印度乡村公共品供给机制研究：公共治理的视角*，本文主要内容关键词为：印度论文,视角论文,乡村论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D73/77.351.31 [文献标志码]A [文章编号]1004—1508(2008)01—0026—06
印度是农业大国，有近7.3亿人生活在农村，直接或间接以农业为生。农村公共品的供给对增强农业的发展后劲、改善农民的生活质量都特别重要，公共产品的供给问题一直备受关注。自由化改革以来，印度政府在公共品供给制度方面进行了一系列积极探索并取得显著成绩。因此，本文拟从公共治理的理论视角出发，结合印度乡村治理的背景，考察和分析印度乡村公共品供给机制，主要包括乡村公共品提供的状况，公共品供给的责任结构、融资机制，决策执行及其监督机制等方面内容。在此基础之上，总结印度乡村公共品供给的经验及其启示，以期为我国农村公共品供给制度创新提供有益的借鉴。
一、治理理论框架中的公共品供给分析
在市场经济条件下，政府的主要职责是提供充足的公共物品，最大限度地满足全社会的公共需要。因此，如何有效地提供公共物品始终是各国政府关注的焦点。根据公共经济学的观点，公共品是指“每个人的消费不会减少任一其他人对该种物品的消费”，具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性三个基本特征的物品。近年来，伴随着新公共管理运动的兴起，公共治理理论成为包括公共品问题在内的公共事务管理的主要理论工具。治理(governance)一词在西方国家已有数百年的历史，其原意是控制、引导和操纵，自20世纪90年代以来，治理的涵义发生了深刻变化，许多学者从不同角度对治理作出了新的界定。其中，全球治理委员会的定义最具权威性和代表性。根据该委员会的界定，治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的各种方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的非正式的持续的过程。治理的定义包括了如下几个基本特征：第一，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；第二，治理过程的基础不是控制，而是协调；第三，治理的主体既涉及公共部门，也包括私人部门；第四，治理不是一种正式的制度，而是由行动者持续互动形成的机制。①公共治理通过在不同治理主体之间建立合作伙伴关系，共同完成和实现公共品供给或公共事务管理的目标。它运用合作理念考量公共品供给问题，要求政府的职能必须由重管制向重服务转变，引入各种形式的制度安排吸引更多的非政府组织和社会公众参与公共品的生产和供给，公共治理强调了政府与非政府力量在公共品生产中的互动关系，认为只有以公众需求为导向，积极回应环境变化，才能不断提高公共品的供给效率。
按照治理理论的分析框架，衡量公共品供给效率的因素主要包括以下几个方面： (1)合法性，即关于公共品供给的决策是否被自觉认可和服从的性质或状态，它要求公共品的供给能够体现不同社会成员的共同需要，以尽可能获得公众的共识和同意；(2)法治性，即法律成为公共事务管理的最高准则，法治的目标是规范公共品供给主体的行为，对公共事务进行有效的治理，为公民分享公共品提供制度保障；(3)责任性，指的是公共品的供给主体职责明确，能够履行相应的职能和一定的义务；(4)有效性，主要指公共品的决策和执行富有效率，其本质是实现公共品供给的低成本和高效率；(5)公正性，即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品或公共服务方面是平等的；(6)回应性，它的基本含义是公共产品的供给主体必须对公民的需求作出及时的和负责任的反应，能够主动迎合公民的价值取向和偏好；(7)参与性，指人们可以广泛参与公共品供给的决策、执行及管理监督过程。②
