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我国的养老制度可以概括为：“以家庭养老为主，家庭养老和社会养老相结合。”其主要区别就在于老年人用于自己养老的经济资金的来源途径不同：家庭养老中老人的养老资金主要来源于子女的经济供养，即我国传统的“养儿防老”。社会养老的着眼点不再是单个的家庭，而是整个社会，即当老年人丧失劳动能力后，是由社会中整个成年一代来负担起所有老年一代的赡养。这种养老方式主要是适应于社会化大生产的需要。随着我国社会各个方面的发展，老年人在经济收入、文化素质、兴趣爱好、健康状况等诸多方面的差异越来越大、越来越明显。这种情况下，老年人自身及其亲属对养老方式的需求也会呈现出多元化的发展趋势。笔者从我国社会养老机构的供需两方面进行分析。
一、社会养老机构：需求分析
从现实来讲，社会养老机构养老的产生和发展有其历史必然性，在农业社会，养老是家庭的重要职能。但随着工业化、城市化和现代化的发展，家庭养老的职能逐渐分离到社会专业化部门中去是必然的趋势，这是因为，由于专业化分工经济和规模经济而致使人们的一部分生活服务的家庭供给成本超过了社会供给成本，而家庭中养老的生活服务恰好如此。所以，社会化的养老机构正是适应这种变化趋势的替代物。而我国在经济还不太发达的情况下，老龄化的时代就到来了，那么社会对公共机构养老的需求就会特别的强烈。
1、人口老龄化速度加快，且高龄老人增速加快，对社会养老机构的需求增大。据统计，2001年我国60岁以上的老年人口已达1.32亿，占总人口的10%以上；1982年至2000年，老年人口以3.2%的速度在增加，而同期全国人口年平均增长率为1.47%。[1]目前我国85岁以上的高龄老人900万，且每年以5.4%的速度增长。高龄老人的增多，必然地会加速对养老护理业的需求，这是因为，尽管医学科学发展较快，医疗手段也得到了很大的改进，但是，自然衰老所带来的老年性疾病、慢性病以及器官退化所导致的行动不便等问题会陆续出现，必然会使高龄老人对养老护理的需求增大。
2、现代企业制度的建立，促进了对养老机构的需求。现代企业制度的建立，要求改变“企业办社会”的不正常现象，同时社会保障制度改革的深化，也使企业退休人员由“单位人”转变为“社会人”、“社区人”。不仅退休金已大部分实现了社会化发放，而且他们的大量日常生活服务也逐渐要靠社会来解决了。这些都增大了老人及其亲属对于社会化养老机构的需求。
3、家庭结构的变化，增大了对社会化养老机构的需求。计划生育政策实施20余年后的今天，我国的家庭规模已从1982年的4.43人，下降为1995年的3.7人。现在城镇的大多数家庭已是独生子女家庭，而“四二一”家庭和“空巢”家庭的数量也在逐年增多，家庭的养老功能进一步弱化，从而加大了人们对社会机构养老的需求。
4、住房格局的变化，增加了人们对老年服务业的需求。随着城镇化步伐的加快，城镇危旧住房改造工程的加速，大批单元式楼房代替了原有的四合院，这在改善人们居住条件的同时，也使老年人的活动和相互间交流、照顾受到了空间障碍的影响。
5、工作节奏的加快以及“代沟”的影响，也增加了人们对老年服务业的需求。“代沟”使得隔代人之间的兼容性下降，而中、青年自身的经济活动的增加和工作节奏的加快，以及教育子女活动的增多，都导致他们与自己父母两代人之间的沟通、交流减少了。因而，为满足老年人对生活照顾和心理需求的老年服务业的需求也正在日益增大。
二、社会养老机构：供给分析
1、从数量上看，供需缺口甚大
发达国家为老年人提供服务的床位一般占老年人总数的7%左右，即使一些发展中国家，也占到5%左右。而我国的机构供养比例却相距甚远。据统计，2000年国家举办的社会福利机构有1364个，收养人数为11.8万；集体举办的敬老院（多数为乡镇）有39377个，收养人数达64万人。再加上其他类型福利机构，目前能为老年人提供服务的床位只有97.7万张，不足全国老人总数的0.8%，北京市也仅仅占老年人总数的1.1%。（注：多吉才让：《积极推进社会化进程，加快发展社会福利事业——在全国社会福利社会化工作会议上的讲话》。）社会养老机构的发展已远远滞后于人口老龄化的发展。
