公共商品生产中的政府行为，本文主要内容关键词为：商品生产论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国建设社会主义市场经济体制的过程中，认识和规范政府在公共商品生产中的行为，已经成为经济运行中迫切需要解决的一个大问题。它与正确认识和理解政府的经济职能，深化财税体制改革直接相联，是关系到人民群众共同利益、根本利益的实现程度以及经济发展环境和质量的重要问题，也是市场经济条件下，政府如何参与资源配置、规范自身经济行为所面临的一个现实问题。
一、公共商品的特点与社会主义市场经济中公共商品生产的重要性。
公共商品一般是指物品和劳务的利益由社会共同享有，而不能为任何一个人所单独享有。物品和劳务共同享有的范围可以不同：有的可全国享有，如国防建设等；有的可在一地区或一城市享有，如街道照明、城市环境卫生等。尽管如此，公共商品均为人们集体使用和共同享有其利益，而难以把集体使用的部分和个人享有的利益加以划分。
公共商品中最典型的是纯公共商品。纯公共商品是指这样一种商品：每个人对这种物品和劳务的消费不会导致别人对该物品和劳务消费的减少。它可表示为：x[,p]＝x[i,p]，即是说，对任何个体消费者来说，他所消费的公共商品量等于实际提供的公共商品数量x[,p]，换言之，所有的人一律消费这种物品的全部生产数量。由此可见，公共商品生产的数量等于每个人消费的数量，而每个人也都消费同样数量的这种商品，公共商品的这种规定性使之具有如下特点：
1.公共商品具有消费非排他性特点，即任何人对一个商品的消费都不排斥其他人对该商品的消费，社会上每个人原则上都是该商品的消费者。
公共商品非排他性特点的产生首先在于公共商品在技术上不易于排斥大家共同享用。例如国防巩固就是一个纯公共商品例子，任何一个国家如果为了本国安全按照该国法律都提供这种服务，那么，要排除任何一个在该国居住的人享受这种服务则是非常困难，即没有一种可行的办法排斥某人不在此保护之列。其次在于某些公共商品即使在技术上可以做到消费排他性，但消费排他性的现实实现上的代价过于昂贵，以致排他性不可行，即从经济上看，这种商品消费排他的成本大于排他后带来的好处，这样就难以做到消费排他。
公共商品的消费非排他性使它具有显著的外部效应。公共商品的外部效应是指公共商品产生的影响作用使受影响者必须承担收益或代价。它可分为外部正效应和外部负效应。外部正效应是指公共商品产生的影响对所有消费者（受影响者）均有益，而不管你是否支付了货币。即是说，即使你不付任何价格也必然得益。外部负效应则是一种坏影响，消费者尽管不愿花钱去消费，供给者却要强迫消费者消费，如噪音。具有外部负效应的商品是公共坏商品。
在作了上述说明后，我们显然应当注意把公共商品与公用事业提供的商品即公用商品区分开来。公用事业例如供水、供电、供气等事业所提供的商品具有消费的排他性。这种消费排他性表现为：你用了第一度煤气，我就只能再使用第二度煤气。因此，我们所指的公共商品生产与这类公用事业不是一回事。
总之，公共商品的非排他性特点就是表现为它的消费的公共性特点，这种“公共性”体现在两个方面：第一，消费行为的非对抗性，即一个人对某一公共商品的消费不但不排斥其他人对它消费，甚至强迫其他人也必须消费。第二，对消费者的非排他性，即人们不能根据某人是否对该公共商品支付了费用来决定他的消费资格。一旦公共商品被生产出来，任何人都可以甚至必须自由地消费。
