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一、“十五”期间的宏观经济政策取向
（一）“十五”期间宏观经济发展的主要任务
战胜我国经济迈向新阶段所面临的诸多挑战，需要内需、外需一齐抓，投资、消费双启动，改革、发展、稳定三兼顾，其核心是抓好增长和结构问题。“发展才是硬道理”，发展是解决我国目前一切问题的关键。保持适当的经济增长速度，就是坚持发展。而建立起支持经济增长的合理的、优化的结构，则是保持国民经济持续快速健康发展的基础。因而，“十五”时期经济发展的主要任务是：通过力度较大的经济结构的战略性调整，优化供给结构，提升消费结构，缓解有效需求不足的矛盾，使经济保持适当的增长速度。藉此转变经济增长方式，理顺分配关系，增加就业，增加农民收入，扩大有效需求，推进西部大开发和工业化与城市化，保证社会稳定。
（二）“十五”期间宏观经济政策取向
经济发展的环境和任务，决定了宏观经济政策的取向。“十五”期间我国的宏观经济政策应以“积极扩大有效需求，努力推进经济结构的战略性调整，保持经济稳步增长和社会进步与稳定”为基本取向。
1.财政政策取向：积极的财政政策还应继续实行几年
理由是：（1）我国社会主义市场经济体制还不完备， 其他宏观经济政策措施的作用有一定局限性；（2）“十五”计划的5年，是我国入世后的过渡期，机制转换中财政保证十分重要。
1999年度诺贝尔经济学奖得主芒德尔认为，在不完备的市场经济体制下，货币政策是很难独立发挥宏观调节作用的。近两年来我国宏观经济政策的运用实践证明，转轨时期财政政策必须在宏观经济政策体系中担当起“挑大梁”的角色。
一般来说，企业和个人支出相对减少以及物价负增长的程度，就是财政支出应该扩张的程度。企业和个人支出的相对紧缩，物价的下跌已经持续了两年多，而低物价的状态可能还将持续一个时期，导致在社会经济生活中产生了一股内在收缩力，经济的自发增长动力明显不足，直接对有效需求的扩大形成严重制约。只有通过财政扩张才能弥补由于企业和个人支出相对减少而留下的最终需求缺口，才不会因为有效需求的不足而使经济出现深度下滑。同时，当前的一些改革措施、结构转换政策和金融整顿，也会不可避免地产生紧缩效应。因而，我国今后几年还要继续实行积极的财政政策，这是符合主客观要求的正确的政策。
今后几年，积极财政政策着重应体现在以下几个方面：
——立足于扩大内需，以强有力的财政投入拉动经济增长，遏制下滑，保持适当的增长速度。
——启动金融职能。通过财政扩张带动货币扩张，增加银行信贷，为中央银行的公开市场业务操作提供更广阔的空间，调动货币政策发挥作用，抑制物价的深度下跌，实现财政、金融联手，防止通货紧缩趋势。
——调整财政支出结构。利用技改投资贴息方式，支持老工业基地的技术改造，加快传统产业的升级，加大产业结构调整力度；增加对科技、教育的投入，建立支持、鼓励高新技术风险投资的机制，推动技术进步，增强经济发展后劲，形成国民经济可持续发展的物质和技术基础。
——基础设施建设是积极财政政策的投资重点。增加财政对城市基础设施和农村基础设施的投资，推进工业化和城市化；增加财政对国土整治和西部大开发的投资，实施生态环境工程和西部大开发战略。
——通过财政投资形成新的生产能力，调整供给结构；同时要改造利用闲置的生产能力，消化现有的物资储备，扩大就业，缓解企业困难，增加职工收入，保持社会稳定。
——调整税收政策，全面扩大税基，适当降低企业所得税税率和增值税税率，提高出口退税率，推动出口增加，壮大经济规模和财源基础；加快生产型增值税向消费型增值税的转变，研究开征财产税，充分发挥税收的调节作用，理顺分配关系。
——坚持不懈地推进财政体制改革，加大转移支付力度，公平地区财力；继续调整分配政策，兼顾社会公平；支持社会保障体系建设，为国有企业改革与发展创造优良的社会环境。