2、从地域分布上看，供需矛盾过大
以北京市为例，四个城区养老机构的床位仅占全市的4.4%；近、远郊区养老机构床位占全市的76.7%；远郊县养老机构的床位占全市的18.9%。城区的是以街道办的养老机构为主，规模小、床位少、条件差，入住率却是最高的，使得城区老人入住养老机构难。新建小区增速极快，居民区高层建筑鳞次栉比，却鲜有人考虑养老机构、养老设施问题；而全市5/6社会办养老机构和95%的社会养老投资全集中在郊区，造成了养老服务市场的拥挤和局部竞争的激烈。以北京市海淀区为例，22家养老机构中有15家集中在东北旺至北安河一带，还有3家在香山附近，这些均是在海淀区的西北部，分布比较密集，南部地区极少，城镇居民集中地区则没有社会养老机构；（注：根据北京市海淀区民政局社救科提供的工作报告整理。）远郊县则以乡镇办养老机构为主，规模小、设备差，主要收养农村五保户，对社会的开放性不够。（注：北京市社会福利管理处：《北京市养老机构现状、问题和对策》。）
3、从社会养老机构自身条件看，其发展陷入两难境地
从前述需求条件看，兴办社会养老机构是一项前景看好的事业，理应快速发展，以满足老年人的需求。但目前我国的社会养老机构普遍入住率较低（见表1）。在经济上可能造成亏损，制约其发展；而另一方面，我国尚处于社会主义初级阶段，经济发展水平不高。根据2001年我国城镇及农村居民家庭收支基本情况调查资料显示，就全国总体情况看，城镇居民人均月收入不足600元，农村居民人均月收入不足200元。我国老年人的生活来源尽管近年来依靠个人劳动收入或退休金的人数有所增加，但仍有相当部分老年人要靠子女及其他亲属的供养（见表2）。
表1 北京市海淀区养老机构基本情况
类型
数量
可住床位总数（张） 实际入住人数（人） 入住率(%)
政府办
5
389 281
72.23
政府办
6
12731191
93.57
单位办
1
170 100
58.82
单位办
1
280 219
78.21
合伙办
1
130 80
61.54
个人办
8
723 492
68.16
注：①“政府办”中的“政府”是指的由区以下各乡镇政府投资并进行管理的，多是在原有农村敬老院基础上扩建的。
②此数据为2002年底的数据，其后由于部分养老院投资改善设施，大幅度地提高费用，绝大部分社会老人转走，部分转入收费较低廉的个人办养老院中，故此数据将会有较大变化。
③上述22家养老院因改建、扩建，收住床位可能会有所增加，数据亦会有所变化。
表2 2000年我国城乡老年人主要生活来源构成（单位：%）
劳动收入 退休金 家庭其他成员供养
其他
男
42.74
26.6627.02
3.59
女
23.32
12.9259.81
3.95
合计 32.99
19.6143.83
3.56
资料来源：根据《中国2000年人口普查资料（中册）》数据整理计算。
表2所统计的是全部老年人口生活来源的情况，其中60-65岁低龄老年人占了相当大的比重，由于健康和体力的原因，80岁以上的高龄老人中靠劳动收入的所占比重会急剧下降。同时由于历史原因，这部分老人中的女性，参加工作的比例是极低的。而农村中高龄老人，一旦失去了劳动能力就更意味着失去了生活来源，因此，在高龄老人中，靠家庭其他成员供养的比例会有很大幅度的增高。
但目前我国现阶段的养老机构的收费标准远远高于了城乡老年居民的经济承受能力，无形中人为设置了门槛，因而，造成大量设施的闲置。根据北京市政府政策研究室、市老龄委及社会福利管理处2001年对社会半养老机构的联合调查，在被调查的老年人中，只有31.67%的老人能够独立地承担费用；30.4%的老人需要亲属及其他人支持一部分；30.4%的老人主要是靠子女来负担其生活的费用。以北京市来说，2000年养老机构平均收费标准是：自理老人530元／月；半自理老人650元／月；不能自理老人是810元／月。可是北京市老年人的平均收入才为558元／月，其中月收入200元以下的老人占40%。（注：根据北京市老龄委1999年对北京市老年人基本需求的调查。）
根据海淀区民政局社救科提供的资料，以北京市海淀区为例来分析一下我国的养老机构的实际收费标准。截止到2002年底，海淀区共有养老机构22家，其基本情况及收费标准（见表3）。
