国际性高等教育政策的影响因素探析，本文主要内容关键词为：探析论文,高等教育论文,国际性论文,因素论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.20 文献标识码：A G649.20 文章编号：1671-1610(2002)03-0007-05
国际性高等教育政策所指涉的是由国际性组织（政府间组织或非政府组织如联合国教科文组织和世界银行等）提出、确认和传播的有关高等教育问题的政策，它往往包含在这些组织发表的报告书、建议书、政策性文件或召开的会议文献里面。本文试图从政策影响主体（国际性组织）和政策影响受体两方面简要探讨国际性高等教育政策产生影响的因素。
一
（一）国际性高等教育政策影响的主体因素
从政策影响主体来说，国际性高等教育政策的影响程度将取决于国际性组织的价值取向、政策的适切性及国际地位。
首先，政策影响主体的价值取向和基本态度是与其政策的影响程度密切相关的。比如，1995年时任联合国教科文组织总干事的马约尔(Federico Mayor)在为该组织发布的《关于高等教育的变革与发展的政策性文件》所作的“序言”中就特别强调：“这份文件绝不是要强制推行某些样板或作一些硬性规定，它充其量不过是会员国及高等教育负责人在根据本地区、本国和国际上的不同情况和具体需要与条件制定政策时的‘参考坐标’”。这一基本态度和定位是符合联合国教科文组织的宗旨与任务的，同时这也在客观上使联合国教科文组织提出或确认的高等教育政策对各国所产生的影响效力受到一定的限制。
其次，政策的适切性。这里所说的适切性是一个相对的概念，它可以是高等教育政策本身的适切性问题，如所确立的某一高等教育政策是否符合国际高等教育发展的客观规律等；也可以是政策影响受体对该项高等教育政策是否适合于自身的一种主观认识。高等教育政策的这一适切性直接关系到影响受体的接受程度。比如，有关高等教育学历和资格认可问题，到1998年3月，联合国教科文组织有120多个会员国正式批准了这些地区性公约。但仍有30多个会员国未加入地区性公约。根据这些国家向联合国教科文组织或有关地区性组织所提供的材料显示，它们对这些公约至少有以下两点疑虑：第一，加入地区性公约可能会使国内学生在与国外学生竞争时处于不利地位，并且会因国内有资格的青年的失业而对国内劳动力市场产生负面影响。这种现象可以看作是对向国际开放必然伴随更激烈的竞争的一种担忧，以及对失败的一种恐惧。第二，这些公约在推动地区及国际一级的学术交流的同时，也鼓励人才流动，因而客观上会造成一些国家及整个地区的知识和经济贫困。以上疑虑过去只在发展中国家和最不发达国家内比较严重，而今天许多工业化国家也已公开表明了这一疑虑。[1]
再次，政策影响主体在国际上的地位（包括其在国际上的影响和被认可程度等）对其政策的推动和实施具有不可忽视的影响，因为国际性政策如同国际性政治一样，它有与国家政策明显不同的地方。比如，像联合国教科文组织这样的政府间的国际性组织，其发布的政策性文件和推行的政策措施，对其会员国是缺乏行政或法律约束力的，一般来说远不能同一个国家的政策所产生的行政或法律效力（一些国家的政策往往通过立法程序使之具有了法律效力）相比。因而，国际性组织自身的地位就成为其政策能否得以推动和实施的重要因素。
