一、我国行政诉讼受案范围的立法演变
（一）单项法律法规个别授权阶段
1982年颁布的《民事诉讼法》（试行）第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”根据该规定，只有某个单项法律具体规定可以向法院提起行政诉讼的案件，法院才受理。1987年10月9日最高人民法院在《关于地方人民政府规定可向人民法院起诉的行政案件应否受理问题的批复》中适当扩大了行政诉讼的受案范围，将《民事诉讼法》规定的法律授权，扩大到法规授权。
（二）《行政诉讼法》有限制的统一授权阶段
1989年4月4日，七届全国人大二次会议通过的《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围进行了统一授权，有限度地扩大了行政诉讼的受案范围。具体做法是采用“概括+列举+排除”的方法，通过这三种方式，对行政诉讼受案范围作了界定。把行政诉讼受案范围主要限于行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形。
（三）《行政复议法》间接扩展授权阶段
1999年颁布的《行政复议法》第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”这样，通过行政复议这一道转换，把不能提起行政诉讼的行政行为限定为两种，即不能申请行政复议的案件和法律规定行政复议决定为最终裁决的案件。
（四）司法解释自我扩展阶段
“大陆法系国家法律秩序的运作要依靠两个因素的影响，其一是法典生效的时代；其二，司法机关对旧法疏漏的回应”。由于司法实践中关于行政诉讼受案范围争议的案件层出不穷，最高人民法院先后两次颁布司法解释来试图弥补制度漏洞与实践操作的鸿沟。尤其是2000年3月10日最高人民法院发布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（简称《执行解释》）在行政诉讼法允许的范围内，采取“概括+排除”模式，对行政诉讼受案范围进行了重构和扩展。表现在：对原告资格作了从宽解释；对可诉行政行为概念作了从宽解释；对被告资格作了从宽解释；对不得提起行政诉讼的范围作了从严解释，该司法解释在行政诉讼法条文所能容纳的范围内创造性发展了行政诉讼的受案范围。
（五）新《行政诉讼法》革新阶段
新《行政诉讼法》在扩大受案范围的问题上做了一些努力。虽然在立法模式上，和此前的《行政诉讼法》并无太大的变化，仍然采取了采用“概括+列举+排除”的方法，但从行政诉讼的主体、客体到具体案件类型都做了扩展，下文即针对新规定作进一步分析。
二、新《行政诉讼法》关于受案范围的突破和发展
（一）“具体行政行为”改为“行政行为”
新《行政诉讼法》将条文中的“具体行政行为”一律修改为“行政行为”，为扩大行政诉讼受案范围去除了法律原则上的障碍，同时也为今后具体法律法规扩大行政诉讼受案范围提供了依据。从司法实践上来看，将原来模糊的抽象行政行为与具体行政行为的判断，转化为更加明确的规范性文件和除规范性文件以外的其他行政行为的区分，更加有利于统一司法界定的标准。
（二）可诉讼行政行为类型增加
新《行政诉讼法》将原来列举的“八加一种”扩展为“十二加一种”，并对有关法条的文字表述进行了修改和细化。具体而言，增加了以下几种行政行为：行政机关作出关于自然资源所有权或使用权决定的行为，行政征收和征用行为，行政机关滥用行政权力排除或限制竞争的行为，行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除有关协议的行为。在原有法条基础上，丰富了“违法要求履行其他义务”的内涵，在未依法支付抚恤金之外又增加了最低生活保障待遇和社会待遇。这些具体类型的明确列举，为相对人或利害关系人提起行政诉讼提供了直接依据。
（三）权利保护范围扩大
在权利保护上，对农村土地承包经营权、农村土地经营权的保护加以确认和强调；超越了人身权和财产权的限制，将权利保护范围扩展到公民、法人和其他组织的各项合法权益，这意味着今后行政相对人受教育权、劳动权、政治权利等受到行政机关侵犯亦可寻求司法保护。
（四）对“国家行政”向“社会行政”发展作出回应
随着经济社会发展和法治环境的变化，行政管理开始向公共行政和公共治理转化，行政主体也由单一行政机关，向多元主体转变。因此新《行政诉讼法》第二条第二款将作出行政行为的主体扩大到 “法律、法规、规章授权的社会组织”。这里的规章授权不是国家行政权授权的实体规则，原则上法律、法规授予行政机关的权力，不得再转授出去，但法律、法规对此作了例外规定，规章可授权社会组织实施授益性行政行为和公共服务行为。新《行政诉讼法》此项修改的程序意义是扩大了被告范围，实体意义就是扩大到了社会行政。
三、新《行政诉讼法》视野下几类行政行为的可诉性分析
