公共政策：可持续发展的基石，本文主要内容关键词为：公共政策论文,基石论文,可持续发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪的百年是动荡、变革、发展的百年，在这百年之中，地球上发生了三种影响深刻的变化：社会生产力极大提高；人口过度增长；环境遭受严重破坏。可持续发展是人类对社会发展历史进行痛苦反思后提出的一种全新的发展思想和发展观念，也是21世纪人类社会惟一的发展道路。如何保障可持续发展战略的顺利实施，公共政策系统起着至关重要的作用。
一、公共政策是可持续发展顺利实施的基石
政策是国家和政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行为准则。公共政策是政策的一个主要方面，是政府机关和政府官员制定的。因此，公共政策也称政府政策。从某种意义上说，公共政策是政府有所为、有所不为的行为规范[1]。有所为就是政府政策要鼓励那些政府希望做的事情，有所不为就是政府政策要限制那些政府不希望做的事情。公共政策的功能在于管理国家、服务社会。即公共政策在其实施过程中，具有调整各种社会关系、调动各方面积极性、促进社会发展的功能。具体包括制约功能、导向功能、管理功能、象征功能、调控功能和分配功能。公共政策的特征在于：合法性与社会性的统一、强制性与引导性的统一、系统性与层次性的统一、稳定性与可变性的统一、正效应与负效应的统一。公共政策的种类很多，按政策涉及的领域可分为工业政策、农业政策、能源政策、文化政策、教育政策、卫生政策、人口政策、财政政策等。
人类社会发展到今天，社会的发展已不再是人们自发行动的结果，而越来越体现为政府的公共政策引导下的自觉行为的产物，社会发展与公共政策的关系越来越密切。例如，党的十一届三中全会以来，我国农村发生了许多重大变化，其中影响最大的是实行了多种形式的农村生产承包责任制。这一农业改革政策打破了我国农业生产长期停滞不前的局面，促使农业从自给半自给经济向着较大规模的商品生产转化，从传统农业逐渐向现代农业转化。事实上，任何一个社会，任何一个国家，为了在一定时期内实现社会发展的目标，总是要制定和实施一定的政策措施。例如，为解决水土流失、沙漠化问题，制定“禁止乱砍滥伐森林”的政策；为确保蔬菜的安全卫生，制定“禁止使用剧毒农药”的政策，等等。
一般认为，可持续发展的思想在20世纪80年代逐步形成。可持续发展是对传统发展方式的反思和否定，是人类对自身以前走过的发展道路的怀疑和抛弃。人类的这一次反思是深刻的，反思所得的结论具有划时代的意义。这一思想包含了当代与后代的需要、国家主权、国际公平、自然资源、生态承载力、环境和发展相结合等重要内容。可持续发展的目的是发展，关键是可持续。对于任何一个国家来说，社会经济发展的传统模式转向可持续发展模式，是一件非同小可的重大决策，其决策者必须包括掌握最高国家权力的政治家们，而不仅仅是环境保护部门和经济工作部门。这意味着，国家的政府是推进可持续发展的首要社会力量，要将可持续发展战略由思想变为现实，必须以具有合法性、强制性、系统性、稳定性特征的政府公共政策为基石、作保障。
1.可持续发展是一种保持一定增长速度的稳定发展。因此，只有制定一系列具有“稳定性”特征的社会经济公共政策，如“一个中心，两个基本点”等，才能保障可持续发展战略长期稳定地有效实施。
2.可持续发展是一种全面的发展。它既涉及整个国民经济的所有产业，还涉及每一产业内部众多的部门；它既涉及经济领域，又涉及社会领域与生态领域；它既要求经济上的数量增长，更要求发展所需的质量改善。总之，其有关主体之间的利害关系错综复杂，必须运用具有“系统性”特征的公共政策给予具体规范。
3.可持续发展是一种在竞争中的发展。可持续发展的全面目标，无疑具有全社会性和全人类性。但处于当今世界，各类经济主体的运作都必须与市场机制和开展竞争相联系。要在地区、国家和全球范围内建立起能够开展公平竞争的经济秩序和社会秩序，只有通过在相应范围内制定和实施正确的公共政策才能有效维护经济秩序和社会秩序。
4.可持续发展在国家范围内是一种受国家宏观调控的发展。要实现可持续发展，必须恰当加强国家宏观调控。只有在具有相应“合法性”特征的公共政策保障下，才能实现调控的目标。
5.可持续发展的实施，需要变革现行的一些做法，这可能会触动一些人的既得利益。为了推行新的办法，必须依靠公共政策的“强制性”。
