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一、我国目前的就业状况及其存在的问题
（一）劳动力供给大于需求的矛盾依然存在，就业形势严峻
1、新增劳动力数额仍然很大。劳动部门预计， “九五”期间城镇新增劳动力5400万人，预计仅能安排3800万人，争取安排4100万人，“九五”末期城镇失业率将高达7.4%。 国家计委社会发展研究所课题组预计， “九五”期间由于劳动年龄增加而实际要求就业的规模大约是4356万人。
2、富余人员再就业的压力大，据有关部门测算， 我国大约有2000万人的冗员，其中国有企业约1500万人，机关事业单位约500万人。 “九五”期间消化改革型就业压力的任务艰巨。首先，在就业总量上，失业（下岗）人员再就业面临着来自城市新增劳动力就业和农村剩余劳动转移的双重压力。
3、现有失业、待业的人员存量大。国家统计局公布的数据， 1995年底尚有城镇失业人员500万人。
4、农村剩余劳动力转移任务大。现在农村劳动力有2亿多，“九五”期间保守的估计有1.2亿农村劳动力需要转移，还有1.08 亿农村剩余劳动力不能消化。劳动部门预计，5年中只能消化7700万人，尚有1.37亿劳动力需转移。
（二）我国隐蔽性失业严重状况未缓解
1、在农村领域。 我国农村中存在的失业现象是与中国特殊体制相关的一种特殊的隐蔽失业。首先，高度集中的计划体制将工业化早期的传统农业劳动力流程中断。其次，在城乡劳动力的合理流动过程被强行中断以后，农业日益被政府视为可以容纳无限劳动力就业的部门，当城市因为各种原因出现过多劳动力的时候，政府就将过多的城市人口下放到农村，使农村的隐蔽失业更为严重。据调查，80年代中期的农村过剩劳动力为2.5亿人，90年代中期的农村过剩劳动力减少到1.0－1.3 亿人。据《中国统计年鉴》，1994年农村流动劳动力在城市成功找到就业岗位的有900.4万人，占当年城镇就业人数的5.35 %。此外，接近90年代中期的农业非劳力资源可容纳劳动力，据调查测算为1.5亿。 据《中国统计年鉴》公布的数据推算，我国农村隐蔽失业率呈下降趋势，大体可分为三个阶段，一是1985－1989年低速下降阶段，年均下降速度为2.0%；二是1989－1992年中速下降阶段，年均下降4.5 %； 三是1992 －1994年较高速下降阶段，年均下降速度为6.55%。但1994年农村隐蔽失业量仍高达1.38亿人。
2、在城市领域。一方面，从劳动力的需求来看， 在计划体制下国有企业和集体企业系统在改革前对劳动力的需要基本上听命于国家计划的统一安排和调配，企业进入和调出人员，由上级主管部门指挥。在改革以后，劳动力需求作为企业产品的引致需求机制开始形成，企业领导人希望按照产品市场的实际规模来决定职工队伍的大小。进入90年代以后，随着非国有经济的发展开始超过国有经济，国有企业不得不在越来越多的生产领域面对市场竞争，一些有事业心的企业领导人更为迫切地希望按市场原则来组合生产要素，并且正在尝试以各种方式释放企业的多余人员。然而，由于国有企业的财产运作权利关系不清晰，企业领导人对企业经营仍然是负盈不负亏；而上级主管部门负有为国有企业运转提供保障条件和保持企业及社会稳定的责任，所以对企业的用人决策依然持有相当程度的干预权，尤其是对处于基本工资水平的企业过剩职工的辞退决策形成强有力的约束。这样，企业对劳动力需求的结构和规模的调整就主要集中在职工增量上，而对企业劳动力的存量需求表现为无限大。另一方面，从劳动力的供给方面看，在城市改革推行以后，虽然新劳动力面临的就业选择多了起来。更多年轻人选择了进入生产效率较高和工资收入较高的“体制外”部门就业。但是，作为“体制内”就业存量的劳动力却有着不同的选择。第一，在初始条件上，国有职工与刚毕业学生不同，一方面已经享受到国家以这样那样的方式给予的企业福利，以及拥有了与此福利相关联的工龄和单位龄的一定积累。