地方政府教育治理模式改革分析：嵌入性理论的视角，本文主要内容关键词为：地方政府论文,视角论文,理论论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“治理”（governance）是与政府的“统治”（government）相对而言的。治理概念试图指出很多社会问题已经不再是只能靠政府自身的管制就能解决，社会的管理需要政府的力量，但是又不限于政府，而应该包含更多的社会公共机构和公共服务组织。“治理”和“统治”最根本的区别是：治理的权威不一定是政府，而且权力的运行是一个上下互动的过程，“可以通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式来实施对公共事务的管理。”[1]
治理问题涉及政策制订和政治权力的转移，不仅适用于行政或公共管理问题，而且已经扩展到其他一些领域。教育就是其中之一。地方政府教育治理模式的变化，其实质是对政府教育管理职责和权力的一次调整。在教育行政管理层面，政府可以通过让渡一些行政权力，让其他组织加入到教育管理中来，以弥补单一政府管理的不足。因此，地方政府教育治理模式是政府指导与控制地方教育运作的一整套制度安排与组织设计方法，主要包括：如何配置和行使控制权，如何监督和评价局长、校长和教师，如何设计和实施监督机制等。
从上世纪90年代以来，各级地方政府纷纷开展以制度创新与机构重组为特征的教育治理模式变革，如山东省潍坊市建设服务型政府和新型政校关系的改革。我们尝试引入嵌入性理论分析地方政府的教育治理模式变革。嵌入性理论分析首先是一种思想方法的突破，摆脱了教育管理学和社会学理论相互隔绝的局限，提出了地方社会中政治、社会和教育诸领域之间相互联接和相互影响的事实，强调社会结构（广义）环境对于行为主体（包括个人和组织）的影响力，认为一切行为主体和社会组织同时存在于两个或以上的领域中，在不同的领域中又有着各自特定的目标诉求，并通过其行为影响和联接着各个领域，使得不同领域间相互缠结嵌入，构成一个复杂的社会系统。
一、关于嵌入性理论
嵌入性就字义而言，指一事物内生于或根植于他事物的一种现象，是一事物与他事物的联系以及联系的密切程度。制度经济学的学者们将其研究兴趣与热情倾注到讨论制度的构成和起源、制度的变迁与创新及需求与供给时，往往忽略了在特定社会中产生这种制度的社会结构与环境。嵌入性理论恰恰是在这个方面为制度研究做出了重要的贡献。
在《作为制度过程的经济》一文中，波拉尼首先指出：“经济过程的制度化与一个社会的联合与稳定的过程紧密相联。这个过程会产生一种结构，这种结构具有一种由社会定义的功能……由此产生相应的价值观、激励机制和政治形态。在这样一种相互关联的过程中，人类的经济活动被制度化。……也正是基于此，人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中。将非经济的制度包容在内是极其重要的。对经济结构和运行而言，宗教和政府可能像货币制度或减轻劳动强度的工具与机器的效力一样重要”。[2] 在这里，波拉尼首先提到了人们的经济行为对非经济的结构与制度的依赖。或者说，人们对某些经济行为与模式的选择，从根本上来看，往往是他们赖以生存的社会结构和社会生活方式影响的结果。
