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中图分类号：G203 文献标识码：A 文章编号：1671－394X （2002）05－0067－05
网络技术是一把“双刃剑”。网络为人们提供了强大的信息和便捷的交流方式，打破了人与人、国与国之间的空间距离，实现即时沟通与提高了读取资料的效率。但同时，网络上也充斥着一些色情、暴力、血腥、民族歧视等非法或不当的内容，使网络内容的管理成为各国政府关注的重要问题。目前，如何使上网的未成年人的身心健康免受不健康网络内容的侵蚀，已成为人们关注的焦点。
一 管理对象：非法或不当的网络内容
网络上的信息非常丰富，非法、不当甚至有害的信息给网络的应用带来了很大的消极影响，甚至危害国家和社会，这些非法或不当的网络内容自然就成了管理对象。具体说来，认同率较高的非法或不当的网络内容主要有：
1.教唆性、煽动性的内容。一些自杀网站，介绍许多简易有效的自杀办法，宣扬自杀的种种好处。有一个案子，一名男子向一名女孩求爱遭拒绝后，在网络上公布该女孩的姓名、地址、联系办法以及具有挑逗性的文字，鼓励他人强暴该女孩。美国反堕胎运动组织设立的一个名为“纽伦堡档案”的网址，以通缉海报的方式刊登堕胎医生的姓名、地址及其配偶和子女的姓名，在反堕胎暴力事件中遇害的医生就用一条线划掉，受伤的则用灰色字母标示。
2.诬蔑、侮辱、诽谤、出口伤人、恶意攻击等违反道德的言论及虚假的信息。从法律角度来讲，在网络讨论区发表言论，与在报纸刊登读者来信或拿着扩音器站在大街上发表意见没有什么区别，其受言论自由保障的程度、受现行法律规范的情况，并没有什么区别。因此，通过电子邮件、网络BBS、新闻讨论区诽谤、侮辱他人， 与通过传统途径诽谤、侮辱他人的法律后果是相同的。2000年2月初， 大连市公安局破获了该市第一起网上侮辱他人案。某厂工程师薛某与某女鲁某积怨已深，薛某用鲁某的名字在国外一个黄色站点的聊天室留下了淫秽信息和鲁家的电话，从那时起，鲁家就不断接到来自全国各地的骚扰电话，给鲁某一家造成了极大的精神伤害。而薛某却没想到自己在网上毁人解气，是一种违法行为。
3.利用网络从事欺诈、毒品交易、洗钱、组织恐怖活动等，其危害性非常大，是各国政府严厉打击的对象。
4.色情是各国政府公认的最需要管制的非法和有害的内容。1998年9月2日，由英国主导协调，联合澳大利亚、比利时、芬兰、法国、德国、意大利、挪威、葡萄牙、瑞典、美国等12个国家进行了一次称为“教堂行动”的全球最大规模的扫荡儿童色情网站的突击行动。此次行动的目标是一个以美国为据点的恋童癖俱乐部的“仙境”（wonderland）网站，它是当时最大的儿童猥亵图片集团。在此次行动的次日，联合国立即宣布，联合国的教科文组织将与警方、童妓问题专家、反儿童色情组织进行研讨，加强跨国合作，扫荡网上色情。美国法院自1993年就将在网络上登载传播儿童猥亵图片的行为认定为有罪。虽然对于成年人的色情网站，各国的管理规范体现出不同的理解，但各国政府对儿童色情网站的取缔和打击毫不手软。
二 国外对网络内容的管理
世界各国对网络内容进行规范管理的法律模式因价值观、立法传统、网络发展程度的不同而有所不同。有的国家主张对网络进行严格控制，主张采取必要的措施维护本国或本民族的价值观，保护本国、本民族的文化传统，保护网上的纯洁性，严厉打击网上的色情、暴力、血腥、恐怖活动及虚假信息；有的国家主张对网络内容不加干预，认为网络的无政府主义和自由主义至上；有的国家则在对网络内容进行立法规范的同时，鼓励业者的自律。下面对就美国、英国和新加坡等国对网络内容管理的有关情况进行介绍：
1.美国 美国对网络内容管理的立法一直是在许多社会团体要求言论自由的声音中进行修正的。美国国会通过的有关网络内容管理的几项法案，几乎都被法院认定为违宪。美国网上言论非常自由，在美国要找到触犯刑法的不良内容或言论就更难了。可以说，到目前为止，美国对网络内容的管理是以言论自由为基础；公众也认为政府对网络内容的管理不能以牺牲言论自由为代价。
1996年美国国会通过了《1996年电信法》，其中第五编《色情与暴力》简称为《1996年通信正当行为法》（Communications Decency Act of 1996，简称CDA）。CDA 涉及的内容包括：禁止在网上用进攻性语言向特定的人，或18岁以下的青少年传输性内容；清除父母为限制孩子接触不良网上内容使用过滤技术时遇到的障碍；网络服务提供者或使用者出于善意，限制接触或对他们认为非法或有害的内容进行过滤，不论这些资料是否受宪法保护，均不承担责任。不久，美国公民自由联盟（American Civil Liberties Union，简称ACLU）向美国联邦最高法院提起诉讼，认为CDA违反了美国宪法修正案第一条赋予的公民权。联邦最高法院于1997年6月裁定CDA违宪而将其终止。