而另一方面，在体制外的市场上又具有年龄偏大、知识老化、家庭风险承受力较低的劣势。因此，大多数国有企业职工在改革后还是选择留在体制内。（据抽样调查，在1991年离开国有企业的全部人员中，主动辞职调离的仅占13.8%；以当年国企人员流出率0.4%计算， 辞职人员仅占国有企业人数的0.05%左右〔1〕）。第二，在国有企业内部， 由于计划资源配置的失当，必然存在一部分过剩劳动力，而这部分劳动力必须获得制度规定的最低工资。其他劳动力相比工作中付出的成本以及与冗员工资和体制外工资相比较，一般更倾向于选择在企业内提供无效劳动（同时可能在体制外从事第二职业）。在国有企业的冗员需求无限大的背景下，其结果无疑使无效劳动力供给比重加大，有效就业与名义就业的差距拉大，致使城市中隐蔽失业变得比仅有冗员性失业时更为严重。
在城市中，隐蔽失业的严重程度可以直接从国际劳工组织和中国劳动部在1995年联合进行的一次“企业富余劳动调查”所得数据中看出。该调查数据显示城镇各类企业的综合隐蔽失业率为18.8%。这一数值基本上等于各权威部门对城镇就业中隐蔽失业率估算的中间值或平均值（国家计委和体改委提出为25%，国家研究机关提出为20－25%。统计局为20%，劳动部为10－12%）。由于城镇就业人口中，国有经济单位职工一直占有压倒性多数（1985－1994年的比重为70.2%－66.7%），而国有单位的富余人员比例一直高达20－30%左右，国有单位又是转型时期最为典型地受到尚存的计划体制“保护”、“干涉”和“牵制”的主体，因此，一般认为城镇的隐蔽失业主要是由国有企业造成的。
综上所述，我们可以得出中国经济从1985－1994年的隐蔽失业状况，见下表。从表中可知：总体隐蔽失业水平高，失业率处于27－54%之间，1994年仍有约1.7亿劳动力处于隐蔽失业状态； 隐蔽失业从结构上看主要是由农村过剩劳动力所构成；总体隐蔽失业率呈不断下降的势头。除1989年以外，10年间以每年3.2%左右的速度降低。 其根本原因主要是农村乡镇企业发展、个体经济发展等体制外的就业制度创新，以及农村在实行家庭承包制后随着自身发展而积累资本等其他生产要素所引起的农业劳动力容纳能力的提高。
（三）“九五”宏观经济环境对扩大就业不利
1、发展速度的制约。我们知道，就业与经济发展是正相关的。 “九五”期间，经济发展速度计划为8%，低于“八五”的11%， 从而相应地就会少提供就业岗位。
2、两个转变的影响。在经济体制转型中，企业要面向市场， 适应市场经济的要求。就会逐步提高效率，这必然排挤多余人员，从而使安置就业相对减少。改革后的国家机关和事业单位也要精简机构，其富余人员也需要再就业。此外经济增长方式由粗放型向集约型转变，这就必然会大力推进技术改造和提高技术进步在经济增长中的含量，从而对劳动力的有效需求相对下降。
3、失业保障不健全制约了再就业。 我国劳动力总量在供过于求的同时，存在着高素质人员供不应求的结构性问题。由于失业保障不健全，失业保险基金不足，对失业人员的就业培训少，使社会需要的高素质人员短缺，而大量素质低的劳动力则无法安置。
4、劳动力市场不完善影响就业安置。劳动力在城乡之间和东部、 中西部之间不能合理的配置及流动，影响了就业数量和结构。人们的就业观念、目前的户籍制度、人事制度、地区保护主义等都阻碍劳动力的流动，不利于扩大就业。
我国的隐蔽失业（万人）
年份 总就业量农村隐蔽失业 城市隐蔽失业
1985
49873 24329
2408
1986
51282 24017
2499
1987
52783 23640
2591
1988
54334 23148
2682
1989
55329 23595
2705
1990
56740 22302
2769
1991
58360 21354
2870
1992
54932 19300
2938
1993
60220 16378
3001
1994
61470 13845
3161