近年来，许多国家的政府在转变职能的同时，开始反思公共服务和公共品供给的结构和效率问题，对公共品供给机制进行了改革和创新并取得一定的经验。与一些发展中国家相比，印度政府更加关注民生问题，在公共品的供给制度方面曾进行了许多有益的探索和尝试。因此，本文拟从公共治理理论的视角出发，对印度乡村公共品供给制度进行深入分析和探讨，以期能够为我国农村公共品供给体制的完善和创新提供一定的借鉴和启示。
二、印度乡村治理背景下农村公共品供给现状
印度农村政府体系总体上可称为潘查亚特制度(Panchayati Raj)。潘查亚特也叫评议会，指的是邦政府以下由选举产生的农村基层政府体制。在邦政府以下，各级潘查亚特实行分级自治。潘查亚特是印度地方基层社区组织制度的显著特色，在印度农村，许多公共品大都经由潘查亚特直接或间接进行供给。为了使潘查亚特更好地履行公共品提供职能，印度政府通过法律制定，资源支持，政治保障等途径不断扩张基层政府的自治权力。自独立以来，印度就一直致力于提高乡村地方政府的自治能力和权限，为此曾制定和颁布了许多法律法规改革和调整传统的潘查亚特制度，尤其是1992年第73号宪法修正案确立了潘查亚特制在印度的宪法地位。根据印度宪法第243I条款规定，“邦向村潘查亚特授权和下放职能”；第243G条款规定，“为使潘查亚特行使地方自治功能，应向潘查亚特下放权力。尤其在计划和实施与发展和社会正义相关的众多项目上，向潘查亚特下放权力和责任”。③自由化改革以来，印度政府在推动乡村治理发展，引导基层自治方面发挥着重要的作用和影响，从而保证基层自治机构能够积极发挥自治政府的角色，更好地履行公共服务的职能。
农村公共品是公共产品的重要组成部分。主要包括农村地域范围内用于满足农村生产或农民生活需要，具有非排他性和非竞争性的社会产品或服务。如农业科技成果的推广、农村水利灌溉系统、农村道路建设、农村基础教育、农村信息系统、公共卫生医疗等。
目前，印度乡村存在着大量的村级公共品，为了研究的需要，本文选取了比较典型的、对农村居民生产生活影响最为直接和重要的几项农村公共品，涉及饮用水、村庄道路、基础教育以及基础医疗。本文对乡村公共品供给现状的分析，主要以上述公共品为重点进行探讨。
饮用水。印度是一个缺水大国，由于受气候影响，印度大部分时间处于干旱缺水状态。因此，饮用水对印度民众的生活和生命健康具有至关重要的影响，在此情况下，印度政府非常重视饮水问题，积极通过各种渠道缓解水资源的匮乏。目前，印度的饮用水工程已经取得很大成效。全国60万个居民点中，只有大约1％的居住点尚未完成该项工程。按照工程达标的标准：每人每日安全的可饮用水将达到40升；每250人将拥有一个手压泵井或水站。④
村庄道路。印度独立后的历届政府无不重视公路建设。半个多世纪以来，随着公路总长度的增加，印度成为拥有世界上最大公路网的国家之一，形成了联系各大城市、乡村的全国公路网。目前，公路里程为338.2万公里，其中农村公路里程达300万公里。为了改善道路，印度政府于2000年开始实施村庄连接项目，计划使千人和500人以上村庄分别于2003年和2007年开通公路。
基础教育。印度政府1976年开始把基础教育列入工作日程。1986年，政府首次颁布国家教育政策和实施规划，普及基础教育工程正式在全国启动。1992年，政府开始在全国实行统一的教育体制，旨在提高基础教育的质量，把教育普及到社会的各个领域，消除城乡和贫富差别。从教育设施方面来看，2003年，印度已经实现94％的农村人口在1公里之内设有小学。印度村庄基础教育的投资和师资主要由政府负责，学校的日常管理和运营则由村庄负责，为了发展农村基础教育事业，印度实施了一系列教育工程项目，主要有：地区基础教育工程；基础教育营养支持工程；教育保证计划等。
基础医疗。印度政府对乡村的医疗事业一直较为重视。早在20世纪80年代初期，印度政府就制定了在全国农村逐步建立三级医疗保健网的宏伟目标。这一网络包括保健站、初级保健中心和社区保健中心三部分，免费向广大穷人提供医疗服务。近年来，为更好的保障广大农村人口的健康安全，印度一些地区的行业联合组织和非政府组织开始行动起来，积极介入农村医保，帮助农民进行投保，从而开辟了发展中国家农村医疗的新途径。