新《行政诉讼法》对于行政案件受案范围虽作了进一步扩展和明确，但扩大范围自然就意味着通过法律界定标准的问题，因为扩大范围不等于范围无限，不等于当事人可以将任何行政行为、任何行政争议都诉至法院。如果一切行政行为都可以通过司法进行审查，不仅可能因诉权滥用，减损行政效率，浪费司法资源，更意味着司法权相对于行政权过分强大，“过分侵略性的司法审查又因不民主的特质而受批判。当法院侵略性地使用它们的审查权力时，它们有可能破坏行政机关对公众的愿望作出合法反应的能力。”正因为如此，新《行政诉讼法》第十三条明确规定了四类不予受理的行政行为，但除此之外，仍有一些行政行为是否可予受理以及受理审查方式尚存争议，需要确定一定的标准予以审查。
（一）阶段性行政行为
阶段性行政行为的概念在新《行政诉讼法》以及其他法律法规、司法解释中并未明确出现，属于学理上的概念。关于阶段性行政行为，目前我国行政法学界的通说将其定义为：行政机关在行政行为过程进行中的某一阶段，或者说是在行政事项未处置结束时作出的一种行政行为。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆例如，《中华人民共和国城乡规划法》中规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，先由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，然后根据是否可采取改正措施消除影响决定处罚方式。上述房屋征收中的调查、处理和认定行为都是征收补偿决定的依据，责令停止建设也是作出行政处罚的前置过程性行为，都属于阶段性的行政行为。最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条明确对一类阶段性行政行为是否可诉作出了规定，即“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起诉讼的。人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”由此可见，阶段性行政行为是否可诉取决于其是否“成熟”，即是否最终影响到相对人或利害关系人的权利义务，在司法实践中也有法院直接采用了“成熟性行政行为”概念。
笔者认为，根据新《行政诉讼法》的规定，阶段性行政行为仍应当采用“成熟性标准”作为其是否属于受案范围的判断标准，首先，成熟性标准可以避免法院过早地卷入行政决定的程序，妨碍行政机关的职权行使。其次，如果行政程序没有完结，那么行政机关和相对人之间的争议在性质上往往并不明确，这时如果允许起诉，则难以审理。再次，中间性的决定、程序性的决定或行为可以由最后的决定吸收，最后对该决定予以审查，有利于减少司法成本。最后，从国外情况看，有的国家如美国也强调这一标准，即对中间性的行为或程序性的行为都不能起诉。
（二）内部行政行为
以行政行为的作用对象为划分标准，可以将行政行为划分为内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为亦属学理上的概念，通说认为其是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。
内部行政行为因其“内部性”而与与外部行政相对人或利害关系人的权利义务无涉，故在司法实践中一般仍应被认定为不具有可诉性。但如果仅凭这种“外观”上的形式标准而将内部行政行为拒之诉讼的大门之外，显然不妥。最高人民法院于2013年发布的第22号指导性案例“魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案”中即指出，“来安县人民政府的批复属于内部行政行为，不向相对人送达，对相对人的权利义务尚未产生实际影响，一般不属于行政诉讼的受案范围。但本案中，来安县人民政府作出批复后，来安县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书，即直接交来安县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为，对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响；原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了该批复的内容，并对批复提起了行政复议，复议机关作出复议决定时也告知了诉权，该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。因此，对该批复不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”该指导性案例也确立了“外部化”标准作为判断内部行政行为是否可诉的依据，对新《行政诉讼法》实施后判断内部行政行为是否可诉仍具有参考意义。
（三）抽象行政行为
