联邦存款保险公司

　　由于金融危机中的2008年二季度至2009年,破产银行的数量急剧上升,同时FDIC预计未来即将出现大量的破产银行,FDIC计提的应急损失准备(9)从2008年末的240亿美元增加至2009年末峰值时的440亿美元,因此导致存款保险基金余额一路下行,并在2009年末出现209亿美元的赤字(存款保险基金余额及应急损失准备见图3)。

　　为应对金融危机中的突发状况,FDIC董事会经过反复讨论,并在广泛征求整个银行业意见的基础上,采取了多样化的方式来应对基金规模的短缺,增强基金的流动性。

　　一是制定长期基金管理计划,快速积累基金余额。根据《多德-弗兰克法案》,2010年FDIC制定了一项全面而长期的基金管理恢复计划,该计划将目标储备率下限从1.15%提高到1.35%,并要求FDIC在2020年9月30日之前实现这一目标。该计划还要求,一旦储备率达到1.15%,FDIC董事会通过的有关降低费率的决定立即生效,同时根据该计划,FDIC董事会还决定无限期暂停向投保机构分红。通过历史数据分析,当储备率分别超过1.15%、2.0%和2.5%时,投保机构将执行长期基金管理计划所确定的较低费率。降低费率和分红的效果几乎一样,但却能保持费率水平的稳定性,应对经济和信贷的周期性变化,减少费率的逆周期波动,有效地应对危机[3]。

　　二是征收一次性特别保费(SpecialAssessments)。根据特别保费征收计划的要求,FDIC将所有投保机构2009年6月末的总资产减去一级资本作为保费交纳基数,按照5个基点的费率,于2009年9月底前完成特别保费的一次性征收(1)。尽管通过特别保费征收计划FDIC收集了55亿美元的保费,但并没有实现基金余额为正的目标。2009年三季度末基金余额首次降为负值,同年底基金余额为-209亿美元。

　　三是预收保费(PrepaidAssessments),维持基金流动性。2009年11月,FDIC要求银行业在12月底交纳2009年三季度常规保费(2)的同时预付2009年四季度以及2010—2012年共13个季度的保费。按照预收保费的相关规定,投保机构的保费交纳基数在2009年三季度保费基数的基础上,每年保持5%的增长;2009年四季度以及2010年全部四个季度的费率等于2009年三季度末的费率,2011—2012年的八个季度费率在2009年三季度末费率基础上,每年保持3%的增长。另外,预收的保费的用途具有唯一性,自2010年3月30日开始将被用于冲抵投保机构的季度实际常规保费,直至被消耗完(3)。2009年12月底,通过预收保费计划,FDIC征收到了457亿美元的保费,大幅提高了基金流动性。由于会计处理上投保机构将预付的保费记为风险权重为零的资产(预付费用),仅在季度保费实际发生时,才将其费用化,因此预收保费不会对机构的收益和资本产生直接影响,也不会影响机构满足当地公众支付需要的能力。同时,FDIC经研究认为大部分预付保费将来自机构持有的现金或者提取自机构在美联储的超额准备金,不会显着影响银行的放贷能力。通过预收保费,FDIC较好地保证了充足的基金流动性。在2009年底完成预收保费后,基金中的流动性资产一直保持在340亿美元以上,帮助FDIC成功地处置了多数的破产银行。

　　(四)赋予FDIC更完备的处置职权

　　《多德-弗兰克法案》进一步扩大了FDIC的处置职能范围。一是将具有系统重要性的非银行金融机构的监管职责划归FDIC,并要求其定期向FDIC(以及美联储)提交“生前遗嘱”(LivingWill),经审查的“生前遗嘱”计划若不符合要求,FDIC和美联储则可以联合决定是否应适用更加严格的监管要求,并限制其业务增长。二是出台有序清算机制(OrderlyLiquidationAuthority,OLA),根据授权,FDIC对陷入严重困境的系统重要性金融机构(SystemicallyImportantFinancialInstitutions,SIFIs)实施接管和清算,并视情况设立过桥金融公司承接其业务、资产和负债。FDIC基于有序清算机制建立了单点切入策略(SinglePointofEntryStrategy,SPOE),由FDIC对集团母公司实施破产接管,其子公司和海外分支机构保持继续正常经营,避免多次破产并减少对金融体系的冲击;同时股东和未担保债权人进行损失分担,并将集团公司的大部分资产转移至过桥金融公司,连同集团的股权、无担保债务和发行的债券一起用于吸收损失。三是引入损失分担机制(LossShareAgreements),紧急情况下可以临时性动用公共资金帮助和处置SIFIs。四是加强跨地区协调合作,要求FDIC与境外存款保险当局建立跨境金融机构的处置协调机制。如FDIC与英格兰银行在2010年签署谅解备忘录,就处置跨境问题金融机构加强信息交换与合作,并在2013年联合发布全球首个处置系统重要性金融机构的跨境合作方案,提出从集团母公司层面进行“自上而下”控制的处置策略,方案同时强调处置行动在集团层面应由母国监管当局执行,确保所有关键性的金融服务能得以维持,国内外的附属机构继续经营并能获得足够的流动性。