此外，政策影响主体在推行其政策的坚定性和耐心是决定政策能否产生影响并得以推行的另一个重要因素。比如，为了推行高等教育的学历和资格相互认可政策，联合国教科文组织的努力远可追溯到1964年。当时联合国教科文组织执行局第66次会议要求教科文组织总干事提出一项有关国际范围内的学术交流活动的技术和法律方面的初步评估报告，其中包括研究就高中毕业证书及大学毕业文凭和学位的同等性问题执行一份国际公约或撰写一建议书的可行性。此后，历届教科文组织执政机构会议都反复审议教科文组织应遵循的行动的概念和性质。由于考虑到建立全球性的国际标准衡定机制在当时有相当的难度，联合国教科文组织经与会员国商议，先在地区范围内进行。从70年代开始，到80年代分别通过了5个地区性公约：《关于承认拉丁美洲及加勒比地区高等教育学历、证书及学位的地区性公约》（1974年）、《关于承认阿拉伯国家地区高等教育学历、证书及学位的地区性公约》（1978年）、《关于承认欧洲地区高等教育学历、证书及学位的地区性公约》（1979年）、《关于承认非洲国家高等教育学历、证书及学位的地区性公约》（1981年）和《关于承认亚洲及太平洋地区高等教育学历、证书及学位的地区性公约》（1983年）。1976年通过了一份跨地区的国际性公约《关于地中海沿岸的阿拉伯国家和欧洲国家互相承认高等教育学历、文凭和学位的国际公约》。这些公约基本包括了世界所有地区。它们为1993年召开的联合国教科文组织第27届大会通过国际性建议书《关于高等教育学历与资格承认的建议》奠定了基础。
（二）财政牵引
国际性高等教育政策产生影响的另一个重要的途径就是财政援助，这一重要途径对经济困难的发展中国家特别有效。以提供国际性教育援助的主要机构——世界银行为例，它在1995年发表了一份题为《教育重点与战略：世界银行综述》的文献。在这份文献里面，世界银行非常明确地提出了它在教育发展问题上所坚持的立场，以及贯彻这些立场的方法与途径。例如，它明白无误地宣称：世界银行将奖励和支持执行其政策的国家。其中在涉及到高等教育方面，与其1994年的《高等教育：从经验中学习教训》报告书的有关政策观点相配合和相一致，它指出：“采取这样一种高等教育政策框架的国家，即强调学校结构差异和多样化资源基础，重视私立学校和私人拨款，都将继续作为优先考虑（获得财政援助——笔者注）的对象。”[2]该文献还建议世界银行不仅仅行使拨款的职能，并且将其政治分析作为与寻求援助的政府进行对话的基础，而不光是去充当一个“发展咨询服务机构”，“世界银行的主要贡献必须是提供建议，旨在政府制定适合其国情的教育政策。”[3]由此可见，世界银行比较重视通过财政援助来对受援国的政策进行有目的的牵引与干预。从这里我们还可以看出，世界银行在通过财政手段来践行其国际性高等教育政策时，是坚定的和具有其不妥协性。或许这从世界银行提出其教育政策和建议者往往是经济学专家这一因素中可以找到合理的解释，因为经济学的一个基本原则就是讲究“投入——回报”的。
应当说，国际性教育援助机构（如世界银行等）的这种援助策略，对于促成其有关政策产生应有的影响，是比较有效的。但不可否认，这种援助策略也有其一定的，甚至较大的负面作用。特别是可能使受援国的主体性在一定程度上丧失，以及由此带来的一系列问题。实际上，在五六十年代，一些西方发达国家对发展中国家进行的教育援助，也大都是与推行其价值观及国家政策等联系在一起的，所以也曾普遍出现过受援国的主体性削弱和脱离受援国实际的现象。如美国在第二次世界大战以后对发展中国家进行教育援助时推行自己的价值观和国家政策，有时甚至带上附加条件。最为典型的是60年代美国的教育援助，把主要的重心放在为发展中国家创办高等学校，当时美国式的“赠地学院”在尼日利亚、印度尼西亚和一些拉美国家纷纷建立起来。美国还在一些发展中国家兴办了经济管理学院，为私人企业和政府部门训练管理人员。所有这些学校从课程到管理模式都是美国式的。虽然这些高校对发展中国家的现代化曾起过一定的推动作用，但也带来了诸如不能结合当地实际需要和培养的人才难以人尽其才，以及价值取向上的“美化”现象等一系列严重问题。甚至有学者认为：“从总体上看，美国‘援助’第三世界国家兴办的高等学校未能达到使这些国家现代化的目的，倒是实现了其文化侵略的意图。因为它在第三世界国家扩大了美国资本主义的影响，训练了倾向于美国和具有美国价值观念的‘精英’。”[4]直至今天，美国国际发展署所进行的国际援助，“政治因素在决定资助什么项目，不资助什么项目上产生着重要的，或许是关键的作用。”[5]