2.公共商品有消费非竞争性特点。当一种商品消费者的增加不影响生产成本的增加，即再增加一个消费者的社会边际成本等于零；这种商品便具有消费非竞争性特点。消费非竞争性特点表明，这种商品是按零边际成本为消费者提供利益或服务。公共商品的含义决定了它具有消费上的非竞争性，因为公共商品具有增加一个消费者不会减少任何一个人对该商品的消费量。可见公共商品在消费上的非竞争性仍然来自于商品的不可分性。在这种商品还未达到充分消费时，增加任何一个单位消费都无须增加生产成本，所以，也不排斥别人的消费。例如城市中的人行天桥建造好后，不仅该城市所有居民可以共同享用它，而且外地来人也可使用它。增加一个消费者的使用既不影响该人行天桥的生产成本，也不会减少该城市任何一个居民对人行天桥的消费量。
许多公共商品同时具有上述两种特点，这一般即是纯公共商品。有的公共商品只具有其中一种特点或兼有公共商品特征，但在较低程度上带有私用商品的某种特征，这类公共商品可称之为准公共商品。准公共商品通常表现在消费者消费它时，要支付一定费用，但只需付出与之成本相比不对称的少量的费用。如教育、医疗卫生事业。受教育的个人要支付少量费用，且在学校中得到知识，提高文化水平和活动能力。同时教育事业的发展，使社会上所有的人都在文明环境和科技进步中受益。在医疗卫生事业的发展中，个人看病要支付一定的费用，但整个医疗卫生水平的提高使全社会得到减少和免除病疫传染的好处。
在社会主义市场经济条件下，公共商品的生产具有十分重要的意义。一般而言，公共商品是满足社会公共需要的。在任何社会中，就整个社会而言，为了维持一定的社会经济生活和社会再生产的正常运行，为了保证生活的安全和安定等，都必须提供公共商品。在发展社会主义市场经济的条件下，提供公共商品更具有重要性。我们知道，市场经济中最普遍的行为是交易行为。交易即交换。交易行为一般是指市场经济中各经济主体在协商、签订契约，以及契约签好后付诸实施的活动中所采取的行为。无论是物品的交易行为还是劳务的交易行为都必然是在维护自己权益的基础上进行的。所以交易行为说到底是一种交换权利的行为，是通过权利的交换获取各自的收益，也即取得自己所需的权利。这种权利也即“产权”。交易或交换的实质就是产权交易或产权交换。
既然交易是产权交易，交易活动不仅要花费成本，而且还必然要比较成本与收益的大小。交易活动所花费的时间、精力、货币等等构成了交易活动所需的成本即交易成本。交易成本在任何市场交换中都会发生，它总是构成一个经济主体为获得一定净收入所必须支付的总成本的一个组成部分。如果人们预见到交易成本过大，超过了交易活动所得到的收益，交易过程本身就不会形成。在经济活动的实践中，人们已经认识到产权界定不清的情况下所产生的交易行为会被无休止的利益纠纷所缠绕，过多地消耗交易各方的时间、精力和各种费用，负效应显著，经济主体的经济利益严重受损，这既导致了交易成本过大，又阻碍了交易活动的正常进行。同时，产权不清，也会使交易主体的任何一方没有明确的权利拥有交易客体，已获得的权利或利益也有随时失去的可能。这样，交易客体（对象）的生产必然萎缩，交易活动本身随之趋弱，从而降低整个社会经济活动效率，交易成本无疑增大了。总之，有效的交易，以最小的交易成本完成交易活动要求明确地界定产权。产权清晰，可以减少交易中无谓的损耗，有利于微观经济的高效运转，使经济主体所得收益大于所付成本。
事实证明，界定产权是一种综合性的活动，它也要花费成本。但是，这种综合性的活动通过一定组织系统实施会产生“规模效益”。界定产权所花费的代价与产权清晰对交易活动的推进，对负效应的消除，对促进经济高效运转所带来的收益相比，显然是合算的。简言之，产权界定所需花费的成本，与产权不清所造成的经济损失相比较，前者小于后者。
那么，如何界定产权？产权界定的成本如何构成？从最基本的方面看，首先，产权界定要有法可依，这就需要制定有关产权的法律，要有专门的机构人员从事这项工作，从而耗费一定的人力、物力和财力，这是构成产权界定成本的一个方面；其次，产权界定要遵守客观规律，依法办事，这就需要了解客观情况，处理各种争议，这需要有相应的机构和人员，需要耗费时间与精力，并构成产权界定成本的又一组成部分；第三，产权界定必须有效保护合法产权并对不合法产权行为进行制裁，这也需要有法定机构和人员，花费人力、物力和财力。从界定产权的成本构成看，产权界定就是要求社会能够提供相应的公共商品，如立法、公安、司法及有关武装力量等社会工具。显而易见，这些公共商品的交易量生产对社会主义市场经济发展具有重要意义。