二、国外可持续发展公共政策的不同选择
“可持续发展”这一词语一经提出，就在世界范围内逐步得到认同，并成为大众媒介使用频率最高的词汇之一。这反映了人类对今后选择的发展道路和发展目标的憧憬和向往，说明了人们逐步认识到过去的发展道路是不可持续的，是不可取的，惟一可供选择的道路是走可持续发展之路。
1992年在里约热内卢召开了“联合国环境与发展大会”，大会把可持续发展作为人类迈向21世纪的共同发展战略，在人类历史上第一次将可持续发展战略由概念和理论落实为全球的行动。183个国家的代表团和70个国际组织的代表出席了大会，102位国家元首或政府首脑到会讲话。会议通过了《里约热内卢环境与发展宣言》、《21世纪议程》等重要文件。这些重要文件反映了环境与发展领域国际合作的全球共识和最高级别的政治承认。在联合国的推动下，世界各国都在考虑本国的可持续发展问题，许多国家的政府都相继制定、颁布和实施了适合本国国情的一系列可持续发展战略公共政策。
世界各国可持续发展公共政策的选择，大体上可分为两类情况：一是对于发展中国家来说，可持续发展意味着首先通过教育、开发和医疗服务解决贫困和疾病。无论为摆脱贫困，还是要发展本国的经济和参与全球的环发合作，可持续发展是必由之路。因此，他们的政策主要是限制人口增长、鼓励自然保护、提高资源能源的利用率等。二是对于发达国家来说，主要是通过经济刺激和污染源的控制，削减温室气体的排放和控制酸雨成因污染物的排放，因为他们对资源的消耗量及污染物的排放量仍然大大超过发展中国家。其具体的公共政策形式主要包括：水污染收费、垃圾收费、大气污染收费、噪音污染收费、污染税，以及探索资源的永续利用、推行清洁生产、推行环境标志等。
瑞典在行动上朝可持续发展方向比其他发达国家先行一步，其环境标准也高于其他西欧国家。瑞典政府注重经济政策的应用，不仅征收二氧化碳税，还征收硫税和氮氧化物税。为了鼓励使用对环境危害小的柴油，还实施了“柴油区别征税”，即对机动车辆实施三种级别粗柴油差别税率。法国1968年就制定了复杂的水资源管理制度。制度严格规定对水污染实行收费，所收取的费用用于建设防治污染的设施。德国从1981年起实行排废水收费制度，给污染者造成了很大压力。大部分市政当局修改和强化了防止水污染的法规，大部分私营企业改进了防污设施。1993年7月，美国成立了总统直接领导的可持续发展理事会，负责执行联合国的《21世纪议程》，制定战略及行动计划。该理事会成立了八个工作组，涉及工业、农业、城建、环保、土地、资源和能源各方面。美国1999年规定，对每吨碳征收630美元碳税；并开始征收交通税，每次行程征收14美元。在一些城市实行垃圾袋收费和垃圾分类制度。荷兰的国家环境政策更是有其独特之处。国家明确把可持续发展作为解决环境问题的核心，并提出了可持续发展的指导方针：生产循环的整体管理，使废料的产生和排放降至最低；能源使用的多样化，减少矿物燃料的使用，增加使用再生能源；采取两端解决问题的办法，重点在产生污染的开端采取措施，在生产的末端处理已形成的污染后果。由于这些政策贯彻得当，使荷兰的国家环境政策在世界上处于领先位置。
作为发展中国家，巴西政府认识到：经济和社会的发展首先要着眼于人。巴西政府把社会稳定与自然供需两大平衡作为可持续发展战略的基石。政府实施可持续发展战略的政策重点有七个方面：即逐步消除贫困、合理利用能源、建立新的交通体系、建立生态平衡的经济发展区、发展农业多品种种植和食品多样化、发展多样化的生物产品、强化可持续发展的手段。
也有些国家的政府制定过一些对可持续发展不利的公共政策，有的政策甚至仍然在执行中。在这一方面，以对某些产品或产业的价格补贴政策最为突出。发展中国家的政府每年都要拿出巨额的财政收入来对能源的生产和消费进行补贴。东欧的许多国家大气污染严重，主要也是这类财政补贴政策造成的。OECD（经济合作与发展组织）的部分国家还对煤炭的生产和使用进行补贴。在非洲的一些国家，政策规定砍伐林木缴纳的费用很低，只占林木重新种植费用的极小比例；大多数亚洲国家的灌溉费用也很低，只能抵补供水成本的10%左右；在亚非拉的许多国家中，对农药的补贴占其生产成本的比重很大。所有这些政策措施，都加剧了对森林的乱砍滥伐、对水资源无节制的使用和对农药需求量的与日俱增，其结果是，环境污染和自然生态破坏日趋严重，可持续发展战略成为一句空话。这些国家也会采取一些补救政策，甚至花费更大的投资，但往往是收效甚微。
三、我国可持续发展公共政策的制定与实施