　　四、我国存款保险实施现状与存在问题

　　(一)法律制度规范与权力、机构等配置有待进一步完善

　　我国在法律制度框架设置方面,除2015年出台的《存款保险条例》(以下简称《条例》)之外再无存款保险实施细则、金融机构风险处置、金融机构破产清算等方面的法律依据,法律规范的缺乏不仅限制了存款保险职能的有效发挥,在当前金融体系风险逐步积累并加剧的大背景下也成为威胁金融稳定的风险隐患之一。同时,加强法律规范管理并赋予当局必要的处置性权力也是后危机时代金融监管改革的要求。金融稳定理事会(FSB)在其2014年修订公布的《金融机构有效处置机制的关键要素》中,就构建问题银行的处置框架进行了规范,明确了金融机构处置的原则,同时授权处置部门广泛的处置权力;2016年FSB对成员国相关处置权立法情况的评估报告指出,我国处置当局完全拥有的处置权力只有3项(控制与运营、接管和转移性权力),而设立过桥银行、保证业务连续性、资产管理工具、负债减记或转移等内部纾困途径和暂缓执行提前终止权等另5项处置权力处于缺失状态。另外,存款保险基金管理机构的法律地位较为模糊。尽管《条例》的第7条规定“存款保险基金管理机构由国务院决定”,但并未指明其性质是公司法人还是视同监管机构。其模糊的法律地位导致早期纠正权与风险处置权的法律性质不清晰,也必然直接影响早期纠正权与风险处置权的内容和运行。

　　(二)顶层制度设计尚不完善

　　一是金融监督管理协调机制尚未完全形成。《条例》第14条虽然规定了存款保险基金管理机构从监管部门获取投保机构风险信息的权力。但在基层实践中,金融监督管理协调机制尚未形成,信息获取渠道仍不够畅通,联合监管效力不高。二是早期干预及风险处置权与监管部门的早纠处置措施存在重叠交叉。《条例》第7条规定了存款保险基金管理机构具有早期纠正和风险处置权,《条例》第17条规定了存款保险基金管理机构发现投保机构相关情形的,可以建议监管部门及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率相关措施;而《银行业监督管理法》第37条规定了中国银监会在金融机构违反审慎经营原则的情况下可以采取的六种早期纠正措施,《商业银行资本管理办法(试行)》第154至157条进一步规定了监管机构对没有满足相应标准的商业银行可以采取的纠正措施,这种法律设计会造成两机构在早期纠正权上的重叠。三是现场核查权受到限制。《条例》规定存款保险基金管理机构仅拥有与存款保险费率及保费交纳基数相关的有限的核查权,且仅通过调整投保机构费率实现差别化风险控制,此举措对投保机构的威慑效果远小于直接处罚措施。

　　(三)存款保险具体内容安排不明晰

　　一是触发标准不够明确。《条例》提出“投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降,严重危及存款安全以及存款保险基金安全的”可以采取早期纠正措施,但却未明确“重大资产损失”“资本充足率大幅度下降”的详细量化标准。

　　二是纠正措施不够清晰。《条例》赋予了存款保险基金管理机构实施早期纠正的权力,但仅进行了原则性的描述,内容较为空泛,未对权力使用的条件、执行力度做出详细规定,也未借鉴国际经验,引入渐进式干预的理念。同时,所规定采取的措施均非强制性约束。过大的自由裁量权使得早期纠正制度可执行性大幅降低,也加大了存款保险基金管理机构的自由裁量权,不能有效地遏制监管宽容,早期纠正的效力也受到影响。