十分明显，在社会主义市场经济发展中，需要生产公共商品，但是，公共商品的特点必然使企业自觉地退出公共商品生产投资领域。因为企业是具有自身独立利益，追求盈利的经济组织，它生产的产品均要求给企业带来利润。然而公共商品的消费“公共性”，使得这类商品一旦被生产出来，每个人便都可享用、消费，从中受益（或受损），而不需像私用商品那样需要支付价格才能消费，从而没有任何人愿意成为公共商品生产出来以后的购买者，因而企业便不能像私用商品那样，通过出售公共商品而获取利润，企业当然不会自愿去生产任何公共商品。
企业既然不愿生产和提供任何公共商品，在市场经济条件下，也不能强行直接迫使企业去提供公共商品，那么，社会公共需要的这种商品只能由政府投资、生产和供给。考察历史上国家政府经济职能的形成与演变也可看出，提供公共商品（物品）包括法律、国防、公安等是形成历史最长的政府职能。因此，在存在商品生产、发展市场经济的条件下，公共商品生产由政府出面组织承担已成为一般规律性的现象。在我国发展社会主义市场经济过程中，公共商品也同样存在着上述特点，投资生产公共商品的任务便责无旁贷地落在了各级政府身上。
二、了解公共商品的社会需求，规范政府对公共商品生产投资决策行为。
在我国政企职责不分的传统计划经济体制中，政府当然也在进行公共商品生产，具有对公共商品生产与其他商品生产一样的决策权力，并形成了相应的决策行为。在发展社会主义市场经济条件下，虽然仍然是由政府决策公共商品的生产，但其决策行为决不能沿用计划经济体制的套套，而应认真探索符合社会主义市场经济发展要求，符合公共商品特点的政府决策行为，其中首先需要研究和规范的是投资决策行为。
公共商品生产的投资因公共商品本身的特点导致它是一种非经营的投资，即不能通过收费来回收公共商品生产的投资。尽管有些公共商品如医院、学校也实行收费，但这种收费仅仅是要求它们能够在服务期内做到自收自支，并不要求它们通过收费来回收投资。公共商品生产投资的非经营性，往往使人们忽视投资决策的科学与合理要求，致使政府在公共商品生产中的投资决策行为常常出现依据不充分，决策盲目的现象，从而产生错误的投资决策。
公共商品生产的投资决策与一般投资一样，可包括投资规模决策和投资结构决策两个方面。前者是要确定一定时期公共商品生产的数量和投入资金的数量；后者是要决定和安排好各类公共商品生产的比例，明确一定时期内公共商品生产中的投资方向与比重。政府如何使投资规模决策和投资结构决策科学化合理化？政府的投资决策行为怎样才能符合社会主义市场经济发展的要求？笔者的意见是：
1.应当明确公共商品生产的投资规模与结构不仅取决于社会经济发展的程度，也要与社会对公共商品的需求衔接起来。传统的观念一般认为，非经营性投资是一项消费性投资，只有投入而没有回流，因而不能根据人们对公共商品的需求来确定它的投资规模和投资方向。这显然不符合市场经济发展的基本理论。首先，尽管对公共商品的投资是一种非经营性投资，但是，如前所述公共商品具有显著的外部效应，正是这种外部效应，才使之投入无法回流，也正是这种外部效应，才强迫人们必须去消费这种商品，因此，不了解人们对公共商品的消费需求而去投资，无疑会造成投资的浪费或错位。其次，在现代经济社会中，对公共商品的消费已成为人类经济生活和经济运行的必备条件之一，如果不考虑人们对公共商品需求量和需求结构的变化而盲目决定投资量和投资结构，必然造成公共商品生产与私有商品生产不配套，不相适应，从而影响企业生产效率的提高和宏观的经济运行。再次，社会主义市场经济条件下的社会总供给和社会总需求也包含着公共商品的供给和需求。社会总供给和社会总需求大体平衡，这就要求公共商品的供给和需求大体平衡，这就要求公共商品的投资规模与结构应当与对公共商品的需求规模与结构相衔接。