——通过“债转股”，支持国有企业的改革和转变经营机制；通过支持建立中小企业融资担保基金的方式，扶植中小企业。
——通过地方财政的配套资金发挥地方作用，调动中央和地方两个积极性；在适当的时候经过批准，应允许有条件的地方政府发行少量的地方建设债。
——发挥出国债利率的基准利率作用，形成合理的资金价格体系，增强国债的宏观调节能力。
——发挥政府投资的催化剂作用，带动社会投资，推动投融资体制改革，逐步建立起多元化的投资主体。
积极财政政策的持续时间可能多长？第一，取决于国有企业脱困和民间投资增长情况。这是相互联系的两个方面。国有企业的改革与脱困，有利于民营经济的发展；待民间投资的增长达到能够支持一定经济增长速度的时候，也是国有企业战略性改组取得重大成果的时候，也是当前的积极的财政政策完成其历史使命的时候。第二，当通货膨胀有所抬头并可能成为经济健康运行主要危险时，积极的财政政策就应当及时转向。但这并不等于那个时候就不发行国债了。实施积极的财政政策，必须纠正过去对财政赤字认识上的片面性。财政赤字的国债化是财政政策的一大进步，增强了财政政策的灵活性和调节作用，是对财政政策工具的完善。从完备的市场经济体制国家的经验看，即使在经济良性循环时期，也要发行适当数量的国债。正是国债这种流动性极强的金融商品，才使中央银行的货币政策得以有效发挥。
国债的作用与规模如何考虑？以增发国债为核心的积极财政政策的基本作用有三大方面：一是要满足经济增长对财政扩张的起码需要，二是启动金融使其尽可能地发挥促进经济增长的职能，三是发挥出国债利率的基准利率作用。国债规模安排多大，国债发行是否具有可持续性，要用财政的国债利息支出与收入的增长关系来判断。只要财政每年用于国债利息支出的增长幅度小于或等于财政收入的增长幅度，那么，国债的发行便具有可持续性。我国的国债发行额1998年和1999年分别达到创记录的3890亿元和4015亿元，尽管物价下跌会使政府债务升值，但由于名义利率下降较多，对财政的债务负担无疑是一个缓解，到期的付息额可能还没有1994年1175亿元的利息总额多。1998年—2000年国家财政的国债利息支出分别为751亿元、618亿元和748亿元， 利息支出高峰即将过去。发新债还旧债是国际惯例，是各国政府充分发挥财政职能作用的具体表现。只要年付息额的增长幅度不超过财政收入的增长幅度，就不会对财政平衡构成大的压力。 从今后几年财政收入形势看， 平均保持7%以上的增速应当没有大问题。因而， 我国的国债发行不仅具有可持续性，而且具有较大空间。“十五”期间23000 亿的总规模还是需要且有能力承受的，可前期多安排些，后期视需要适当调整。
注意防范和化解财政风险。我国目前实施积极的财政政策是主动防范财政风险的政策。只有实施积极的财政政策，加大支持经济发展和保证社会稳定的力度，才能度过有效需求不足的难关和结构调整的阵痛，才能化解财政风险。相反，财政无所作为，一旦经济出现停滞，财政风险和其他风险就不可避免地到来了。如果没有1998年—1999年积极的财政政策，经济增长必然大幅度减速，不仅财政收入会减少，失业和社会保障支出要增加，而且其他社会问题也会接踵而至，局面不堪设想、难以收拾，财政风险和其他风险肯定都比现在大。判断国债可能产生的财政风险，既看数量，又看使用效果。在数量上应是有节制的，经过科学论证的；在使用上，应集中于公共服务领域和社会基础设施，使“挤出效应”最小。
2.货币政策取向：适度扩大，相机抉择