可持续发展对中国的发展具有重要意义。因为中国作为发展中国家，是世界上的人口第一大国，人均资源相对短缺，科技水平不高，经济技术基础比较薄弱。我国的这一基本国情决定了：在可持续发展的道路上，必然面临着沉重的人口压力，面临着经济发展和环境保护的双重挑战。中国科学院专家编写的《国情研究报告》指出，我国土地资源合理的人口承载量为9.5亿人，我国土地资源理论最大人口承载能力约为15亿～16亿人；在严格控制人口的条件下，2030年中国人口将达到或接近这个土地资源承载极限，若从目前的人口发展趋势看，到2015年有可能提前突破这一极限[2]。据报道：我国现有耕地1.32亿K
，仅占国土面积的13.8%，并且优质耕地每年减少36万K；人均占有耕地面积才0.1lK
，已达到人均占有耕地的警戒线[2]。森林面积只相当于世界人均水平的17.2%[1]，水资源不足世界人均水平的1/4，许多矿产资源也不足世界人均水平的一半[2]。1996年6月5日发布的《1995年中国环境状况公报》表明，环境问题已经成为制约经济发展和影响人体健康的重要因素。
基于我国的实际情况，并借鉴国外可持续发展公共政策的经验教训，在1992年“联合国环境与发展大会”之后，中国政府制定和出台了一系列符合我国可持续发展战略的公共政策。
1992年8月，中共中央、国务院批准了外交部和国家环境保护局的报告，公布了《中国环境与发展十大对策》，宣布中国要“实行持续发展战略”。1994年3月，国务院正式批准的《中国21世纪议程》，是全球第一部国家级的《21世纪议程》，它把可持续发展原则贯彻到我国经济发展的各个方案领域。同年，国家环保局发布了《中国环境保护21世纪议程》，1995年，国家林业部发布了《中国林业21世纪议程》，1996年4月，国家海洋局发布了《中国海洋21世纪议程》。这样，涉及环保、林业、海洋等各领域相互配套的我国可持续发展公共政策基本框架就初步形成了。《中国21世纪议程》是我国制定国民经济和社会发展中长期计划的指导性文件，也是我国政府认真履行1992年“联合国环境与发展”大会的实际行动，表明了我国解决环境问题与可持续发展问题的信心。
1996年3月，在《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，可持续发展战略和科教兴国战略一起被放在了突出的地位。并提出，“九五”期间，中国将重点解决“三河”（淮河、海河和辽河）、“三湖”（太湖、巢湖和滇湖）与“两区”（酸雨污染区和二氧化硫控制区）的污染控制问题。到2000年，力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善。到2010年，基本改变生态环境恶化的状况，城乡环境有比较明显的改善。
为实现可持续发展目标，除了环境保护和资源管理方面的一系列政策外，我国政府还制定了相应的人口政策、财政政策、工业政策、投资政策和消费政策等。事实上，早在20世纪80年代我国就制定了“一对夫妇只生一个孩子”的人口政策，并把计划生育作为两项基本国策之一确立下来。1993年12月，国务院作出了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，该决定从1994年1月1日起在全国范围内开始实施。1999年9月22日，十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，该决定提出了“从战略上调整国有经济布局、推进国有企业战略性改组、建立和完善现代企业制度、加强和改善企业管理、加快国有企业技术进步和产业升级、建设高素质的经营管理者队伍”等要求。
我国可持续发展公共政策的基本框架不仅得以形成与完善，而且实施效果良好。例如，截至1998年年底，全国已累计完成水土流失综合治理面积7800万公顷[1]。根据《国务院关于环境保护若干问题的决定》，截至1996年11月底，全国应取缔、关停污染企业70655家，经过各地的努力，已取缔、关停56866家[2]。根据国务院《关于限期停止生产销售使用车用含铅汽油的通知》，截至2002年10月底，已有30多个大中城市禁用含铅汽油。“一胎化”人口政策的实施，深入人心，控制了我国人口的过快增长。总之，我国可持续发展公共政策的制定与实施，将是我国彻底摆脱贫穷、人口、资源和环境困境的正确选择，也是我国对世界可持续发展公共政策研究做出的积极贡献。