三、公共治理的视角：印度乡村公共品供给机制分析
从公共治理视角来看，农村公共品供给机制主要是指有关农村公共品的决策、融资、管理与监督等的制度安排；具体而言，其主要内容是以农村公共品的供给为核心，分析和考察不同治理主体在提供公共品过程中的职责划分、公共品供给的资金来源，公共品的决策实施及其监督等。
(一)乡村公共品供给中的政府职责
印度宪法以及其他相关法律明确规定了中央和地方各级政府在乡村公共品供给过程中的责任和权力。
按政府职能划分，印度政府机构分为三个层次：联邦(Federal)、邦(State)以及地方政府。根据宪法规定，各级政府之间的职责界定是明晰的。其中，联邦政府享有管辖国防、外交、铁路、运输、通讯、货币、银行、关税等事务的权限，邦政府拥有相对独立的立法、行政权。主要承担有关人民生计与福利的一系列职能，如公共秩序、警察、地方政府、公共卫生、农业、土地等。与此同时，宪法还规定了联邦和邦政府共同承担的职能如司法管理、经济和社会计划、贸易与商业等方面。
随着基层民主自治的发展，乡村地方政府在提供地方公共品方面发挥着越来越重要的作用。根据第73号宪法修正案规定，邦政府应将附件11中规定的29个任务下放给农村三级地方政府，如农业推广、土地改良、小型灌溉、饮用水、道路、教育(包括中小学)、医疗卫生和社会福利。其中，村潘查亚特履行公共设施、医疗和小型建设、小型灌溉、村庄道路等主要职能；而区潘查亚特和地区潘查亚特则起到监督或执行邦政府任务的作用。⑤具体而言，村潘查亚特的职能由服务性职能和开发性职能组成，主要负责村级公共品的直接供给。区潘查亚特职责主要是负责农业的发展、开发、合作、环境卫生、初级教育、家庭工业和紧急救济等方面。作为区潘查亚特委员会与邦政府之间的纽带，地区潘查亚特在多数邦一般是负责监督、咨询和协调的结构。⑥
在乡村公共品供给的过程中，印度各级政府之间的权力结构清晰、责任明确，各级政府具有什么样的权力和责任，需要完成什么样的任务，在法律和政策上都有明确的界定。属于中央政府、邦政府的职责，一般不能分解或摊派给地方政府。与此同时，法律赋予基层政府相当的选择权力，使其可以根据实际情况从事某些公共品供给活动。如第73号宪法修正案就赋予了村民代表在一系列村级公共品上的决策权。⑦
20世纪90年代以来，印度中央与各邦政府对农村公共品供给进行了积极探索。通过分权化和参与治理，有效动员社会资源，逐渐形成了政府主导、多中心参与的农村公共品供给结构。⑧
(二)参与式的乡村公共品决策机制
公共品供给决策是公共品供给的一个重要环节，政府职能部门、村潘查亚特、社区以及村民都是重要的决策参与主体，他们之间的合作与协调影响和制约着公共品供给制度的效率。
印度农村公共品供给决策呈现出自下而上的分权化特征，在治理过程中，社区与居民在农村公共品的供给决策中发挥着日益重要的作用。具体表现为：一方面，村民出于自身的利益需要，积极参与公共品相关决策的制定。在村级公共品的供给决策过程中，人们通过自治机构和社区建立了自己的利益需求表达机制，提出自己对公共品的需求，然后，邦政府按照人们的需求不断增加或调整农村公共品的供给。村民的广泛参与使农村公共品逐渐转向了需求推动和社区引导的供给模式，⑨从而使公共品的供给效率不断提高。
另一方面，印度的基层民主使地方官员在公共品供给决策中能够反映选民的利益与要求。印度基层官员一般经由自由、开放、透明、竞争的选举产生，作为得到选民充分授权的决策者，他的决策计划得到了选民事前的考察，同时他的决策效果还要受到选民在下次选举中的投票考验。因此，在进行决策时他们能够考虑到居民的意愿和要求，做出较为合理和恰当的决策。
(三)合理有效的乡村公共品供给监督机制
监督是确保基层政府以合乎法律规范的方式实施法律规定的任务，包括动议提出、决策、筹资、资金使用、项目建设以及交付使用与维护。⑩近年来，印度逐步建立起完善的监督机制，通过体制内和体制外两种途径加强对公共品供给决策和执行的监管，以确保农村公共品供给的效率和公平。