在“九五”时期，我国的货币政策经历了从“适度从紧”向“适当”和“进一步发挥货币政策作用”的逆变性调整，货币政策目标从“反通货膨胀”转向抑制通货紧缩趋势、努力扩大有效需求。这样的转变，反映出货币政策适应经济发展环境的变化为保持币值稳定而不断进行调整，表现出货币政策在多元取向约束中寻求平衡。其政策涵义是既防范金融风险，又防止出现通货紧缩，配合积极的财政政策，适当增加货币供给，努力扩大有效需求，支持经济增长。之所以货币政策对扩大内需、调整经济结构的政策效果并不十分明显，主要是因为货币政策的实施受到了多种因素的制约：第一，90年代初经济高涨和旧的经济运行机制留下的巨额坏帐，使企业的投资愿望和银行贷款积极性降低，需要较长时间的恢复；第二，经济收缩具有内生性，货币层次的紧缩仅是一种伴随现象；第三，“买方市场”条件下，扩张性的货币政策具有局限性，货币政策的放松不能代替盈利的市场机会；第四，货币政策传导机制发生了重大变化：由于金融体制改革深化、约束力增强，加之存在巨额“存差”，商业银行不仅大量归还再贷款，而且“惜售”国债，导致基础货币投放渠道阻塞；同时，由于市场环境的转变和企业自我约束机制的增强，企业减少对商业贷款的需求。这样就形成了一种自下而上的信用收缩机制，中央银行扩张信用的努力和主动性受到制约；第五，在经济启动阶段，在相对固定的汇率制度下，不管资本的流动性如何，货币政策的有效性都要受到抑制。
理论和实践都反复证明，币值稳定最有利于经济发展。近两年我们努力发挥货币政策作用，刺激需求增加，防止通货紧缩趋势，也是为了使币值基本稳定，保持经济持续健康快速发展。无论是反通货膨胀还是防止通货紧缩，货币政策的核心都是坚持“保持币值稳定，并以此促进经济增长”的法定目标，其灵活性和适应性在于政策取向和政策手段围绕法定目标而不断进行调整。
适应未来经济发展环境的变化，“十五”期间的货币政策取向应当是：“坚定法定目标，服从于‘积极扩大有效需求、努力推进经济结构的战略性调整，保持经济稳步增长和社会进步与稳定’的宏观经济政策取向，防止通货紧缩趋势，适当扩大货币供应，并依据形势变化相机抉择。”尤其“十五”前期，货币政策应为：
——增加货币供应量，促进经济增长。面对通货紧缩趋势，从货币是外生变量角度讲，就是要增强货币政策的主动性，力争扩大货币供应量，提高货币的流动性。为此，需要中央银行适当调高货币供应量指标，改革现有基础货币投放渠道，开辟新的投放方式，增加基础货币投放，扩大货币供给，给社会发出一个正确的导向信号。可行措施：一是扩大、完善公开市场业务。主要是增加交易品种，扩大交易成员，推动债券的市场化发行，完善货币市场架构，为公开市场业务提供有效的市场基础；二是改进再贷款方式，增大对中小金融机构的再贷款，增加中小金融机构的可用资金；三是使用再贷款方式处理金融机构的呆坏账。根据货币流动性的变化，决定货币供应量的增长幅度，做到流动性与供应量的适当匹配。在货币流动性较低的情况下，M2的增长不宜低于15%；四是推动商业银行股权多元化，发展中小金融机构，变利润为第一指标，完善货币政策的实施基础，增强货币政策工具的有效性；五是完善货币的供给制度。“十五”期间要把货币政策的制度建设放在一个重要的位置上，建立对不同所有制、不同规模的金融机构的再贷款制度，加快存款准备金制度以及再贴现和公开市场业务的制度建设等。在利率完全市场化，即包括银行存贷款在内的所有金融产品利率市场化的基础上，灵活利用存款准备金率、存款准备金利率、再贷款利率、再贴现利率等手段，形成一套行之有效的通过利率政策调节社会资金供给的制度体系。
——积极运用信贷政策，促进经济结构调整。从通货紧缩的内生性因素看，经济结构制约着信用扩张，需要处理好信贷政策和结构调整的关系。第一，要加强调查研究和科学预测，及时把握经济运行趋势和市场动向，综合考虑产品结构、产业结构、区域协调发展和企业战略布局，努力提高信贷政策指导效果；第二，要积极推进商业银行改革，鼓励商业银行加强金融创新意识，改善金融服务，把国家宏观经济发展目标和规划与商业银行的自主信贷结合起来；第三，要拓展新的信贷指导方式，扩大运用再贴现和公布信贷支持名录等方式加强信贷政策指导，积极探索提高信贷指导效果的有效手段；第四，要进一步搞好货币信贷政策与财政、投资政策和其他宏观经济政策的协调配合，按规定和程序积极发放国债投资项目配套贷款和财政贴息技改项目配套贷款。