年份综合隐蔽失业总隐蔽失业率(%)
1985 26737 53.6
1986 26516 51.7
1987 26231 49.7
1988 25830 47.5
1989 26300 47.5
1990 25071 44.2
1991 24215 41.5
1992 22238 37.4
1993 19379 32.2
1994 17006 27.7
资料来源：《中国统计年鉴》1995有关数据计算
二、加快建立健全失业保障制度，促进劳动力再就业
我国正处于建立健全社会主义市场经济体制的进程中。针对我国劳动力资源非常丰富，而资金短缺，许多行业的技术水平不高且参差不齐的现状，解决劳动力再就业问题，应从实际出发，扬长避短，发挥劳动力资源的优势。
（一）借鉴国外经验，完善劳动市场和失业保险制度
失业几乎是经济发展所带来的不可避免的后果。在美国，“库兹涅茨大萧条”每20年左右出现一次（1873、1893、1907、1929、1956、1973年），它所引起失业率可从最小值3%－4%达到20%。发达国家在其漫长的发展中，通过逐步建立较为完善的失业保障制度，相对地以减少了失业对经济发展、社会安定造成的威胁。
1、从国际经验来看，社会失业保障制度应包括失业保险、 失业救济、再就业制度。具体内容则包括社会失业保障基金的来源及管理、失业保险金和救济金的发放方式、帮助失业者再就业的各种具体措施。
（1）从社会失业保障基金的来源和管理来看。 发达国家的失业保险一般都是由国家通过立法强制实行的。失业保险基金由雇主和职工交纳的失业保险费和政府的财政拨款构成；失业救济基金则由财政拨款、雇主交纳的费税二者共同构成。社会失业保障基金一般来自四个方面：国家财政拨款、企业交纳的失业保障费、职工交纳的失业保障费和社会失业保障基金的经营收益。而社会失业保障基金一般是由政府的有关部门或有关机构管理。不同国家具体做法和数量比重并不完全相同。在瑞典，社会失业保险由职工根据自愿原则参加，失业保险基金的来源是：①政府各种形式的失业津贴；②雇主按年工资总额0.8 %提供的基金的一部分，其余的45%来自政府的补贴。瑞典设立有主管劳动就业事务和执行劳动政策的机构——劳动市场局及其各级地方机构。失业保险基金由失业保险社经营管理。在德国，社会失业保险基金主要来源于雇员和雇主对半交纳的失业保险费，不足部分由联邦政府补助。失业保险费一般为雇员工资的4.4%，对于收入较高的雇员， 至多只能对其收入中的5600马克按2.2%的比率交纳失业保险费；月收入不足500马克的雇员，失业保险费全部由雇主缴纳。失业救济金部分则由联邦政府预算提供。德国主管失业保险的机构是联邦劳动局，它作为一个自治机构，由雇员、雇主和政府三方面代表均等地构成。而在美国，失业保险是被强制的，失业保险费由雇主按雇用人数交纳的工资税构成。失业救济基金则由雇主和工会提供。
（2）从社会失业保障基金的发放方式看， 不同的国家也有不同的形式。下面我们仍以瑞典、德国、美国为例。①瑞典规定领取失业保险金的人必须在失业前的一年内至少工作了五个月，参加失业保险社达到十二个月以上，不是自愿离职或因为行为不端而被开除者。因罢工或其它劳资纠纷而暂时失去工作报酬的人，不能申请失业保险金；拒绝接受劳动管理部门介绍的合适工作而无充分理由者，不能领取失业保险金。一名失业者所领取的失业保险金不得超过纳税后平均工资收入的95%，并且还规定了最高限额，随着物价上涨而调整。失业保险金不能无限期地提供，54岁以下的失业者最多只能领取300天。55－64 岁失业者最多只能领取450天。 没有参加失业保险社或虽已参加而不满一年的失业者，则可以领取由全国社会保障局和地方社会保障部门发放的劳动市场现金救助。凡年龄在54岁以下的人领取这项救济的天数不能超过150天。 年龄在55－59岁者最高不超过300天，年龄在60 岁以上的失业者则无限制，可领取到65岁的退休年龄。