体制内的监督主要表现为制定相关的法律法规对公共品供给主体和供给过程进行严格的规范。目前，印度宪法已对落实中央和邦政府的问责性进行了明确的规定。比如，宪法要求政府定期选举，通过独立的权威机构对政府账户进行审计。这两项工作分别由印度首席选举委员和主审计长负责。此外，宪法还规定，由独立的司法部门负责制订各部门职员的雇佣条款。(11)与此同时，印度政府通过设立相关的监管部门对特定行为进行有效的监督。比如，印度所有邦的各级潘查亚特的账目每年都要接受地方资金账目检察署(ELFA)征收的审查。(12)除审查外，该组织还就有关地方机构的财政事务提出速度进行监控，以及针对地方机构的询问解释有关财务规则。此外，在一些邦，还制定了由外部层面的邦潘查亚特公务员所实施的内部检查和特别检查的规定。(13)上述制度对农村公共品供给起到了有效的监督作用。
体制外的监督主要是指反对党、新闻舆论以及公民对公共品供给过程的强力监督。值得关注的是，印度的民主制尤其是普选的推行，唤醒了广大民众的民主意识，民间逐渐兴起了监督政府的社会运动和组织，从而使公共品的供给受到有力的社会监督。在此情势下，农村公共品的提供在决策和实施的合法性、参与性、透明度、回应性、廉洁和公正方面都呈现出较为良好的表现。
(四)灵活多样的乡村公共品供给融资机制
筹措资金是公共品供给的核心和关键。印度乡村地区公共品供给的融资结构，与公共品供给的主体有着直接关系。各级政府职责的明确划分，为确定各级财政支出责任提供了基本依据。从总体上讲，印度农村公共品的融资机制主要包括以下几种形式：
1.政府融资。一般来说，印度乡村公共品的政府融资渠道主要涵盖以下两部分：其一是财政转移支付。印度中央政府通过税收分配和拨款补助方式向乡村基层政府进行转移支付，这部分资金成为公共品融资的重要渠道。目前，潘查亚特的资金来源除邦财政委员会的转移支付以外，还包括实施各种中央项目如中央各部门项目和中央主持项目获得的转移支付。(14)如印度第十个五年计划分配给农村发展项目资金达到7677亿卢比，仅2005-2006年的资金就有2448亿卢比，其中，就业保障项目达到600亿卢比。(15)而邦政府主要通过邦项目和中央主持项目(中央和邦共同负担资金)提供资金。这些资金通过多个设在区一级的专门项目代理机构负责转移支付，比如区农村发展机构。(16)其二是各级基层政府的自有收入。除转移支付外，各级政府主要通过自有收入为地方性公共品融资，主要包括各种税费收入，如地区潘查亚特收缴的土地税、管理项目的收费、罚款以及出售财产和从事其他经营活动的收入。
2.市场融资。市场融资主要针对可以通过市场机制进行融资的准公共品。在印度，农村金融机构积极参与各类农村基础设施的建设项目，增加对农业和农村发展的贷款额度，有效解决了农村基础建设项目资金不足的问题。仅以印度国有化商业银行实行地区服务计划的农村信贷新战略为例，1989-1990年度其所有分支机构为地区服务计划新战略提供的贷款总额为1560亿卢比，其中农业信贷达到1037亿卢比。(17)
3.国际经济组织融资。这部分融资使印度农村公共品供给的资金来源呈现出多元化发展趋势，对公共品供给模式的转变具有重要影响。一些重要的国际经济组织尤其是亚洲开发银行和世界银行是印度农业贷款的主要来源。据报道，2005年，亚洲开发银行为印度农村公路建设项目贷款7.5亿美元。2006年，世界银行向印度提供2亿美元贷款进行农业研发。(18)
4.私人融资。在印度也可以通过用户付费和私人投资的方式进行公共品项目建设(19)，比如小型灌溉设施和供水项目就包括个人提供的资金。为了鼓励个人投资公共事业，印度政府在税收方面给予投资者一定的优惠待遇。根据有关规定，如个人投资于由国家高速公路委员会和农村电力公司发行的债券，年收益低于500万卢比的可以免税；投资于印度国家农业和农村发展银行的债券，也可以享受免税。
5.非政府组织和志愿者捐赠融资。在印度，非政府组织在公共品或公共服务供给中发挥着显著的作用，一些非政府组织和志愿者通过捐赠方式满足农村对公共品的需求，以保障农村居民的基本生存和发展权利。比如，在扶贫开发领域，各种非政府组织(如SYED—HASHIM家族基金会、印度自我就业妇女协会(SE—WA)等)的活动相当活跃，在改善公共品供给效率方面发挥了积极的作用。