世界银行80年代在中国实施的教育计划，虽然对中国教育的发展有重要的积极影响，但同样不可否认，由于对中国的情况缺乏了解也曾产生过一些负面影响。世界银行专家、德国学者亨兹(Jurgen Henze)对此曾作过一番评析：世界银行在某些方面，如强调教育效率等，对中国是有积极影响的。但他们的想法并不是都适用于中国的，尤其是我们（世界银行——笔者注）在参考西方的技术性指标时，应注意不强化学校的等级划分，需要更注意教育结构及管理体制的变革。[6]
哈佛大学教授诺埃尔.F.麦克吉恩(Noel F.McGinn)曾对这种援助策略进行过猛烈的抨击：“令人遗憾的是，把拨款与国际机构的干预相关联会对接受国造成进一步削弱，国际机构继续介入国家决策会使公共机构保持依赖性和受到削弱。政府没有能力行使职权，民主体制就不能建立起来，腐败就会继续下去”。因此，他极力主张“扩大政府（和国家团体）能够作出的政策选择范围，使拨款与政策选择的认定脱钩，并使股东参与政策制定过程，以削弱外部对于由现行国际援助模式形成政策的控制，最大程度地提高国家教育政策的质量和效率”。[7]而克利斯(Klees)则提出参与规划决策的办法，来解决国际教育援助中的政治倾向性问题，即让地方政府和人民代表更多地参与项目管理、决策，少用预先在头脑里装满各种设想和观点的外来专家。[8]
（三）国际合作
通过推动国际合作，促使国际性高等教育政策得以传播和践行，并对有关合作国家产生影响，是一种为世界各国比较容易接受、效果良好的重要途径。这也是教育国际化的重要目的之一，即促进国际性高等教育政策的国际化。可以说，任何形式和内容的国际化，其本质要义在于不同文化间的相互传播与交流，并通过传播与交流达到它们之间的相互了解以至相互理解和相互吸收。联合国教科文组织在教育的国际化或国际合作方面通常扮演的两种角色，一种是直接由联合国教科文组织主持和组织国际合作项目，另一种是由联合国教科文组织作为牵线人或协调人，来推动国家间的国际合作。不论是何种角色，在国际合作进行过程中联合国教科文组织都可从不同的角度或以各种方式采取行动，使作为一种特殊文化的国际性高等教育政策在其会员国及其他国家中产生应有的影响。如《高等教育改革与发展的优先行动框架》提出了它的行动设想：联合国教科文组织将“与联合国大学、全国委员会、各种政府间和非政府组织一起成为高等教育问题的思考论坛，目的是：1.撰写世界各地对高等教育问题的最新看法的报告；2.鼓励有新意的培训和研究项目，以发挥高等教育在终身教育方面的特殊作用；3.加强国际合作和强调高等教育对公民意识教育、可持续发展及和平的重要作用；4.促进信息交流和必要时建立成功经验和成功革新的资料库，供那些在高等教育改革中遇到问题的学校参考”，“采取主动行动，结合《高等教育教学人员地位的建议》，拟定关于学术自由、自主权和社会责任的国际文件。”“与其它政府间和非政府间组织及所有与高等教育有关的方面，包括联合国大学(UNU)、非政府组织高等教育集体磋商会、教科文组织大学生论坛，共同负责落实《21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》和《高等教育改革与发展优先行动框架》。教科文组织应在促进高等教育领域的国际合作和实施这一后续活动中发挥重要作用。在编制教科文组织下一个《计划与预算草案》时应优先考虑这一点。”
（四）信息传播
这是就制约国际性高等教育政策产生影响的技术层面而言的。信息技术的发展为国际性高等教育政策的传播并产生影响提供了极为便利的条件和手段。特别它使这种影响最快捷、最广泛地传播到世界各国的普通公众之中，起着转移人心风俗的作用。如果说信息技术是形成经济全球化的重要因素，那么国际性高等教育政策的影响“全球化”，无疑也有赖于此。