1998 年美国国会通过了《儿童在线保护法》（Child On－Line Protection Act，COPA）。COPA 对网上色情的限制范围局限于商业性的色情网站不得提供17岁以下的未成年人浏览“缺乏严肃文字、艺术、政治、科学价值的裸体与性行为图像及文字”等成人导向、有害身心的网络内容。而色情网站经营者必须通过信用卡及帐号密码等方式，对17岁以下未成年人采取必要的限制访问措施以防止其浏览成人网站，违反者将被处以5万美元以下罚金，6个月以下有期徒刑，两者并罚。然而美国公民自由联盟又向法院起诉，要求判定该法违宪。1999年4月， 法院应原告要求发出预先禁令（Preliminary injunction），判定在法院作出最终判决之前，COPA不生效力。
在美国，不仅强制性进行网络内容管理的法案往往被法院认定为违宪，在一些有影响力的案件中，法院还判定图书馆业不得也不需安装过滤软件来过滤网络的内容，否则也有侵犯公民言论自由之嫌。例如，在维吉尼亚州立图书馆电脑过滤违宪案（Maimstream Loudown v.Board of Trustee of Loudown County Library Civil Action No.97—2049—ACE、Va Nov.23,1998）中，美国维吉尼亚州立图书馆内所有上网的电脑全部装上过滤软件，以过滤对未成年人身心有害的信息，经ACLU、People for American Way Foundation等民间自由团体提起诉讼，成为美国针对“图书馆上网电脑装设过滤软件是否违宪”的首宗案例。法院于1998年11月判决图书馆败诉，认为图书馆过滤网上信息的行为阻碍成年人接受“受保护言论”的自由，侵害了宪法第一修正案对言论自由的保障。
在屡屡以立法规范网络不法内容，又屡屡失败后，美国政府不得已采取了变通做法，即通过税收优惠的经济驱动，促使商业色情网站采取限制未成年人浏览的措施。美国在1998年末通过的《网络免税法》中规定：两年内不对网络交易服务课征新税或歧视性捐税，但如果商业性色情网站提供17岁以下未成年人浏览裸体、实际或虚拟性行为，缺乏严肃文学、艺术、政治、科学价值等成人导向的图像及文字，则不能享有网络免税的优惠。值得一提的是，美国政府强调以自律来达到对网络色情内容的管理。
2.英国 英国倾向于对网络内容进行立法规范的同时，鼓励业者的自律。1996年英国颁布了《三R互联网安全规则》， 旨在消除网络中的非法资料，特别是色情淫秽内容。
英国工商部（the Britain's Department of Trade and Industry）在1998年9月发布《新知识引导的经济结果》（the consequences for the New KnowledgeDriven Economy）的报告中，针对保护儿童免于暴力色情等网站内容侵害，提供个人选择其想要内容的议题，提出了政府的工作计划：对于儿童色情等网络违法内容，刑法仍将起原有的规范作用。但对于网络内容选择的权力与责任，该报告同样认为应将之交还给使用者个人，而实现这样的想法则必须借助网络内容过滤技术。
英国政府计划带头引导产业，设计发展能帮助个人及家庭决定选择网络内容的过滤技术，同时强调该内容过滤软件必须具备“容易使用、适用各种电子媒体”等特殊性能，并进而免费提供人民使用（http://www.dgt gov uk）。
英国主要强调的是网络服务提供者和网络用户的自律，往往在有人举报告发的时候，政府才介入调查、处理。这种机制的优越性在于充分调动了ISP和广大用户的积极参与， 也没有丧失政府公权力的适当介入，为政府的监管节省了大量的人力、物力和财力，提高了监管的效率。
3.新加坡 新加坡对网络的监管采取相对严格的态度，其对互联网服务提供者ISP和互联网内容提供者ICP所采取的分类许可制度是非常有特色的。
新加坡的广播局（THE SINGAPORE BROADCASTNG AUTHORITY，简称SBA）于1996年7月颁布了《互联网分类许可方案》、《分类许可通知》和《互联网行为准则》，为网络的健康发展确立一个最低标准。后来，又于1997年10月，根据国家互联网专家委员会的建议和来自产业的支持，SBA修订了《互联网行为准则》， 并颁布了新的《互联网产业指导原则》（http://www.sba.gov.sg/internet.htm）。