四、对完善我国乡村公共品供给机制的启示
自独立以来，印度政府积极改革乡村治理结构，不断改善乡村公共品供给机制并取得显著的成效。中国与印度同为发展中国家，在人口、资源、经济发展程度、产业结构等方面具有很大程度的相似之处，在农村、农业、农民问题上更是非常相似。目前，虽然我国在农村经济社会发展中取得一定的成绩，但农村公共品供给严重不足的矛盾日益凸现，已成为影响农村发展和农民生活的主要障碍。为了推进社会主义新农村建设，提高我国农村公共品供给水平和效率，我们可以借鉴印度的成功经验和启示，加强农村公共品供给机制的改革和创新。
1.明确乡村公共品供给主体，合理界定各级政府的供给职责。
根据公共治理的观点，明确划分供给主体的职责和范围是提高公共品供给效率的首要前提。如前所述，在公共品供给结构中，印度各级政府之间的责权划分清晰，上级政府不能随意摊派任务给下级政府。而在中国，政府间责权分配模糊不清，在垂直体制背景下，上级政府可以通过行政手段将承担的部分责任分解给不同的基层政府，甚至于基础教育和公共卫生这类外溢效应较强的公共品也通过政府权威转移事权交由县和乡政府承担。事权划分不明确使乡村公共品供给出现严重的缺位和错位现象，不仅有悖于财政支出的受益原则，而且直接增加了农村基层政府的事权负担，影响到公共品的供给能力和效率。根据印度乡村治理的经验，我国政府在公共品供给过程中应进一步明晰界定各级政府的供给职责。首先，应按照公共品的不同性质确定乡村公共品的供给主体，科学合理地界定各级政府提供公共品的职责和范围。其次，在明确各级政府供给职责的基础上，根据财政分权的原则，合理划分政府间的财权和事权，建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村公共品的长效机制。总之，国家应根据农村公共品的不同性质，建立起由中央、地方、社区三位一体的农村公共品供给机制，并以法律法规的形式明确供给主体的职责和权限，有计划、分步骤地实施农村地区公共品的供应，以保证农民的基本公共品需求。
2.完善农村公共品供给决策机制，提高公共品供给效率
公共治理理论认为，公共品的供给决策是影响公共品供给效率的关键因素，作为民主制国家，印度采用的是自下而上的公共品决策模式，在此基础上，逐渐形成需求导向和多中心参与的供给方式，公共品的供给结构和供给水平日益提高。而我国乡村目前主要实行“自上而下”的公共品供给决策机制，忽略了广大农民对公共品的实际需求，导致现行农村公共品供应中出现结构失衡与效率低下等诸多弊端，严重影响到农村社会的全面发展和进步。为了提升我国公共品供给的决策水平，我国政府应根据公共品供给的层次性，改革和创新现行的公共品供给决策制度，对于应由中央和省级政府提供的公共品，仍然可以采取自上而下的决策机制；主要由县级政府和乡镇政府负责提供的公共品，应采取自上而下和自下而上相结合的决策机制，为了保证决策效果，可同时建立听证制度，在此基础上由本级人民代表大会投票决定；对于农村社区内的公共品供给，必须改变当前“自上而下”的决策机制，逐步建立起由社区内居民民主决定的“自下而上的公共品供给机制”。与此同时，要建立能够反映农民需求真实偏好的表达机制，使农民有效参与公共品的供给决策，促进农村公共品的有效供给。
3.实现农村公共品供给主体和融资渠道多元化
公共治理理论强调，政府并不是公共品供给的唯一主体，一般而言，政府只需提供纯公共品，至于准公共品则应该充分调动市场和社会力量来辅助供给。如前所述，印度政府在乡村公共品供给过程中，积极促进农村公共品供给和融资机制的多元化。为了提高有效供给水平，印度政府鼓励非政府组织参与公共品供给活动，通过建立各种合作机制，充分发挥非政府组织汲取资源的能力，弥补政府资源匮乏的缺陷。与印度相比，我国农村公共品供给主体单一，融资渠道狭窄，从而严重影响到农村公共品供给效率。为了应对这一问题，我们可以借鉴印度的经验，将公共物品供给主体和投融资机制的多元化作为我国农村公共产品的发展方向。在坚持公共财政供给为主的前提下，充分发挥市场、社会力量的作用，鼓励社会组织和个人参与公共品的供给，逐渐形成农村公共产品供给主体多元化的格局。为了扩大资金来源，可以通过市场渠道如发行地方政府债券，鼓励非政府组织参与农村教育、公共卫生、公共事业建设等途径缓解由于财政投入不足而导致的农村公共品短缺的矛盾。与此同时，应将农业作为重点鼓励外商投资的领域，积极吸引外资参与农村公共品生产与供给。