格兰诺维特进一步发展了波拉尼的观点。从新经济社会学的角度，他和他的同事认为，经济行为只是社会行为的一种形式，经济行为从内容和方式上都会受到其行为发生的那个社会环境及其社会结构的影响，特定的经济制度是那个社会的社会结构的一个重要组成部分。[3] 在此基础上，格兰诺维特批评了关于人类行为概念的“过度社会化”和“社会化不足”两种极端观点，因为它们忽略了人们之间业已存在的具体的社会关系。格兰诺维特明确指出，经济行为嵌入社会结构之中，而核心的社会结构就是人们社会生活中的社会网络，信任则是嵌入网络的机制。从根本上说，在人们的经济生活或经济行为中，不是什么制度安排或普遍道德使人们相互间产生有效率的社会互动，而是由于人们被置于特定的网络之中，并由此产生了相互之间的信任，在这个基础上，我们才可能产生有效率的互动。总之，格兰诺维特认为，有效率的经济交易和互动往往产生在间接或直接的相识者或熟人之间，嵌入性的概念所强调的是信任，而非信息。[4] 正如人类的经济行为受其所处社会结构的影响一样，地方政府的教育治理变化行为也深受其所处的社会环境的影响，换言之，地方政府教育治理模式的变革也是“嵌入”一定的结构之中的。
在嵌入性分析中最重要的问题是确定嵌入的主体和客体，也即“什么嵌入什么”的问题，在地方政府教育治理模式变革的“嵌入性”分析中，主体就是地方政府及其改革教育治理的这种行为，行为包括教育制度的设计、教育组织的重构等等；客体则不同，根据分析的需要，既可以是历史，也可以是文化。在现实环境里，地方政府教育治理模式变革的嵌入性研究主要是运用网络分析的方法研究社会结构和社会关系网络对变革行动者行为的影响，过细地划分嵌入类型没有实际意义。所以笔者将地方政府教育治理行为嵌入性划分为三种，即关系型嵌入、制度型嵌入和结构型嵌入。
关系型嵌入是指地方政府的教育改革行为是嵌入于内部各主体之间、以及政府与其他组织之间互动形成的关系网络之中并受其影响。制度型嵌入则是地方政府的教育治理模式选择受到所嵌入其中制度环境的约束。结构型嵌入是指地方政府的行为嵌入一定社会结构中并受其约束和影响。下面具体分析结构型嵌入。
二、地方政府教育治理模式改革的社会结构嵌入性
马克思认为广义的社会结构是指社会各个基本活动领域，包括政治领域、经济领域、文化领域和社会生活领域之间相互联系的一般状态，是对整体的社会体系的基本特征和本质属性的静态概括。而狭义的社会结构是指由社会分化产生的各主要社会地位群体之间相互联系的基本状态。这里讨论的社会结构是指一种在一段时间内保持稳定的社会联系，这都成为约束地方政府采取什么样的教育治理模式、如何治理的因素。
我国正处在一个由三个转型（从计划经济转型为市场经济、从农业国家转型为工业化国家、从封闭社会转型为开放社会）构成的大变革之中，权力下放导致地方政府产生教育治理模式变革的积极性。目前进行的一系列教育治理模式（所谓地方政府教育治理模式就是地方政府管理教育的组织设计和制度安排）改革，其目的都是为了重新调整政府和教育组织之间的关系和制度安排，合理规范政府和学校以及其他各种社会组织的行为，重新定义教育利益相关者（教师、家长、学生、教育行政管理人员、社区、企业等）在新的模式中行为的不同条件，并由此提高教育组织行动效率，顺利实现教育目标及其通过教育达到社会整合效果。然而更重要的是，这种模式创新离不开我们现实的社会环境与制度资源所能提供的条件。亦即任何一种教育治理模式总是要嵌入到特定的政治制度、社会结构和文化之中。模式设计得再合理，若不能成功地嵌入到社会结构中，或者说，倘若教育治理模式创新在现存的社会结构中遭遇到强烈的“排异反应”，那么，这种教育治理模式的创新与变迁则最终不可能带来效益，有些地方政府教育治理模式的所谓创新之所以虎头蛇尾、难以奏效，其主要原因也在于此。那么，一种新的教育治理模式嵌入社会结构环境的过程究竟是怎样发生的？抑或这种新的治理模式是怎样逐步嵌入到社会的结构性环境之中的呢？
