学区组合管理：美国城区学校管理新模式，本文主要内容关键词为：组合论文,学区论文,美国论文,新模式论文,学校管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在过去的半个世纪里，美国一直在不断地进行教育改革，探索提高学校教育质量的有效途径，但效果并不理想。在这场全国教育攻坚战中，城区公立学校始终是改革的主战场和关注的焦点，因为美国有5%的学校教学质量一直处于不佳状态，其中又有一半集中在大城市[1]。鉴于教育在未来经济发展中举足轻重的作用，有的市长开始接管学区(如芝加哥、纽约市)抓教育，有的学区(如费城、新奥尔良、奥克兰)则由于种种原因被州接管。无论是市长还是州接管，均为这些学区实行彻底性的改革试验创造了条件，因为选举产生的政府官员接管学区为学区改革提供了全盘统筹协调的强有力的领导，也彻底改变了传统学区管理的思维模式，从而最终促成了一种城市学区管理新模式——学区组合管理模式(Portfolio Management Model)的诞生。
一、学区组合管理模式(PMM)的含义
学区组合管理模式是一种通过改变学校管理结构寻求提高薄弱学校学生成绩的新模式。该模式的命名源于金融投资组合，是一种教育隐喻。在投资组合中，投资经理用资金购买各种公司股票，当某种股票收益可观，则加仓买进，表现不佳，则果断卖出。在学区组合管理模式中，学区所辖学校性质多样，包括学区传统学校、磁石学校、特许学校等，为家长提供多样化的选择，学区管理者对学校进行评估，对于评估结果较好的学校予以奖励并作为今后新建学校的模式加以推广，对评估结果较差的学校则进行整改、重组或关闭，从而最终形成教学效果好、教育水平高的优质学校组合。
二、学区组合管理模式的核心要件
虽然各学区在组合管理模式实践中会考虑自身实际情况制定具体改革方案，但从这些学区实施的策略来看，该模式主要有7大核心要素[2]：
1.为所有家庭提供良好的选择。组合模式要求学区既需为内部办学者(如对如何办学很有想法的学区校长和教师)提供办学便利，又要吸引学区以外的办学者来学区开办新学校。学校最终要由学生和家长来选择，所以开办前要征求家长、学生、社区等利益直接相关者意见，充分了解其需求，并向他们及时传递各种可资选择的学校及其他招生信息。学生和家长在充分知情情况下用脚投票，使差校承受巨大招生压力而不断自我改善。在哈特福德市，学区充分利用公共场所和社会机构，包括大街小巷、社区中心、图书馆、网络等宣传择校信息，设立择校咨询委员会站在父母角度监管择校过程，同时还确保任何咨询招生事宜的家长电话都能得到满意答复。
2.学校自主权。为了让学校选择自己认为能够提高教学质量的方式进行管理和运作，组合管理模式赋予学校自主权，使其能够独立决定预算、员工聘用、工资、课程、教学方法等。在丹佛市，30所创新学校享有员工聘用自主权，若把特许学校计算在内，这类学校约占全区公立学校的一半。
3.对学校实行绩效考核责任制。学校自主权并不是绝对的，必须与绩效挂钩。在组合模式中，学区中心办公室功能从直接管理学校转向主要基于学校绩效对学校进行关闭和开办，所以学区必须建立准确的、面向全区的综合数据系统，并在此基础上实行绩效责任制。学区通过建立制定面向全区学校的学生成绩共同标准、建立测量学生年度进步的数据系统和考核机制，对学校进行质量评价，定期发布学校报告卡，凡教学质量长期较差的学校坚决予以关闭。
4.人才战略。组合管理学区需要大量的人才，包括校长、教师和学区中心办公室行政管理人员。为了获得优秀的教师和教育管理人才，学区可以通过建立绩效用人与奖励制度、对自身现有人才进行培训等，充分挖掘内部人才潜力，同时还可以建立人才引进机制，吸引外部优秀人才。例如，华盛顿学区教育局以往人才招聘工作主要是发布招聘广告和处理求职申请，实施人才战略后，学区变被动等候人才上门为主动出击，招聘人员会从周边教育质量较高的县和州挖人。他们假借给校长写信祝贺学校取得辉煌成绩之名，向其发出到华盛顿工作的邀请，对于距离太远不便亲自到华盛顿考察者，学区还会安排在线网络研讨会，由学区主要领导亲自主持，回答有关问题。对于锁定的候选人，学区还会进行跟踪调查，局长每月会亲自过问相关情况。
5.为学校提供支持的资源。学区仍然为学校提供服务，但垄断地位被打破，可能需要和其他服务提供商同台竞争，并对服务收取费用。例如纽约市所有学校现在对预算拥有自主权，可以从11个公共和私有性质机构选择购买学校支持服务，而不再受限于区域性学区或公共服务中心提供的服务。