注释：
①《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年版，第23页。
②俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2004年版，第8—11页。
③Constitution of India,http://indiacode.nic.in/coiweb/welcome.html
④王晓丹：“印度的农村建设”，http://www.cass.net.cn/file/2007021587682.html
⑤M.Govinda Rao," Fiscal Decentralization in Indian Federalism" Annexurel， p.32.http://www.imf.org//external/pubs/ft/seminar/2000/fiscal/rao.pdf
⑥财政部《财政制度国际比较》课题组：《印度财政制度》，中国财经出版社，1998年版，第27页。
⑦Timothy Besley,Rohini Pande， Lupin Rahman and Vijayendra Rao," The Politics of Public GoodsProvision:Evidence from Indian Local governments",p.2.http://www.Econ.yale.edu
⑧丁开杰、刘合光：“印度农村公共品供给体制研究”，《当代亚太》，2006年第6期。
⑨丁开杰、刘合光：“印度农村公共品供给体制研究”，《当代亚太》，2006年第6期。
⑩赖海榕：“乡村治理国际比较”，《经济社会体制比较》，2006年第1期。
(11)Ajay Mahal,Vivek Srivastava,and Deepak Sanan," Decentralization and Public Sector Delivery of Health and Education Services in India".http://www.zefde/download
(12)凯末尔·斯迪克：《南亚地方政府比较》，中国社会出版社，1994年版，第63页。
(13)郑前程：“印度地方财政述评”，http://www.chinarural.org
(14)Nirvikar Singh," State Finance in India：A Case for Systemic Reform",Nov.2005.http://econ.ucsc.edu/faculty/workingpapers
(15)a Aeference Annual,Published by Ministry of Information and Broadcasting,Government of India.
(16)丁开杰、刘合光：“印度农村公共品供给体制研究”，《当代亚太》，2006年第6期。
(17)鲁达尔·达特等著，雷启淮等译：《印度经济》(中译本，下册)，四川大学出版社，1994年版，第126页。
(18)印度：《经济时报》，7月25日。
(19)World Bank,"India Fiscal Decentralization to Rural Governments,Fiscal Decentralization in Kerala",No.26654—IN.http//web.worldbank.org/