1997年10月修订的《互联网行为准则》的第4 条规定了应禁止的网上信息的定义、范围和认定标准。应禁止的网上信息包括：（1 ）违反公众利益、公众道德、社会秩序、社会安全和民族团结，并为新加坡法律所禁止的信息。（2）在认定受到禁止的信息时，应考虑以下因素：1）该信息是否引起淫欲而描绘了裸体、生殖器等；2）该信息是否宣扬性暴力；3）该信息是否描绘了一人或多人明显的性交行为；4）该信息是否以性煽动或进攻性方式描绘了16岁或看似16岁以下人的性行为；5）该信息是否支持同性恋，是否描绘或宣扬乱伦、恋童癖、兽交或恋尸癖等；6）该信息是否赞同、煽动、支持种族、民族或宗教仇恨、 冲突或偏见。（3）进一步考查该信息是否有内在的医学、科学、 艺术或教育的价值。（4）被许可人如果对一项内容是否受到禁止不能确定的，可提请广播局作出决断。
此外，《互联网产业指导原则》要求互联网服务提供者ISP 和互联网内容提供者ICP，也包括其它电信服务团体，如从事声像信息服务、增值网联机服务（如BBS）的机构必须依据《分类许可通知》进行分类许可注册。其中ISP需要向广管局注册，ICP一般无须注册，但政治团体或提供政治和宗教信息、销售联机报纸的ICP需要注册。 在《分类许可通知》的第4 条“分类许可证申请条件”中对分类许可证执照所有人的职责作了若干规定，主要有：（1）保证其不服务于游戏、 博彩和违反《反赌博法》；（2）避免为赌博目的而进行有关赛马的分析、评论；（3）保证其不服务于占星术、占卜、相术或其它类型的算命术；（4）保证其不服务于卖淫引诱或其它不道德的活动；（5 ）保证其专业建议和专家咨询服务是由新加坡的专业机构的有资格的人士提供的；（6）应保存与其提供服务有关的所有信息、记录、文档、数据及其它材料；（7）对于广管局通知的违反《互联网行为准则》和有违公众利益、 社会秩序、民族团结或良好审美观和道德观的内容，应立即删除或转移。广管局需要时，应随时向其提供。应协助广管局进行如下调查：任何违反执照规定的行为；执照持有人或其它任何人的任何被指控的违法犯罪行为。
新加坡对网络内容的管理是比较严格的，对网络有害内容的规定比较具体。其分类许可制还是颇有特色的，它使网络服务者进行自我监督，知道该做什么，不该做什么，如果违反法律或行业行为准则会受到什么惩罚。
三 我国对网络内容的管理
根据《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，国家对互联网实行分级管理。由国务院信息化工作领导小组负责协调、解决有关国际联网工作中的重大问题，其办事机构——国务院信息办负责依此规定制定具体管理办法，明确国际出入口信道提供单位、互联单位、接入单位和用户的权利、义务和责任，并负责对国际联网工作的检查监督；由国务院信息化工作领导小组授权中国科学院计算机网络信息中心运行及管理的中国互联网信息中心（CNNIC ）主要负责：为我国境内的互联网用户提供域名注册、IP地址分配、自治系统号分配等注册服务；提供技术资料、使用网络的政策和法规、用户入网的办法、用户培训资料等信息服务；提供网络通信目录、网上各种信息库的目录等服务。中国互联网信息中心工作委员会由国内知名的专家和五大互联网络的代表组成，其任务是对我国互联网络的发展、方针、政策及管理提出具体建议，协助国务院信息办实施对中国互联网的管理。
我国对网苗内容的管理是比较严格的。自1996年以来，我国已制订了20多个涉及互联网的法规性文件，仅2000年先后发布了多个法规性文件。2000年9月25日，国务院发布了《互联网信息服务管理办法》；2000年11月7日，国务院新闻办、 信息产业部发布了《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》、《互联网电子公告服务管理规定》等。这些法规的内容涉及以下几个方面：
1.国家对经营性互联网信息服务实行许可制度；对非经营性互联网信息服务实行备案制度。从事新闻、出版、教育、医疗保健、药品和医疗器械等互联网信息服务在申请经营许可或者履行备案手续前，应当依法经有关主管部门审核同意。
2.从事互联网信息服务，拟开办电子公告服务的，按照国家有关规定提出专项申请或者专项备案。
3.互联网信息服务提供者应当保证所提供的信息内容合法。互联网信息服务提供者不得制作、复制、发布、传播含有下列内容的信息：反对宪法所确定的基本原则的；危害国家安全，泄露国家秘密，颠覆国家政权，破坏国家统一的；损害国家荣誉和利益的；煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；破坏国家宗教政策，宣扬邪教和封建迷信的；散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的；侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；含有法律、行政法规禁止的其他内容的。