——推进利率市场化进程，充分发挥利率的调节作用。通货紧缩趋势时期正是利率市场化的好时机。“十五”期间应以“小步快走”的方式不失时机地推进利率市场化进程：首先放松贷款利率管制，扩大银行贷款利率的自主调整空间；然后是将贷款利率完全放开，放松存款利率管制；在此基础上逐步推进利率的完全市场化，即包括所有金融商品的利率市场化。
——发展货币市场，提高货币政策的有效性。一个完善、发达的货币市场有助于中央银行随时调整货币供应量，引导市场利率的变化，增强对宏观经济的调节能力。目前，我国金融市场的不健全，主要表现为货币市场发展缓慢与滞后，尤其是票据市场的落后对货币市场的发展和货币政策的有效操作形成严重制约。因此，需要把货币市场特别是票据市场的发展作为完善金融市场的重要任务，进一步完善和改进再贴现业务，大力推广票据结算，完善票据贴现和再贴现体系，加快培育和发展票据市场，疏通资本市场与货币市场的连接渠道。同时，货币政策的制定和实施要更多地关注金融市场的运行和变化，及时、适度地微调货币政策的操作力度和着力点。
另外，防范和化解金融风险依然是“十五”期间货币政策的重要任务之一。片面强调防范金融风险会对经济产生紧缩效应，不利于治理通货紧缩趋势。因此，要强调在发展中防范和化解金融风险，重视合理的制度性安排，而不是一味地缩减资产运用。通过扩大信用规模，支持经济发展，把风险逐渐“摊薄”、“稀释”直至消化。同时，也要加快金融体制的改革，建立与WTO接轨的、竞争性的金融体制。
3.国际收支政策：保持贸易收支适当顺差和经常项目收支基本平衡
“十五”时期，虽然推动内需增加是扩大有效需求的主要方面，但还远远不够，仍需下大力气开拓国际市场，在更大程度上利用好国际资源，从经济全球化的过程中分享更大的比较利益。我国经济在新环境下的长足发展，对国际市场的依赖还必将加深，利用外资和国外先进技术的形式也将进一步多样化。 这是因为， “十五”时期正处于我国加入WTO后的过渡阶段，外国投资者将会抓住我国扩大开放的机遇， 拓宽投资领域，加大投资力度，力争使“十五”时期利用外资的规模高于或保持“九五”后期水平。同时，国内产业结构升级和企业技术改造也将增加对国外技术和关键零部件的进口，关税下降和市场开放度的逐步提高，会成为国外技术和商品进入我国市场的实现条件。因此，在“十五”时期，进口压力增大，货物和服务的进口增长速度可能超过出口，服务贸易和投资收益的逆差会有所扩大。在资本项目方面，虽然直接投资的流出会比“九五”时期有所增加，但直接投资流入作为资本收支主要顺差来源的性质不会改变。
根据“十五”时期经济发展的总体要求和未来形势变化，我国的国际收支政策取向是：保持贸易收支适当顺差和经常项目收支的基本平衡，扩大长期资本收支顺差，力求维持资本净流入，实现总差额的持续顺差。
——保持经常收支的基本平衡。从短期来看，如果出现经常项目的逆差可以通过资本项目的盈余弥补，从而实现国际收支的平衡。但是国际资本进入的根本目的是获取更多的利润，长期资本投资的利润要汇出，所借外债要还本付息，短期资本如果不能继续获得利润也要流出。从长期来看，国际收支平衡的基础仍然是经常项目收支平衡。长期的经常项目顺差虽然有利于增加外汇储备，提高偿债能力，但是不利于国内产生资本积累，容易造成国内储蓄外流。因此，只有经常收支的基本平衡才符合经济增长和经济稳定的双重目标约束。所以，“十五”时期经常项目收支短期目标的确定应当具有一定灵活性，在经济增长速度较高时，存在适度逆差有益而必要。不过，基于经常收支平衡的长期性目标约束，适度逆差要控制在个别年度。
——加快保持经常收支基本平衡的制度建设，建立灵活的汇率决定机制。“十五”期间，为适应加入WTO后国际贸易新的发展趋势， 保持国际收支平衡的有效手段运用，有必要建立起灵活的汇率决定机制。首先从建立和扩大外汇远期市场、为企业提供回避汇率变动风险的制度安排开始，然后相应提高汇率浮动幅度，使汇率保持一定的弹性空间，完善汇率管理制度。