　　三是缺乏规范的操作流程。目前存款保险基金管理机构未出台早期纠正的操作细则,使得其在具体实施过程中难以按照相应的程序,规范进行操作。

　　四是早期纠正未区分体现出系统重要性金融机构的特殊性。系统重要性金融机构在风险传染和风险危害上的传染性都决定了应该及早地识别和监测该类金融市场主体,也决定了对此类机构实施的早期纠正与风险处置措施应有所区别,而目前我国的相关措施尚未体现出系统重要性金融机构的差异化特点。

　　我国目前虽然针对系统重要性银行、大型银行和中小型银行实施差别化费率,但费率水平与投保机构的真实风险状况有一定程度的偏离,关联性不够强。

　　我国目前的存款保险基金主要来源于投保机构交纳的保费,基金的积累尚处于起步阶段,在出现大型机构破产或金融危机时,基金规模可能无法满足风险处置的需求,存款保险基金可能出现偿付危机。

　　(四)有关配套基础设施不够完备

　　由于我国存款保险制度实施时间不长,很多与早期纠正配套的制度、系统仍不健全。如目前投保机构风险监测预警甄别体系仍有待建立完善,风险早期发现机制仍不健全。此外,由于目前我国尚未建立使用存款保险基金对问题投保机构进行风险处置的制度和办法,因此缺乏量化评估的“成本-收益”分析框架。同时,早期纠正措施与风险处置措施如何衔接也有待明确。

　　在当前形势下,作为我国存款保险基金管理机构的央行对问题银行的关键性风险信息掌握不足或时间较为滞后,在银行出现风险时往往无法及时有效地加以应对。

　　六、启示与政策建议

　　(一)健全法律体系,为存款保险制度实施提供完善的制度保障

　　美国的存款保险制度之所以能够在本轮金融危机成为重要的危机处置和风险化解平台,其中一个关键性的原因是拥有较为健全且不断完善的法律法规保障[8]。危机期间先后以联邦公报(FederalRegister)的形式修订了存款保险覆盖范围、风险差别费率和破产银行处置等多方面的法律条款,极大地帮助了FDIC履行存款保险职责。

　　因此,我国应在《存款保险条例》的基础上,结合企业破产法的相关技术条款,尽快对风险处置事项予以专门的、系统的立法,提高处置的专业性和效率;同时应明确存款保险基金管理机构为处置和接管破产银行的主导部门,并就处置方式、处置期限、清算与重组等内容进行技术性规范。

　　(二)完善风险差别费率定价体系,真实反映投保机构风险状况

　　自1993年实施风险差别费率以来,FDIC的风险差别费率制度几经修改完善,不仅有《小型银行存款保险费率制度》[9],还针对具有系统重要性的大型机构专门制定了《大型银行存款保险费率定价方法》,内容详尽,具有较强的可操作性。

　　我国的存款保险基金管理机构应加强与各金融监管部门的沟通交流与信息共享,尽可能掌握投保机构的实际风险状况。同时,开展存款保险现场核查,了解机构的数据真实性与风险底数,结合投保机构的风险状况、监管评级、现场核查情况等来综合确定费率,逐渐建立起针对大型银行、城市商业银行、农村商业银行和村镇银行等分别适用的差异化费率定价机制。

　　(三)建立后备融资机制,拓展存款保险基金来源

　　危机期间FDIC通过市场化方式,不仅及时弥补了存款保险基金的临时流动性短缺,避免造成对金融风险和危机处置的延误,也极大地维护了金融市场和公众对金融体系的信心。

　　因此,应尽快建立适合我国存款保险发展实际的后备融资机制,保证基金的流动性,为风险处置奠定基础。同时,不应过度依赖公共资金,可以参考FDIC的管理经验,尽量采用市场化的融资方式,防范道德风险;融资安排应尽量考虑长短期工具的有机结合,利用央行作为存款保险基金管理机构的优势,尝试将再贷款、再贴现等货币政策工具与基金的后备融资需求结合起来。

　　(四)加强监管沟通协调,提升处置效率

　　从本轮金融危机来看,美联储、FDIC与货币监理署(OCC)保持了良好的信息沟通与交流,各监管部门不定期就银行信息进行共享[10],保持了较高的监管效率。同时FDIC的风险处置经验表明,拥有银行风险信息最丰富的监管机构处置风险的效率最高,处置成本也相对较低。