6.所有学校均按学生人数拨款。学区根据学校招生人数向学校拨付经费，学校可以使用这些资金支付教师工资、购买服务或用于其他开支，但购买设施和服务应实行共同定价。组合学区设计者认为，与学生最接近的人才会对学校资源进行最高效的利用与管理，以此提高学生成绩。因此教育经费的绝大部分应该拨付给直接面对学生的学校，而不是留在学区中心办公室。目前，纽约、巴尔的摩、丹佛、波士顿、辛辛那提、哈特福德等学区均采用基于学生的经费拨付制度。
7.公众的广泛参与。学区必须积极吸纳公众参与学校建设与管理，与主要利益相关者建立伙伴和联盟关系，建立教育改革策略与进展情况通报机制、家长和社区成员意见表达与及时反馈循环机制。
三、组合管理模式在学区改革中的具体应用——以加州奥克兰联合学区为例
奥克兰联合学区是较早实践组合管理模式的城市学区之一，自实行该模式以来，已连续七年成为加州教育质量改善最大的城市学区，学区领导将这一巨大成绩归因于组合管理模式的诸多核心要素[3]。因此，选取奥克兰市作为组合管理模式实践的考察对象，具有一定的合理性和代表性。
(一)建立严格的分级问责与支持系统
奥克兰联合学区制定了整个学区以及每个学校都必须达到的三大责任制目标[4]：(1)读完三年级的学生必须会读写；(2)读完九年级的学生必须掌握代数；(3)所有学生都会顺利毕业。为了实现这一目标，2006-2007年学区建立了分级问责与支持系统。学区主要对学生考试绝对成绩、相对提高幅度、学校劣势学生群体与优势学生群体间成绩差距缩小情况等进行考察，并根据评估结果将学校从好到差分为蓝、绿、黄、橙、红五类。蓝校所有指标全部良好，为最优质学校；绿校虽然也为优质学校，但学生群体间成绩差距没有缩小；黄校可能绝对成绩达标，但后两项指标不达标，属于警示学校；橙校和红校多数为正在接受联邦《不让一个孩子掉队法案》规定的教学改进措施的老牌薄弱学校，橙校可能阅读较差，但没有数学成绩差，而红校则可能两门成绩都很差。等级确定后，校长则会拿到自己学校的数据和颜色等级标志，等级标志必须张贴在学校大门入口处。
蓝和绿两类学校学区鼓励创新，经过申请后课程可以不受学区规定限制，而对于其他三类学校除提供教学、课程、评估以及资金使用等指导外，学区帮扶团队还要定期到校检查，针对问题提出具体整改措施。红类学校则可能面临重新规划甚至关闭的后果。但只要这三类学校教学质量持续改善，也可以升格到前两类。同样，如果蓝、绿学校教学质量出现滑坡，也会降格并失去管理自主权。为帮助红、橙、黄三类学校提高教学水平，学区提供学校改善帮扶服务，帮扶团队向学校和由多所学校组成的学校网络负责人提供量身定制的策略性支持，包括教学领导、专业学习社区、高质量教学、社区家庭参与、学校设计和培育者服务等五大核心内容。
(二)大力开办优质学校，满足学生择校需求
学区明确提出要确保每个家庭在所属社区至少有2个优质学校可供选择，在全市可以有多样化的教育选择。为此，学区下大力气改善优质学校供给量。
1.开办自主新型小学校
与奥克兰市东部富人区相比，西部穷人区长期受到学生人数多、学校数量不足、校舍拥挤、学生成绩差等一系列问题的困扰。为了彻底改变这一现状，2000年学区教育委员会全票通过了自主新型小学校学区政策，开始大力建设规模在400人以内、享有相当自主权的新型小学校。自主权包括学校按照州和学区教学标准对课程、教学以及评估决定具有自主权，根据学校自身实际情况对经费预算享有更大自主权，同时学校还拥有教职员工聘用权。基于这一改革框架，学区3年内共开办8所试点新型小学校，且全部位于西部穷人区。这些学校的经费拨付不再按照学区一贯实行的基于招生人数计算所需教职员工人数的职位分派制度，而是直接划拨资金到学校。为了保证学校经费充足，学区给小学校拨付的业务预算经费也按最低生均日出勤率90%计算，高于学区大学校的平均出勤率。2003年加州接管学区后，州任命教育主管蓝道夫·沃德将新型小学校行动计划在全区铺开，实施新学校培育计划，并设立孵化培育器组织——由一名领导、几名教师和家长组成的新学校发展小组，专门负责设计、实施具有完备教学项目和明晰管理体系的新校建设。自此又有40所新学校加入学区学校行列，不仅大大增加了学区，特别是西部穷人区学生择校空间，而且促进了学区教学质量的整体提升，稳定了教师队伍。
2.扩大特许学校数量
奥克兰十分重视特许学校在增加可供学生选择优质学校资源供应方面的作用，学区领导不再视特许学校为不共戴天的竞争者[5]，相反，将其看作是完成扭转薄弱学校、缩小学业差距这一艰巨任务中可资利用的优势教育资源，鼓励发展。2004-2005学年全区有特许学校20所，2008-2009学年上升至32所[6]，在校生人数为整个公立学校学生人数的16.8%[4]。为确保办学质量，学区对特许学校的审批、评价和特许状的续发过程实行标准化管理。特许学校办公室还引入了第三方评价机制，凡五年合同期满者都必须接受康桥汇世公司独立评估。学区学校和特许学校相互学习、相互借鉴有益的经验与做法。