②在德国，领取失业金的失业者，必须符合下列条件：第一，失业者必须亲自到劳动局去申报失业并申请领取失业金；第二，必须随时听候劳动通知，准备接受劳动局所介绍的工作或职业培训；第三，必须在失业前的三年中至少工作过360天， 才有资格得到4个月的失业金；在失业前的四年中至少工作过1080天， 才有资格领取12个月的失业金。失业保险金称之为失业金，失业第一年一般是领取失业金，其数额相当于失业前净工资（即总工资减去工资税和各种保险费）的63%， 并且规定有最高限度， 即失业金每周最高不得超过537.6马克（有孩子的雇员）或498马克（无孩子的雇员）；失业第二年只能领取失业救济金，至多不能超过净工资的58%，其绝对数额则没有规定；失业的第三年开始，只能领取其它社会救济金，数目更少。③美国的《社会保障法》规定，只有已在职业介绍所登记、有工作能力、并愿意接受介绍的人才能享受失业补贴；自动离职或因犯错误、劳资争议而失去职位的人，不得领取失业保险金。领取失业保险金的时间各州长短不一。一般在半年之内，最长不超过一年，其金额为原工资的50%左右。《补充失业津贴》是失业保险金计划的补充和发展，只有在公司服务一年后，获得了领取失业保险金资格的人，才有权享受补充津贴。如果雇员拒绝接受公司为他安排的其它工作，将被取消其享受补充津贴的资格。津贴费约为原工资的30－40%。这样，加上失业保险金，失业工人领取的失业保障金大约相当于原工资的80－95%，接受补充津贴的时间也不超过一年。
（3）从帮助失业者再就业的措施来看。 发达国家除了发放失业保险金和救济金之外，大多数都比较重视帮助失业者再就业，社会失业保障基金也有不少用于提高失业者的就业能力，增加就业机会。①瑞典政府把社会失业保障工作的重点放在减少失业上，采取以下多种措施减少失业：第一，介绍求职者与招工者会面并促其达成协议。第二，鼓励求职者迁移，举办各种技术培训，改善劳动力的供给。第三，扩大对劳动力的需求，举办各种以工代赈的公共工程（如城市建筑、自然环境保护、造林等），为失业者创造一些就业机会。政府以提供订货或财政补贴形式，帮助那些有财政困难的企业维持原有的生产和就业规模，渡过难关。瑞典劳动管理部门的大部分经费也都花在减少失业上，即使是在失业问题已经恶化的1976年，花在失业救济方面的经费只占它的全部经费开支的18%，而花在各种创造就业的计划上的经费占46%，用于再培训计划的经费占27%，用于就业指导与流动的经费占9%。 ②美国在减少失业方面有一种非常独特的做法，即制定若干法规对解雇和裁员施加种种限制和约束。在美国，职工的解职通过解雇和裁员两种方式进行。为了限制解雇，美国颁布了公务员法、教师职业保障法，使这些部门有了较稳定的职业保障，一些人甚至获得了终身职业保障。美国限制裁员的途径主要有两个：一是增加雇主交纳的失业保险费数额。雇主裁员越多，需向政府交纳的失业保险费就越多，从而迫使雇尽量少裁员。二是通过集体合同，规定雇主要依雇员在该企业中工作的年限进行裁减，限制雇主裁员的随意性。
2、通过分析发达国家的社会失业保障制度， 我们可以借鉴其经验，建立和健全我国的社会失业保障制度。①要全面深化劳动制度改革，转换企业经营机制，改革工资、保险、户籍、住房等制度，加快形成用人单位和劳动者双向选择的新机制，从而形成“国家宏观调控、城乡协调发展、企业自主用人、个人自主择业、市场调节供求、社会提供服务”的就业新格局。要建立健全职业介绍、就业训练、失业保险和劳动就业服务等机构，成为完善的服务系统；推行非全日制、临时工、小时工、弹性工作、阶段性就业等多种灵活的就业形式，拓展服务领域；建立和完善促进就业的法律法规和政策，加强对劳动力市场的统筹规划和管理。②完善失业保险制度。建立“范围覆盖全部职工，费用由国家、单位、个人三方负担，失业救济与再就业紧密结合，国家立法强制实施”的失业保险制度。再就业工程要综合运用政策扶植和就业服务的手段，实行企业安置、个人自谋职业和社会帮助安置相结合，重点帮助失业6 个月以上的职工和生活困难的企业富余职工尽快实现再就业。