构建地方公共财政基本框架探索，本文主要内容关键词为：公共财政论文,框架论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国市场经济体制的基本框架，经过20多年的不断探索，已见雏形。作为一个发展中的社会主义国家，正处在计划经济向现代市场经济的转型之中。这一转型，在本质上是一场深层社会结构内部制度的创新的革命。我国加入WTO后，相应建立适应市场经济要求的地方公共财政基本框架显得刻不容缓。为此，应以发展为核心来构建地方公共财政框架体系。具体可以概括为：建立健全适应社会主义市场经济发展要求的地方财政运行机制，实现地方财政的稳定和可持续发展。这一目标包含了收入增长，支出优化，经营创新和管理改进，体现了改革与发展的统一要求。
一、构建地方公共财政的收支框架
1.公共支出：地方公共财政的关键。由于公共财政是与市场经济体制相辅相成的财政制度，其支出是为了满足市场机制无法或难以解决的共同需要。因此，公共支出的构成要素包括：①公共机构支出，这是政府履行行政管理职能所需的经费开支，以保障地方政府党政机关公、检、法、司等机构的正常运转；②公共安全支出，即政府用于防范对公众造成集体侵犯或危害的支出，具体包括军事安全支出和生态安全支出两大部分；③公共事业支出，即政府用以维护和发展社会公共事业的财政拨款，以促进教育、科技等事业的超前发展；④公共福利支出，这是政府依法向丧失劳动能力、失业就业机会及其他非正常原因而面临经济困难的社会成员提供的基本生活福利，重点是构建社会保险和社会救济网络；⑤公共工程支出，即政府对公共基础设施的必要投入。
2.公共收入：地方政府财政收入的支柱。我国地方公共收入主要是税收收入、非税收入、出售国有资产收入、基金收入、捐赠收入、中央财政转移支付收入、专项补助收入等。
二、完善预算管理体制
1.以政府管理制度为核心推进财政体制改革。积极推进以政府预算管理制度为核心的财政体制改革，是党中央、国务院和全国人大做出的一项重大决策，也是继实行分税制财政体制和新税收制度之后，我国财政管理体制的又一重大改革。改革政府预算管理制度，实行部门预算、国库集中收付制和政府采购制，就是要调整财政支出结构。抓好这些改革，不仅可以加强财政资金的管理，提高财政资金的使用效益，而且还可从体制上控制苦乐不均和避免腐败现象的产生。
2.改变粗放型的预算编制方法，推进零基预算。地方公共支出要真正实现“目标、有效、效率”的三原则，可试行零基预算。实施零基预算后要基本达到以下目标：一是使“吃饭”和“办事”经费能彻底分开，提高预算分配的透明度；二是适应市场经济的要求，优化支出结构，改变财政资金有增无减的状况，将资金用于急需的项目，提高资金的使用效益；三是提高预算分配的科学性，解决各单位苦乐不均问题；四是使预算管理逐步走向规范、细化，改变“一年预算，预算一年”的现状。
3.建立科学的国库单一账户管理体系。国库单一账户，是指将政府财政性资金（包括预算内和预算外资金）统一集中在一家银行的账户上，所有政府财政支出均通过这一账户拨款。建立国库单一账户制度，即意味着取消各支出部门、支出单位在商业银行开设的预算内和预算外资金支出账户，将这些资金统一集中到各级财政部门在中央银行开设的单一账户中；同时，为准确核算、反映各支出部门的预算执行情况，财政部门在国库单一账户下按支出部门、资金性质等设立国库分类账户。
三、进一步完善分税制改革，为构建地方公共财政基本框架奠定坚实基础
由于1994年的分税制改革是在当时中央与地方利益格局不作大的调整指导思想下进行的，许多改革措施带有明显的过渡性质，存在一些问题，在构律地方公共财政框架的过程中，有待于进行深入的研究。
1.按税种分税与按税源分税的不同考虑。从事权与财权统一原则出发，分税制必然要维护中央财政的主导地位。表现为在财力分配中，中央政府通过中央税和共享税的征收支配国家财力的主要部分，然而，具体税种在中央与地方政府之间的划分是个十分复杂的问题。从国际经验上看，一般的划分标准大体有：一是以组织财政收入的效率高低为划分标准。某种税收收入由中央统一征收或由地方征收，其效率不同。如：所得税，由于所得来源甚广，由中央征收管理，便于税源统一调查归并，效率较高；而财产税、土地税，作为地方政府主体税种，划归地方征收管理，可降低征收成本。二是以社会经济稳定、协调发展为划分标准，如对整个经济运行有重大影响的税种，应划归中央征收管理，反之则应划归地方。三是以税基的宽窄作为划分标准。凡税基、税源涉及全国范围的税种应划归中央；凡税基、税源是涉及地区范围的税种应划归地方。如流转税由地方征收管理，可能会出现地方保护主义，助长税收壁垒，阻碍市场的正常发育，税收调节经济的作用也难以发挥。因此，划归中央征收管理效果较好。