(三)建立更加公平合理的教育经费拨付机制
为了让教育经费真正用在学生身上，奥克兰于2004年实行基于结果的预算方法(RBB)，学校预算按招生人数、实际在校生人数和学生类别向学校拨付经费，学区每年决定学校和学区中心服务(包括如特殊教育、偿还债务等全区性支出)间通用资金的分配比例。比例一旦确定，预算办公室则按学校类别(如小学、中学、K-8、高中)决定生均拨付金额，生均金额再乘以学校预计招生人数和上一年该校日平均出勤率。比如，学区计算认定一所学校实际招生人数为500名，其上一年日平均出勤率为90%，则该校的通用资金则按450人拨付。
实行RBB以来，学区始终稳步增加学校通用资金比例，坚决将大部分资金下拨给学校。即便是2009-2010学年由于招生人数下降以及加州预算危机等原因学区被迫大幅削减预算的情况下，预算削减主要针对学区中心办公室，从而保证了该年度87%以上的无条件限制资金下拨给了学校。[3]
(四)公开、透明、人性化的关闭学校认定标准及其过程
奥克兰联合学区将关闭学校视为推升教育质量持续不断改善的常态化过程。[7]为了减少阻力，使关闭顺利实施，学区对关闭全过程进行了精心设计和安排。首先，学区制定了详细的关闭学校确定标准，并向社会公布。关闭名单初步确定需经过六个步骤：(1)根据学生人口密度、招生情况和设施容纳能力进行学校需求分析，通过排序确定所需开办学校名单；(2)将已经在接受整改措施的学校从名单中去除；(3)将排名最后且与其他排名靠后的学校招生范围不交界的学校纳入关闭对象；(4)将排名最后且招生范围与其他学校交界的学校按照学校成绩、学校选择和财务状况排名，凡一项或多项指标排名最后者均纳入关闭名单；(5)将考虑其他因素有可能接纳附近关闭学校学生的学校从关闭名单中剔除；(6)与教育局、校长、学校教职工以及学校合作机构沟通，听取学生、家长、社区等利益相关者意见，最终确定向教育局提交的关闭学校名单。其次，为防止关闭引发师生和家长的恐慌，学区在名单批准后会提前一学年下发通知，随时确定家长可将孩子转入的学校。这种安排使家长有充足时间择校，抵制情绪降低，也减少了最终关闭时需要安排就读学校的学生数量。第三，学区始终坚持学校关闭与新校建设相结合。学区决定关闭任何一所学校，常常会宣布周边另一所学校的新建以及有空缺名额且教学质量更好的学校名单，确保学校关闭后学生有学可上，且教学质量更优。
四、组合管理模式的发展前景与特点
组合管理模式由芝加哥、新奥尔良、纽约市、费城和奥克兰等率先试水，到2013年实行该模式的学区已增至35个，成为美国城市学区管理改革的一种重要发展趋势。
(1)组合管理模式体现了联邦政府扭转薄弱学校的核心思想。教育部长邓肯本人担任芝加哥教育局长期间就力推组合管理模式，加入奥巴马政府内阁后，他继续在一些联邦政策中推行组合策略的核心元素，这在“力争上游”(RTTT)项目、《改革蓝图——对〈初等与中等教育法〉的重新授权》的政策表述中体现得尤为明显。美国教育部提出的扭转薄弱学校七大原则[8]与组合管理模式的核心要素也几无二致。
(2)组合管理模式的创新性赢得了非政府组织的认同与支持。从构思到实施，主导组合模式的核心力量不是传统的教育工作者，而是来自教育领域以外的专业人士，包括律师、公共管理者、管理咨询者、企业资本家、学者和基金会负责人。他们的改革理念来自企业管理模式与经验，注重数据和激励机制在提高私有和公共机构绩效方面的作用，强调绩效透明和学校自主权对教育创新的重要性。这些理念的引入为教育改革注入了新鲜血液，为陷入困境的城区学校改革带来了一线希望，从而获得了包括基金会在内的非政府组织的认可和大力支持。
(3)市长或州任命官员接管教育为学区管理改革提供了强有力的领导保障。无论是接管教育的市长还是州任命官员，他们都大权在握。改革遇阻时，他们可以凭借手中权力对人员进行包括罢免在内的强势调整，扫除系统内部阻力。对于以教育工会为代表的外在阻力，他们也可通过“胡萝卜加大棒”政策在诸如教师聘用和工资等重大瓶颈问题上与之达成突破性共识或协议，为改革顺利推进不断创造制度条件。
(4)组合管理模式在一些学区取得成效，影响逐步扩大。随着组合管理模式的稳步实施，许多学区教学质量有了较大改观。例如奥克兰联合学区已连续七年成为加州教育质量改善最大的城市学区；2013年纽约市教育局调查显示，家长对该市公立学校教育满意率高达95%[9];哈特福德市在2006年实施组合管理模式后学区教育水平有了显著提高[10]。这类成功经验无疑使组合模式影响力和示范效应得以放大。