我国在建立社会失业保障制度，确定失业保险金发放的标准和方式时，应该以最低生活费为发放标准，这样既能起保障作用，又可避免发达国家那样的弊端；对工龄长短不同、工作业绩不一样、交纳社会失业保障费的数量不等的失业者，发放的失业保障金也应有适当差别，不能完全一样。失业前工作年限长、贡献大，交纳社会失业保障费多的失业者，应得到相对多些的失业保障金；反之则应少些。这样能形成社会失业保障方面的激励机制，克服滋生懒惰、损害经济效率的倾向。③建立就业专项基金，实行“以工代赈”。就业基金来源：按规定由财政部拨款形成的就业经费；按劳动就业服务企业纯盈利的0.5%－1%提取；劳动部向企事业单位提取的使用本市与外地劳动力的差额费，从高工资、高收入者征收的调节基金；按职工基本工资的0.5%征收的就业税；国内外企业、政府、 个人的捐赠等。就业基金的使用方向是劳动力市场建设和就业安置费，用“以工代赈”的办法，把剩余劳动力用于修筑公路、铁路、桥梁、码头或农田水利等基础设施建设。
（二）转变观念，把就业作为一项基本国策，在两个转变中积极扩大就业
就业对老百姓来说是切身大事，解决不好，会影响社会安定和政治稳定。在新形势下，我们必须破除“低工资广就业”的旧观念；失业率也不是越低越好；国有企业职工要有危机感，提高对失业的心理承受能力；在市场经济中，就业是多渠道和多途径的，国有企业只是其中之一，自谋职业不能简单地理解为干个体；应正确认识技术进步对就业的影响；在经济增长方式转变中，不要把内涵扩大再生产绝对化，要注意外延再生产对劳动力的吸纳，注意劳动密集型投资的发展；从静态来看，经济体制和经济增长方式的转变在短期内会排挤富余人员，影响就业容量；从动态分析，两个转变有利于经济发展，有利于扩大就业规模，但速度太快，易于诱发通货膨胀。要从根本上扭转我国劳动力过剩的局面，在长时间内需要保持适度的较高的经济增长速度。同时，优化增长方式组合，增加就业机会。在转变经济增长方式时，以提高经济增长质量为主，但兼顾增加就业容量，即在发展技术密集型和资金密集型的生产方式时，也要大力发展劳动密集型的生产方式，以缓解就业矛盾。
（三）多层次、多渠道吸收农村剩余劳动力，扩大就业途径
1、积极推动农业深层开发，提高农业比较利益， 扩大农业的就业容量；促进农村非农产业发展，加快小城镇建设，以加快其工业化、城市化进程，促进农村剩余劳动力就地、就近转移，以减轻对城市的就业压力。同时，根据城镇社会经济发展的需要和可能，把再就业工程与农村劳动力有序流动工程有机结合起来，建立城乡劳动力双向流动机制，允许一部分农村剩余劳动力流向城镇，也鼓励城镇失业（下岗）人员流向农村乡镇企业，实行优势互补。此外，还可以大力发展农业深加工；在农村发展第三产业，如商业、运输、信息、咨询等。
2、扶持中小企业的发展，以劳动积累补资金之不足。目前， 国有企业的劳动力已经饱和，冗员很多，就业容量很小。“九五”期间，要大力发展以城镇集体、乡镇集体和私营企业为主体的中小企业，作为扩大就业的主要增长点。在资金、信贷、税收等有关政策上，扶持中小企业以扩大就业。大力发展非国有经济，改革中新成长起来的个体经济、私营经济、股份合作经济、三资企业等非国有经济，是今后吸纳就业的重要力量，应大力发展。
3、积极拓展第三产业领域就业。 我国第三产业还处于比较落后的状态，具有巨大的发展潜力和就业空间，应该成为安置失业（下岗）人员再就业的优先领域。各级政府要认真落实各项扶持政策，在资金上给予足够的投入，对企业发展三产安置富余职工的项目，要给专项贷款，并可考虑其他优惠政策。
4、积极发展对外贸易和劳务输出。我国应利用劳动力资源的优势，积极参与国际竞争，有组织地输出劳务，扩大就业。同时，扩大商品输出，提高国际市场占有率，等于扩大国内就业。
注释：
〔1 〕见课题组《中国劳动力市场培育与工资改革（统计报告）》及《中国统计年鉴》（1995）。