——继续坚持鼓励出口的贸易政策和积极利用外资的方针，有计划地开放资本市场，保持长期资本收支和总收支的顺差，使外汇储备保持在相当于进出口总额40%左右的水平，即不低于1600亿美元的水平，增强抗冲击能力。经济全球化加强了我国与世界经济的联系，货币政策一方面要特别注意控制国际短期资本的流动；一方面还应注意保持国内收支与国际收支的综合平衡。同时，也需要适应国外企业资产重组国际化的趋势，配合国有企业改革，允许外资有条件地进入产权交易市场，参与国有经济的资产重组和战略性退出，推进企业组织结构的调整，有控制地开放资本市场：这包括建立中外合作投资基金，先允许进入A 股市场；实现A、B股的并轨；允许国内外资企业以一定比例的资本进入证券市场。
二、强化配合，提高政策效率
合作出生产力，配合出效率。在实现经济“软着陆”的过程中，我国的宏观经济政策工具之间的配合有了较大改善，在这次启动内需中的配合质量又有所提高，但进一步改善的余地仍然很大，而且具有新的配合空间。“十五”期间强化宏观经济政策的配合主要在以下几个方面：
——国有企业改革上的配合。通过政策间的有机配合，既要发展生产力，也要调整生产关系。对于需要保留和发展的国有企业，财政要积极增加资本金，银行要积极实施“债转股”；对于过剩的生产能力，对于无效供给的生产能力，对于技术落后、污染严重、必须淘汰的国有企业，财政要立足于“放”，逐步退出竞争性投资领域；银行要立足于“破”，大力推进国有经济的战略调整。对这类企业，早“放”财政早解脱，早“破”银行早主动。否则，财政和银行可能将招致更大的风险和损失，并制约着新的投融资体制的建立和新机制的运行，降低资源的社会配置效率。对国有企业体系重要组成部分的国有商业银行，有必要进行国家控股的股份制改造。
——城市化上的配合。中国的城市化是21世纪最引人注目的经济增长点。1998年，我国非农就业的比重达到了50.2%，而城市化的比重仅有30.4%，城市化发展明显滞后。把我国城市化的巨大空间变为现实的经济增长能力，以1年提高城市化率1个百分点计算，至少可以推动经济高速增长30年。为此，需要财政加大对农村基础设施建设、农业产业化和发展乡镇工业的支持力度，需要银行和其他金融机构增加对这些方面的贷款。财政、金融合力支持工业化和城市化，加快我国的现代化步伐。
——发展小企业上的配合。小企业大事情。一个国家的经济是否有活力，小企业能否蓬勃发展尤为重要。正是小企业的高出生率和高死亡率的新陈代谢作用，有力地推动了结构调整，加快了技术进步，增加了就业。目前我国小企业融资环境与80年代相比，不是有所改善而是有所恶化。需要国家利用积极的财政政策支持小企业的发展（融资担保和税收支持等），也需要金融机构取消对小企业融资歧视，放宽对小企业的贷款条件，形成大、中、小并举，配套成龙的企业组织体系。
——发展高新技术方面的配合。一个国家如果没有富有竞争力的科学技术，那它就没有未来。配合的要点是财政和金融部门都有必要积极参与新技术创业投资风险基金的建立。财政要有适当的股份，金融机构应给予必要的信用支持，发展创业板市场，为高新技术企业提供融资上的便利。
——发展资本市场方面的配合。资本市场在推动市场经济体制和运行机制时建立中处于关键地位和重要环节。我国的资本市场发展既谈不上成熟，也不能说健康。培育资本市场不仅是金融部门的职责，财政也大有可为。二者的配合体现在进一步增强国有资产的流动性，降低证券交易印花税，放开国债期货交易，启动并稳步推进信贷资产证券化，拓宽资本市场的参与主体及其融资渠道。在一个健全的资本市场体系中，场外交易是必不可少的，有必要在整顿、规范的基础上，重开场外交易，建立多层次的资本市场，推动更大范围的资产重组，并增加财政收入。
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