　　就我国而言,中国人民银行应用好金融稳定发展委员会办公室的牵头作用,不断加强存款保险基金管理机构与银保监会、证监会、地方金融主管部门的监管协调联系,注重信息共享与利用,把握好化解金融风险的时间窗口,切实提升风险处置的效率。

　　参考文献：

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　　[2]FederalDepositInsuranceCorporation.AnnualReport2008[R].Washington:FDIC,2009.
　　[3]FederalDepositInsuranceCorporation.AnnualReport2010[R].Washington:FDIC,2011.
　　[4]FederalDepositInsuranceCorporation.AnnualReport2009[R].Washington:FDIC,2010.
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　　[6]吴越,吕茉,陈晓红.美国小型银行存款保险费率制度改革及影响[J].金融发展评论,2016(11):63-70.
　　[7]FederalDepositInsuranceCorporation.FederalRegister[R].2016,81(58).
　　[8]万荃.储贷危机与次贷危机中美国存款保险风险处置实践与经验[J].金融与经济,2015(10):43-47.
　　[9]朱太辉,魏加宁.危机后美国存款保险制度的改革及启示[J].金融发展评论,2012(2):40-44.
　　[10]万荃.美国构建以存款保险为主的有序风险处置机制改革经验[J].征信,2016(5):68-71.

　　注释：

　　1储备率=存款保险基金余额/受保存款余额。
　　2如无特别说明,本文中的监管评级是指CAMELS评级,CAMELS分别代表Capitaladequacy,Assetquality,Management,Earnings,Liquidity和Sensitivitytomarketrisk,即资本充足性、资产质量、管理能力、盈利能力、流动性和对市场风险的敏感度。
　　3指投保机构向FDIC交纳保费所形成的基金,主要用于保护受保存款人及关闭濒临破产的银行。如无特别说明,下文简称“基金”。
　　41个基点即为万分之一。
　　5即风险较高的机构适用较高的费率,风险较低的机构适用相对较低的费率。
　　6小型银行的资产规模小于100亿美元,大型银行的资产规模大于等于100亿美元。
　　7其余4个财务指标分别是逾期30-89天的贷款/总资产、不良资产/总资产、贷款净核销额/总资产和税前净收入/总资产。
　　82011年2月正式获得通过,2011年4月1日正式开始实施。
　　9风险等级为Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级的小型银行,以及不属于资本良好(well-capitalized)或监管评级不为1级或2级的大型银行。
　　10高度复杂机构通常是指资产规模超过500亿美元的,且由资产规模至少5000亿美元的境内母公司控股的大型银行,或总资产在5000亿美元以上的流程银行或信托公司。
　　112012年10月正式获得通过,2013年4月1日正式开始实施。
　　122016年4月正式获得通过,2016年7月1日正式开始实施。
　　132016年6月末的储备率为1.17%。
　　14成熟小型银行通常是指在联邦投保5年以上,总资产低于100亿美元的小型银行。其他小型银行,如成立时间不足5年的或外资银行的美国分支机构,均不属于本文的讨论范围,因此以下简称为“小型银行”。
　　15其他指标还有:税前净收入/总资产、不良贷款和租赁费用/总资产、其他自有房产/总资产、经纪存款比例、一年期资产增长率、贷款组合指数。
　　16定价乘数和统一量均是计算小型银行初始费率的参数,已由模型推导得出。详细内容可以参见81Fed.Reg.16059(Mar.252016)。
　　17由于新方法的财务指标中已包含经纪存款比例,因此取消了原有的经纪存款调整。
　　18如同银行对不良贷款计提损失准备金,为应对投保机构破产对存款保险基金造成的损失,FDIC同样为基金计提准备金,这被称为应急损失准备(contingentlossreserve)。计提的应急损失准备增加,将降低存款保险基金余额。
　　19此外,如果基金继续下降并可能对公众信心造成负面影响,抑或是基金余额接近或低于零,FDIC将保留二次征收特别保费的权力,二次保费的基数和费率与第一次完全相同。
　　20美国存款保险保费的交纳通常是按季度推迟一季度交纳,即四季度交纳三季度的保费。
　　21最迟至2013年6月30日。

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