表3 北京市海淀区养老机构收费情况
类型
自理
半自理
完全不能自理
（元／人／月） （元／人／月） （元／人／月）
政府办
450～1830 500～2050
550～2230
政府办
300～840 600～1040
650～1290
单位办
500～650 600～750
650～850
单位办 700790 950
合伙办
500～750 650～800
750～850
个人办
270～1400 370～1500
520～1700
注：①入住老人按生活自理、半自理、完全自理而分别加收护理费，故收费价格不同。
②各类老人再按其居住条件（例如：单人间、双人间、多人间、是否带卫生间、是否向阳等）来定收费的标准，此表中的数据是按同类型的养老机构中分别选取最低和最高的收费标准来确定的。
③温泉镇敬老院于2004年由镇政府举办改为由某公司承包，举办类型应有所改变。此外，由于该院进行了大规模的改、扩建，提高了档次，收费标准亦有所调整：自理的由原来的550元调整为最高1500元；半自理的由650元调整到最高2100元；完全不能自理的由750元调整到最高2400元。
三、社会养老机构：走出瓶颈
我国目前社会养老机构一方面需求极大，另一方面现有养老机构入住率较低，供需严重不平衡，应尽快探索出一条由国家倡导并资助、社会各方面力量积极兴办社会养老机构的新路子，形成投资主体多元化、服务对象公众化、服务队伍专业化的社会养老机构多元化体制。建立社会养老机构多元化体制，政府应起主要和主导的作用。为全社会的老年人营造一个幸福、快乐的晚年生活环境是政府义不容辞的职责。但政府不应包揽一切，只应从宏观上加强管理、指导，例如，加强对养老机构的质量和收费价格的监控，制定相应的约束机制，建立、健全相关养老机构内部各类规范化标准；对养老机构在地域上的分布进行适当的规划，进行宏观上的管理和调控，以解决上述矛盾，从而避免资源的浪费，更好地满足老年人的生活需求。在资金上应予以直接和间接的支持。直接支持指一定的财政拨款，以对老年人过去的贡献给予补偿，同时也是政府对民众特别是老年弱势群体的关心。间接的支持可以通过制定相关的优惠政策来实现。
建立社会养老机构多元化体制，更应鼓励社会各界力量都来参与，实现家庭养老与社会养老相结合，养老机构社会化，养老服务产业化，推动这项事业尽快发展，但政府必须加强政策引导和规范。养老服务产业化决不能商业化运作，因为这是社会福利事业的一部分。如果发现某个养老机构在享受了各项优惠政策之后，仍以完全的商业经营方式管理运作，应立即加以制止或使其“下课”；而对于那些规范经营，人性化管理的养老机构，则应加大激励力度。政府必须出台相应的法律法规，规范老年服务业，规范养老机构的行为方式。多元化不能湮灭“社会福利”的特性。
目前，我国绝大多数养老机构仍是以“养”为主，仅满足于让老年人吃好、住好，而康复、医学护理、精神慰藉等服务项目很少，甚至是空白；即使条件好的养老机构有相应的服务项目，但其技术含量亦是很低的。年长人的体力减退和家庭、社会经济结构的变化不仅使老年人成为受抚养者，而且也把他们置于社会上无足轻重的地位，许多高龄老人更是由于体弱多病而成为无助者，即使眼下健康状况尚可的退休老年人或是“空巢”家庭的老年人，由于医疗关系无法转移，住进养老机构就意味着看病要全部自费，要么需到很远的合同医院才能享受医疗保险，而影响其选择。所以，各地在制定本区域卫生事业发展规划时，可以合理调配医疗卫生资源。例如，一些一级医院在撤并时，不妨将这些医院作为社区医疗机构或是养老机构的基层定点医院。上海市规定“养老机构所在地的一级医疗机构应上门为养老机构收住的老年人提供社区医疗服务”。还有一些大城市在一级医院开设了老年病房或是临终关怀病房，为病危老人提供护理服务及关爱。
总之，建立社会养老机构多元化体制，在政策上应鼓励社会各界兴办不同类型的养老机构，在法律规范下，在社会福利的框架下，合理地引进高素质的、专业化的技术人才，提高养老机构的管理水平和服务质量，以满足社会发展的需求。
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