2.应当建立政府反映公众利益，了解社会公共商品需求的机制。
比较准确地了解社会对公共商品的需求是十分困难和复杂的。这是因为，一方面，社会对公共商品的需求是指有支付能力的需求，是全社会每个消费者对公共商品需求的总和。它实际上是要了解社会上每一个消费者愿意付多少钱来消费公共商品。而公共商品的消费非排他性的特点使每个人对公共商品的消费量是相同的，而所支付的价格却可以不同，这就无法通过市场机制让每个消费者所愿支付的最高价格显示出来。因而，政府难以通过市场来了解公共商品的需求信息。另一方面，由于公共商品的特点，个人不愿主动为公共商品付费，而只想免费享用的问题必然存在，从而使政府直接从个人那儿掌握确切的公共商品消费量也十分困难。
怎样使政府了解社会对公共商品的需求，作出正确的投资决策，以实现公共商品生产中资源的合理配置？关键是要求政府及其有关部门真正代表公众的利益，而不是为政府自身利益服务。在社会主义市场经济条件下，人民群众的根本利益是一致的，存在着公共利益较为一致的要求，公共商品生产尤其需要反映和体现大多数公众的要求，这既为政府代表公众利益决策提供了最基本的条件，也对政府在公共商品生产的决策时提出了最基本的要求—反映社会公众利益。即使在社会主义公有制的基础上，由于依然要采取市场经济的活动形式，政府及其官员也存在着自身利益及其实现问题，而不会自然就代表社会人民群众的利益。因此，对公共商品生产需求的了解，并使生产与需求相适应，关键是要建立一种机制使政府真正站在人民利益的立场上，从而较充分地了解社会公众的需求。
因此，建立政府反映公众利益、了解公共商品社会需求机制的核心在于形成制约政府自身利益及其所代表的公共商品载体利益的膨胀的制度，这个制度基点是人代会及其相应监督政府机构的组织作用的充分发挥。唯有如此，才能从总体上把握全国及各地区人民群众对公共商品的消费量、消费层次及结构，才能提出正确的战略决策，从而使政府在执行中具体把握社会需求，作出科学的投资决策。也唯有如此，政府自身利益的膨胀才能在制度与组织的监督制约下及时发现，得到抑制，促使政府正确贯彻人代会意见，使公共商品生产的投资决策反映社会公众利益，使生产与需求较好地衔接起来。
三、探索符合社会主义市场经济发展要求的公共商品生产的资金筹措方式，规范政府对公共商品生产的筹资行为。
公共商品的生产投资决策的落实必须以资金筹措到位为基本物质条件。在西方发达的市场经济国家，公共商品生产的资金筹措一般只是将纳税人上缴的税收作出分配以支持公共商品生产而已。但在我国，这一问题绝不是这样“简单”。一方面，长期以来，计划经济体制的运行使公共商品生产与需求脱节明显，公共商品的数量和结构均与社会经济发展和公众的消费需求不相适应；另一方面，经济体制正处于转轨之中，按照市场经济要求的财税体制与金融体制的改革尚未到位，使得政府在承担着公共商品生产责任的同时，却没有相应的资金筹措渠道，无法保证公共商品生产资金的落实。在没有解决合理的资金筹措方式以前，一些地方政府采取了某些混乱的、错误的资金筹措行为，如沿用计划经济体制的作法，用行政性手段强行滩派；以有偿征收、市场手段的名义行无偿征收、行政手段征收之实。结果，不仅背离了市场经济规律的要求，阻碍了经济体制改革的顺利进行，恶化了政府与企业的关系，而且也影响了资金的真正落实，妨碍公共商品生产的实施。可见，政府作为公共商品生产的主体，当务之急是要探索并找到符合社会主义市场经济发展要求的资金筹措方式。为此，笔者提出以下几点探索思路：