二
从影响受体的角度，国际性高等教育政策的影响将主要取决于以下三个因素。
（一）国家的发展水平
一般来说，社会、经济发展水平比较高的国家比较容易接受国际性高等教育政策的影响或重视这种影响，其中一个很重要的原因是，其发展水平之所以比较高，往往在很大程度上是得益于对这种影响的重视和自觉地接受这种影响。但也有一些例外，这主要表现为影响受体的“夜郎自大”，拒斥影响。从历史上来看，比如中国，在受华夏中心论支配的两千年内，曾对自己的文化和国力过于自信及至自大。古代中国有过的“夷夏之辨”，以及“普天之下，莫非王土，率土之滨莫非王臣”之说，把这一自信和自大表现得淋漓尽致。尽管当时的中国也可能是开放的，但它更多的是沉醉于“四夷来朝”之中，或以“文化中心”自居输出自己的文化。而当1723年雍正下令把传教士赶出中国，更使中国经历了100多年闭关锁国、排斥外来影响的时期。
对于发展水平比较低的国家，往往对国际性高等教育政策的影响的重视程度是有限的。但也有一些例外，比如，一些落后的发展中国家出于赶超先进国家的需要，常常对世界高等教育发展动态保持高度的敏感，也愿意接受外来的影响。如在六七十年代，一些发展中国家和地区，尽管经济发展水平比较低，但由于受发达国家的高等教育发展趋势的影响，仍然选择了高等教育“倾向先于经济的发展”的道路。当信息化浪潮迎面涌来的时候，许多发展中国家基于信息技术在国家经济发展中的重要作用，对教育如何帮助国家回应信息技术的挑战这一国际性教育发展态势赋予了极大的重视。比如，印度1991年实行“经济自由化”政策以来，经济出现了持续发展的良好势头。据亚洲开发银行预测，印度2000年度（2000年4月～2001年3月）的国内生产总值将增长7%～8%。究其原因，人们认为主要是得益于印度高等教育比较早地培养了一大批精通英语的理工科的优秀人才，这些人才已成为印度信息产业软件人才的主力军。目前，为了适应国内和世界对软件人才的需求形势，印度高等教育正加大培养力度。到2008年，印度仅开发软件方面的技术人员将达到220万人。[9]
（二）国家的文化传统
用文化传统来衡量和标示一个国家对外来影响的接受状况，是一个比较适当的指标。由于文化传统的因素，在很大程度上决定了有的国家比较容易接受国际性高等教育政策的影响，有的国家则不太容易接受其影响。而且，对受影响国来说，在如何接受影响这一问题上也表现出一定的文化传统倾向。这里，我们可以美国、日本为例，来对这一问题作一探讨。众所周知，美国的文化传统具有鲜明的多元文化、实用主义和个人主义的色彩，这样一种文化传统决定了美国人在接受外来影响上的价值取向：多元文化传统使美国对外来文化始终保持着开放、兼融的态度；实用主义文化传统使美国在接受外来文化影响的同时，注意对外来文化进行符合本国实际的改造和创新；个人主义文化传统既为美国民族增添了许多生气和活力，同时也强化了其“文化自我中心主义”倾向。这也可用来解释美国人为什么对外来文化常常持一种孤傲的态度。在历史上，美国的高等教育最早是接受英国的影响，后又取法于德国，到19世纪下半叶以后，特别是20世纪逐渐形成了具有美国特色的高等教育发展模式，成为世界高等教育的第一强国。很显然，这是多元文化、实用主义和个人主义等文化传统所产生的合力使然。
日本文化的一个最重要的特质是在与外域文化的交流与融合中形成的多元复合型文化。关于这一点，日外学者有着广泛的共识，如日本教育学家永井道雄认为，日本文化的特色是“混合文化”，日本旧有的传统文化加上吸收来的中国文化、佛教文化、西洋文化，形成了混合文化。[10]美国学者马克斯·拉纳和日本学者广歌和子都把日本文化称为“合金文化”。[11]中国学者张德伟对以上观点作了一个概括：“日本文化在结构上不是单一型文化，而是多元的混合型文化。”[12]他认为日本文化在对外来文化的吸收过程中，重视对外来文化的选择、融合和创新，同时又注意保持和发扬传统文化。