所谓抽象行政行为，是指行政行为以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。它具体包括两类：一类是行政立法行为，即有权行政机关制定行政法规和行政规章的行为；另一类是制定不具有法源性的规范性文件的行为，即行政机关制定除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的其他规范性文件的行为，我们可以称其为非行政立法的抽象行政行为。在行政管理实践中，非行政立法的抽象行政行为的数量和适用频率及其影响远远超过行政立法。此次在新《行政诉讼法》中确立规范性文件附带审查制度，实现了对规范性文件附带审查从行政复议向行政诉讼的必要延伸，有利于行政复议和行政诉讼中对规范性文件附带审查的制度衔接。将规章以下的规范性文件即俗称的红头文件，纳入附带性审查范围，显然不能使其成为一类独立的行政案件，只有当规范性文件成为行政行为的依据时，才有可能被要求法院附带审查，并且新《行政诉讼法》第十三条已经明确，人民法院不受理针对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。
四、关于完善行政诉讼受案制度的几点建议
（一）关于立法模式
从目前的立法模式来看，对具体可诉情形的肯定列举意味立法上采取了不予审查的假定原则，即除非有明确的法律规定，否则法院对行政行为不享有审查权。虽然此种方式可以更直接快速地解决大部分行政案件“立案难”的问题，但行政行为的表现形态复杂多样，并非一一列举所能穷尽，在司法实践中，由于可以受理的案件和不能受理的案件均采用了列举的方式，一些可诉行政行为会因未被列入受案范围的具体规定而被拒之门外，必然会留下权利救济的空白。随着行政诉讼理论和观念的不断成熟，建议实行可以审查的假定原则，采用概括和否定列举的方式确定受案范围。从比较法的角度而言，世界主要国家的立法在确定行政诉讼的司法审查范围时多实行可以审查的假定原则。显然，可以审查的假定原则将有利于受案范围的进一步扩大，更有利于保护相对人的合法权益。
（二）关于抽象行政行为的审查
修改前的《行政诉讼法》第五十二、五十三条规定，人民法院审理行政案件，“以法律和行政法规、地方性法规为依据”，“参照规章”。《执行解释》第六十二条规定，可在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。根据上述规定，法院在作出是否参照某条规章或规章以下规范性文件前，需先作出是否与法律、法规相抵触的审查。也就是说，修改前的《行政诉讼法》已隐含法院对规章和规章以下的规范性文件进行附带审之意，但新《行政诉讼法》在明确规定了附带审查制度时却将规章排除在外，笔者认为有所不妥。首先，被诉行政行为是否属于行政诉讼受案范围，关键在于该抽象行政行为是否侵犯行政相对人的合法权益，而不在于区分是规章还是其他规范性文件。其次，新《行政诉讼法》将规章排除出附带审查的范围，但同时又规定法院“参照”规章，如若不对规章的合法性进行审查，如何决定是否“参照”？因此，建议至少将规章纳入抽象行政行为的附带审查。同时，应逐步探索有条件的允许行政相对人或利害关系人对抽象行政行为直接诉和法院直接审，因为附带审并未要求将抽象行政行为的制作机关列为被告，这种情况下是否能做到全面合法审查值得商榷，只有通过直接诉和审的方式，使抽象行政行为的作出机关成为被告，才能更好地实现对抽象行政行为的司法审查。
（三）关于公益诉讼
行政诉讼法应设置公益诉讼制度，理论界和实务界早有共识，都明确提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。然而新《行政诉讼法》却在这方面只字未提。当违法的行政行为侵害公共利益时，由于没有符合起诉条件的利害关系人向法院起诉，或者无法对抽象行政行为提起诉讼，致使大量损害公共利益的行政行为得不到纠正。此外，还有些行政机关与行政相对人恶意串通，行政机关为了让行政相对人放弃起诉，不惜以牺牲公共利益为代价，赋予相对人法外权益，对其违法行为不予追究，使公共利益遭受损失。因此，建议尽快通过补充立法及时建立行政公益诉讼制度或赋予检察机关公诉权，进一步扩大行政诉讼的受案范围，加强对公共利益的保护。
结语
行政诉讼是现代法治国家一项不可替代的重要制度，连接着公法与私法、政府与社会、司法与行政。时隔二十五年后《行政诉讼法》的首次大修，尤其是受案范围方面的修改，在拓宽“民告官”的法律渠道、完善依法维权和化解行政纠纷机制等方面均具有重大意义，但同时，《行政诉讼法》的修改仍有很多可提升的空间。总而言之，修改后的《行政诉讼法》将更多的行政纠纷纳入了法治轨道，加强和保障了司法公正和司法权威，是我国在依法治国道路上迈出的重要一步。
论文作者:洪虹
论文发表刊物:《基层建设》2019年第31期
论文发表时间:2020/4/2
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