第一，要明确国家财政结构中公共财政的地位，稳定用财政手段所筹资金作为公共商品投资的主要来源。我国原有的财政体制从一定角度看，是财政将国有企业投资经营与社会公共商品投资混为一体的单元财政的结构。这种财政机构不仅扼杀了企业的活力，不利于众多私有商品生产经营，而且削弱了政府承担公共商品生产能力，使公共商品生产无稳定的资金来源。按照社会主义市场经济的要求，凡市场能有效提供的商品和劳务，财政不应直接插手而成为投资主体，只有公共商品及市场不能有效提供的商品，财政手段才应积极参与投资。这是与纳税人的纳税目的相一致的。因此，国家财政应当由公共财政和国有资产管理财政两个部分构成。所谓公共财政就是在市场难以有效配置资源的领域和范围内，以税收为主要形式筹集资金，满足各种公共需要（主要是对公共商品的需要），为企业创造市场正常运转宏观环境和条件促进社会经济的协调发展和生产力的提高。一般而言，公共财政是国家财政中最基本的、必须保证的部分。它是在讲求效率与公平基础上的供给型财政。如此明确公共财政的地位，说明财政必须成为公共商品生产资金的主要来源。这样，就能使社会急需的公共商品生产所需的资金供应具有稳定可靠的保证。
第二，政府筹集公共商品生产的资金要充分使用法律手段和经济手段。在社会主义市场经济运转中，各经济主体的一切经济行为不仅要考虑自身经济利益，而且要按照法律规范运作。因此，政府筹集资金仅靠行政命令方式是行不通的，要充分运用法律手段和经济手段。这就需要各级立法机构加快建立与市场经济相适应资金筹借的法规体系包括税收法、证券法、资金收益法、集资法、基金法等。特别要通过立法强制性地稳定地征集一部分资金用于公共商品生产上。这样才能使政府筹集公共商品生产所需资金的方式和行为有法可依，并受到法规的制约，保证资金的稳定筹措。用经济手段筹措资金于公共商品生产上，主要是用国家信用的形式。国家债券，重点建设债券等风险小、信誉高、筹集数量大，但要充分调动单位、个人购买债券的积极性，要在利率、税收等方面给国债购买者一定的优惠，如利息免征个人所得税，从而推动国债发行。合理使用国家信用手段必然有利于公共商品生产所需资金得到合理增加。一般而言，公共商品生产资金的筹集不宜使用市场调节手段，因为公共商品投资是非经营性投资，无法回收投资，偿还债务。现在某些公共商品的收费制度，如前所述是不能用来回收投资的。否则，这种制度就该废除。
第三，重新严格划定公共商品的范围，将实践证明可从事经营性活动的政府机构划出来，要求其创造财政收入，以有利于公共商品生产资金的增多。对此，我们可以借鉴新加坡的某些经验。我国现行的政府及其各部门在新加坡则严格分成两部分：政府部门和法定机构。其中法定机构既隶属于相关政府部门，承担一定政府管理的职能，又可以甚至必须按照国家法律规定从事一些经营性活动，从而为国家形成一定的财政收入。新加坡的国内税务局便属于法定机构。国家财政部根据多方面的因素会同该局核定当年或来年的税收任务，规定税务局超额完成任务，超额部分的2%可留成给税务局支配，没有完成任务，则要缴纳缺额部分的2%以示惩罚，如没有收入交罚款，即从财政部拨付的行政经费中扣减。可见，法定机构会有盈余，盈余中的15%便直接转为财政收入。
我国现行的政府及其各部门均不可从事经营性活动；都需要财政来支撑。如能像新加坡那样将一部分能够从事经营性活动的政府机构从公共商品的范围中划出去，不仅减轻了财政对公共商品的投资负担，而且还有利于增加财政收入，雄厚公共商品生产的物质基础。因此，笔者认为，有必要进一步反思我国政府机构的改革，从我国国情出发，借鉴他国的成功作法，总结自己的经验教训，使我国的政府机构设置更加贴近社会主义市场经济发展的要求，从而有利于政府从公众的需求出发合理安排公共商品生产，提高公共商品生产中的资源配置效率。
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