这里，我们还可以对美日文化传统作一个简单的比较。尽管美日文化都有“文化合金”之称，它们在总体上对外来文化采取的是开放、接受和兼融的态度，但就日本而言，其主要源于对自身文化落后的体认，着眼于吸收外来的优质文化来改进本国文化。所以，日本在接受外来文化影响时具有很强的选择性，这也锤炼了其对外来文化的鉴别力。“日本人总能敏感地发现国外文化的长处，一旦发现就主动地去吸收。”[13]而且，日本对自身文化落后的体认还常常转化为一种民族的忧患意识，从而对文化的发展乃至国家的发展，能够“未雨绸缪”。英国著名学者保罗·肯尼迪(Paul Kennedy)在他的新著《为21世纪做准备》一书中就认为：“日本为21世纪所作的准备也许比其他所有先进的工业社会更为充分”。[14]或许这也可以用来解释近20年来日本的教育改革为什么一直走在世界的前列，特别它在接受国际性教育政策的影响方面所持的积极态度。
由于美国历史很短，所以其文化的形成时间不长，形成的过程也比较独特。它既没有一些古老国家的那种与生俱来的文化负累，而且从一开始就表现出文化的自我优越感。这种文化的自我优越感随着美国的兴起和强盛更走向极致。如果细究一下美国文化传统的特质，应当说，多元文化的融合既是其获得文化优势的重要“法宝”，又是其常引以为自豪的文化优势之一。这也铸就了美国在接受国际性高等教育政策影响时的“双重性格”：一方面，文化的自我优越感使之对外来影响往往采取的是一种傲视的态度（文化自我中心主义）；另一方面，对文化优势的自珍（实际上也是对文化优越感的珍视）促使其更加重视多元文化的融合，进而对外来影响采取的是开放、接受的态度。
（三）国家的开放程度
一个国家的开放程度决定了它与外界交流信息的强弱，也决定了其接受外来影响的大小。国家的开放程度越强，接受包括国际性高等教育政策在内的外来影响一般也越大。反之亦然，很难想象在一个闭关锁国的国土上，国际性高等教育政策能够产生多少影响。实际上，在现代社会，任何一个国家都不可能完全把自己封闭起来。马克思、恩格斯曾指出：由于工业革命的发展，“过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了。物质的生产是如此，精神的生产也是如此。”[15]但这个“自给自足和闭关自守状态”的打破和改变却有两种不同的情况，即主动的打破和改变，抑或被动的打破和改变。从前一种情况来说，当国门打开的时候，国人是以一种积极主动的姿态与外面的世界建立联系、进行交往，汲取外域的一切有益的影响。而对后一种情况来说，虽然国门被打开，但在国人的内心深处或思想观念上对外面的世界仍然是拒斥的。如中国清末的洋务运动者提倡的“中学为体，西学为用”，实际上也反映了这样一种心态或思想观念。在这样一种心态或思想观念的支配下，决定了国人不能很好地与外面的世界进行交往、接受外域优秀文化的影响。从这种意义上说，前者是真正的开放（因为开放的本义就是主动的），而后者所谓的开放，仅是形式上的，并非实质性的。
由此，我们可以得出结论，所谓开放，最重要的应是思想观念的开放。“开放首先需要心灵的开放。心灵若不开放，一切开放都将徒具形式，最终归于失败。”[16]仅与外部世界保持物质联系，而不进行思想观念的相对融合（请注意仅仅是“相对”），这种“开放”的程度及效果是十分有限的，到头来达不到开放的目的。
这一认识，对于考察国际性高等教育政策对一个国家产生影响的情况是有价值的。因为一个国家接受外面的影响有主动的，也有被动的；有主要是物质层面的，或物质层面是主动的、精神层面是被动的，抑或物质与精神两个层面都是主动的（或被动的）等多种情况，从而也决定了这个国家对国际性教育政策所持的态度和国际性高等教育政策对其所产生影响的状况。