我国分税制新体制中，增值税的分成比例地方过小，不利于地方财力增加，解决这一问题的办法应从以下两个方面入手：一方面，在坚持事权与财权统一的基础上，维持基本的税种划分格局。同时，择机开征酝酿成熟的财产税，证券交易税等税种，在推进费税改革的同时，确保中央财政收入的稳步增长，逐步完善地方税体系，充分调动地方政府开源节流的积极性；另一方面，研究探讨按税源分税的办法，即各级财政可对同一税源按不同税率征收。在保证简化税制的原则下，使各级地方政府财政收入稳步提高，确保构建地方公共财政基本框架的足够财力。
2.共享税的调整。共享税按比例分成部分还包含着中央与地方讨价还价的因素。目前，增值税中央分享75%，地方分享25%，其增量部分中央与地方按1:0.3系数确定，有些地方政府又找到了对付中央政府的新办法，像增值税零申报现象、地方政府对国税局施加某种影响等等，一定程度上影响了增值税的组织征收。为此，调动地方政府的积极性给予共享税一定的支持，在体制上是否考虑建立一套奖惩的办法，或者采用按率分征（中央政府先征，地方政府后征）等办法，调动地方和中央两级的积极性。
3.对企业所得税采用分率共享办法。为了加快构建地方公共财政框架，加快产业结构的调整和现代企业制度的建立，促进全国统一市场的形成，企业所得税按行政隶属关系划分，不适应社会主义市场经济的要求，改为分率共享办法，按率分征在体制上是一种可行的思路。今年初，国务院已出台了企业所得税分率共享在各级政府间的分配方法，为形成全国统一市场和营造一个公平竞争的市场环境创造了条件。
四、建立科学规范的转换支付制度
实施转移支付的目的，主要是为地方政府提供额外的收入来源，弥补地方公共财政收支差额，增强其提供公共服务的能力；同时，中央政府通过财政补助或转移支付，对地方政府的预算支出进行控制和调节，实现中央政府的宏观政策目标；此外，对地方政府提供的受益外溢的产品和劳务进行补助，如修路、教育等；通过转移支付，缩小地区间财政经济状况和服务水平的不均衡，促进社会公平目标的实现，也有利于全国统一市场的形成，促进经济结构的调整和产业布局的合理化，并通过财政转移支付制度，逐步缩小地区间的贫富差距，缩小城乡之间的收入差距。
转移支付方案设计的指导思想是，首先，转移支付方案设计要解决的根本问题应在分税制财政体制的基础上建立起一套与之相适应的科学、合理的制度，而不简单地为了满足转移支付资金分配的要求。其次，转移支付资金公式的设立既满足现实的需要，又符合长远目标。现实需要是中央财政在利益格局一时难以调整的情况下，对地方政府的转移支付只能分配中央财力增量的一小部分。长远目标是按公式分配包括税收返还，体制补助和结算补助在内的所有转移支付资金。
转移支付方案设计的基本原则。第一，规范的转移支付制度要以全国各地公共服务能力的均等化为目标，用客观、科学的方法确定各地的收入能力和支出需求，以此为基础确定中央与地方之间财政转移支付资金的分配。第二，转移支付资金的分配必须客观、公正，转移支付资金按照公式进行分配，转移支付资金公式以影响各地财政收支的客观因素为基础，通过计算各地的收入能力和支出需求，决定对各地的转移支付资金数额。第三，转移支付制度要有利于调动中央政府与地方政府两个积极性，有利于规范中央政府与地方政府的分配关系。转移支付资金不应以各地的实际财政收支为计算依据。而要以各地的客观收入能力和支出需求为依据。第四，转移支付制度的建立要有利于增强中央政府的宏观调控能力，逐步缩小地区间公共服务能力和经济发展水平之间的差距。既要考虑发达地区支出需求大的特点，又要考虑老少边穷地区，特别是民族地区经济落后、公共服务水平低的问题。
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