIO REV.CODE ANN.§ 3715.01(A)(20).
⑤MICH.COME LAWS.§289.1105(h)(k).
⑥UTAH CODE ANN.§4-5-9.5(3)(a)(b)，UTAH ADMIN.CODE r.70-560-5.
⑦KY.REV.STAT.ANN.§217.015,§217.136,§217.137.
⑧902 KY.ADMIN.REGS.45：090§3(2).
⑨MINN.STAT:§ 28A.15(9)-(10).
⑩MICH.COMP.LAWS§289.4105(e)；MICH.COMP.LAWS§289.4102(1).
(11)Amendment WH110112 to S.B.510，111th Cong.(2010)(enacted).
(12)可参见2011年12月1日施行的《浙江省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》第70条和第29条规定，2011年7月29日通过的《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》第29条规定，以及《重庆市食品安全管理办法》(重庆市人民政府令第246号)第29条和第69条规定，这些规定都很类似，都未考虑农村食品作坊的特殊性，且又采取生产许可规则。
(13)该数字参考自“质检办法函[2010] 96号关于印发《食品生产加工领域中小作坊监管工作专题座谈会会议纪要》的通知”。该纪要提到：可以考虑规定从事食品生产加工活动的个体工商户，年销售额50万元左右，从业人员10人以下，为食品生产加工领域中小作坊的基本范畴。各地可以根据实际情况，确定量化指标。
(14)See 2010 Ill.Legis.Serv.96-1028，OHIO REV.CODE ANN.§3715.01(A)(12).
(15)Diane Ivey，A Sticky Situation：Bill Would Stop Regulation of Hobbyist Honey Producers，ILL.TIMES(Mar.4.2010)， http：//www.illinoistimes.com/Springfield/article-7019-a-sticky-situation.html，2012-08-25。
(16)See Selling Home-Canned Foods：Do it Safe，Do it Legal，http：//www.foodsafety.wisc.edu/pickle_bill.html.KY.REV.STAT.Ann.§217.215(56)-(57)；MINN.STAT.ANN.28A.15Subd.10(c).
(17)U.S.DEPT OF HEALTH AND HUMAN SERV.，PUB.HEALTH SERV.，FOOD＆DRUG ADMIN.，FOOD CODE(2009)， http：//www.fda.gov/downloads/Food/FoodSafety/RetailFoodProtection/FoodCode/FoodCode2009/UCMl8944 8.pdf.，2012-08—25。
(18)MICH.COMP.LAWS 289.1105(i).
(19)ME.REV.STAT.ANN.tit.22，§2517-C.
(20)902 KY.ADMIN.REGS.45：090§2(12).
(21)ME.REV.STAT.ANN.tit 22，§2517-C(2)，2010 Pa.Legis.Serv.Act.2010-31.
(22)工商市字[2007]19号文件《国家工商行政管理总局关于认真贯彻落实中央1号文件精神积极促进社会主义新农村建设的意见》
(23)王艳林：《食品安全法概论》，中国计量出版社2005年版，第418页。
(24)KY.REV.STAT.ANN.§217.136.
(25)ILL DEP T OF PUB.HEALTH，OFFICE OF HEALTH PROT.，DIV.OF FOOD，DRUGS ＆ DAIRIES.TECHNICAL INFORMATI-ON BULLETIN/FOOD＃30 (2010).
(26)ME.REV.STAT.ANN.tit.22，§2517-C(3).
(27)MINN.STAT.ANN.§28A.15 Subd.10(4)(5).
(28)中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会：《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》(GB/T23734-2009)，2009年5月12日发布。
(29)http：//www.jiujiang.gov.cn/bmxx/201003/t20100308_263739.htm,2012-01-15。
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