4.从事新闻、出版以及电子公告等服务项目的互联网信息服务提供者、互联网信息提供者和互联网接入服务提供者记录备份应当保存60日，并在国家有关机关依法查询时，予以提供。
5.中央级新闻单位、省部级新闻单位和省会直属新闻单位，经批准可以从事登载新闻业务。非新闻单位依法建立的综合性互联网站，不得登载自行采写的新闻和其他来源的新闻。
6.互联网连接境外新闻网站，登载境外新闻媒体和互联网站发布的新闻，必须另行报国务院新闻办公室批准。
7.经营互联网信息服务提供者申请在境内境外上市或者同外商合资、合作，应当事先经国务院信息产业主管部门审查同意；其中，外商投资的比例应当符合有关法律、行政法规的规定。
8.电子公告服务（指在互联网上以电子布告版、电子白板、电子论坛、网络聊天室、留言板等交互形式为上网用户提供信息发布条件的行为），应当接受信息产业部及省、自治区、直辖市电信管理机构和其他有关主管部门依法实施的监督检查。应当在电子公告服务系统的显著位置刊载经营许可证编号或者备案编号、电子公告服务规则，并提示上网用户发布信息需要承担的法律责任。
2000年12月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《维护互联网安全的决定》。这一法律文件比上面提到的管理互联网的法规和规章的涵盖面更广，除了“保障互联网的运行安全”的规定（第一条）以外，主要仍是管理传播内容的。该法律的第二条、第三条都与新闻传播内容有关，分别是“维护国家安全和社会稳定”和“维护社会主义市场经济秩序和社会管理秩序”。在“维护国家安全和社会稳定”方面，确定需要加以惩罚的，比前两个文件增加了有关“利用互联网组织邪教组织、联络邪教组织成员，破坏国家法律，行政法规实施”的规定。此外，这项法律在“保护个人、法人和其他组织的人身、财产等合法权利”方面（第四条），作了多项具体规定。
这些法规对于规范和管理国内网站的建设和活动，对于防止和剔除有害的信息、言论，对于保护网络安全，都会起到积极作用。但也消弱了互联网信息公开性、共享性的正面作用。
随着网络的迅速发展，我国的公安部门能否面对浩如烟海、飞速运转、穿越时空的网络内容，抽调出如此多的人力、财力来实时监控这些网络内容，以决定取舍，实在是很难说。事实上，互联网可以绕开现行的新闻媒体注册登记的管理规定，具有特别强的渗透力。
我国能否在完善立法、严格执法的同时，鼓励行业自律，研制出先进、易用的过滤软件供使用者选择网络内容，加强自我保护将是我国有效地管理网络内容的关键。
我们认为，我国网络内容管理应注意以下几个方面的问题：
1.顺应国际发展趋势。网络内容管理应着重于正面辅导管理与自律而非强制管制，实践中则由电信部门辅导网络服务提供者成立同业公会并制订相应的自律规则。这样，以民间自律的力量来提高网络内容与服务的质量，不但符合网络科技日新月异的特点，避免法律僵化的束缚，更符合网络以民间自律为主的国际发展潮流。
2.政府尽量减少直接介入与干预。政府制订的网络规范应寻求维持程序与网络多元化、自由化的平衡，保护言论自由、隐私权并尊重市场自由竞争。以政府间接管理模式来辅导业者自律，鼓励良好网络内容与服务，以业者自律、市场竞争，通过网络消费者组织对可能造成负面影响的网站予以揭露、批评等方式，来取代政府的直接干预。
3.网络自律的核心是网络提供者的揭露义务。该揭露义务包括业者是否采用何种分类分级或过滤的服务、说明使用者的身份认证服务内容以及网络内容发生争议的解决程序等。
4.创建对非法或不当内容的检举网站，充分发挥公众的监督职能。如台湾的终止童妓协会于1999年7月21 日设立了第一个中文网络色情检举网站Web547，即为网络色情内容的清理起到了良好的辅助作用。该网站8个月内接到七千多件检举信，经转给台北市刑警大队等部门，受理的案件有447件。通过检举，终止童妓协会发现，搜索引擎者因为经常提供免费空间给网友并疏于管理，才会被有的网友用来设置色情网页。我们也可以借鉴这一做法，成立相应的中立、透明度高、由专业人士组成的检举网站，为公众与执法机构、国外其它网站搭起沟通的桥梁。
5.研制出先进、易用的过滤软件供使用者选择网络内容，由网络服务提供者向用户推荐使用，当网络用户是未成年人时，应在核实其年龄后免费并主动供其使用该过滤软件。
在网络这个互动、多元、信息量惊人的数字化模拟世界里，如果只单纯依靠政府的介入或法律的强制力，恐怕因监控困难而实质上难有作为。因此，政府在立法监管的同时，将管理的权利赋予网络业者，鼓励行业自律，这样才能更好更有效地对网络内容进行管理。