首先，地方政府教育治理模式创新的动力来自宏观环境的压力，以及改革者（特别是政府官员、教育行政部门领导、校长等）在对外部治理模式或群体示范与模仿的过程中自身改革与创新的要求。但是，外部的教育治理模式以及行为规则不可能简单地拿来和照搬，更多的是要按照自身所处的社会结构环境做出相应的修正和改变。对外部治理模式移植的修正和改变，可以称之为教育治理“模式变通”，它是一种外来的教育治理模式嵌入到新的社会结构环境中的第一步，也是最重要的一步。
其次是模式适应。如果说模式变通是指一种已有的移植来的外部模式安排或规则逐步嵌入到新的社会结构环境的过程，那么，模式适应就是指当这些外部模式成功嵌入本地社会结构后，人们的行为逐步适应这些模式和规则的变化过程。这主要是因为由相关制度、组织、规则构成的模式对人们的行为选择具有主导作用。个人行为“嵌入”于模式、并被模式所塑造和指引，因而对个人行为的解释在根本上离不开对外在模式的理解，个人行为在很大程度上是一个因变量。这里，有两个方面的问题值得注意：一方面，一旦某种模式建立起来并投入运行，它就能够规定人们进一步的行动。模式规范行为带有一种强制性的意味。人们在特定的模式中必须遵守这一模式的规则、规范，否则会受到正式或非正式的惩罚。比如，无锡市教育治理模式“管办分离”（管教育和办教育分开，由教育局管教育、学校管理中心办教育）改革后，制订的一系列规则和改革前“管办不分”模式下对学校办学行为、教师的行为的约束不一样。模式按照角色和情境的关系确定人们行为的适当性，既包括对情境和角色的鉴别，也包括对某种情形下适当行为的确定，它是一系列“相互联系的规则和惯例的集合，据此可以界定个人的适当行动、个人和情境之间的关系，制度和组织促使个人去反思：当下是什么样的情境？在这种情境下，扮演什么样的角色比较合适？这种角色的责任和义务是什么样的？”[5] 在个人做决定的时候，他的问题不单是“怎样扩展我的利益”，而是“根据我的位置和责任，在此情境中，判断什么是我最适当（正确）的反应和行为方式？”在多数情况下，规则和程序（即制度）是清楚明确的，个人总是跟随惯例，按照惯例的要求采取行动，个人的行为是被动的，是不断适应的过程。[6]
然而，另一方面，在规则制度的制约下，人们在组织中行为的适应不仅是一个被动的过程，在更多的情境下，同时还表现为一个积极学习的过程。或者更确切地说，通过意识形态所形成的价值认同，人们对新的制度、新的规范与规则会逐渐由被动适应转换为主动学习和接受。在这样一个“社会化”过程中，人们逐渐接受了这种新的模式安排及其知识图式，建立组织行动中的规则，力图使其变成约束自己的行为规范，并最终使这种模式的安排“嵌入”到特定的社会结构之中，“嵌入”到人们自身的行为结构之中，变成社会结构的一部分和自身行为结构的一部分。所以，理解制度适应，需要考察上述结构化过程的两个维度。
还需要指出的是，当一种模式真正嵌入到了它所赖以生存的社会结构与社会环境之中时，这种模式同时也就深深地打上了这种社会环境、社会结构乃至社会文化的烙印，形成为一种互依互存的状况。这种状况的形成有两个方面的意义：首先，在一种模式创新的初期，当这种模式能够成功嵌入到社会结构中时，它能够借助于这种相互的整合推动自身的发展，使其创新与变迁得以深化；其次，当一种模式发展到了一定时期，需要进一步实现创新与变迁的时候，这种模式与其赖以生存的社会结构高度整合，则会给模式的进一步变迁带来极大的障碍。认识到这一点，有助于我们深刻地认识嵌入性正反两个方面的社会功能。总之，地方政府教育治理模式变迁与创新，并不是一种简单的“拿来”过程，而是一个模式创新和其赖以生存的那个社会结构环境互相促进、共同变迁的过程。
三、结语
我国目前的社会正处在一个急剧变迁时期，“除旧布新”、“厌旧喜新”，是一种个人意向，更是一种社会潮流。本文所论及的地方政府教育治理模式变革的过程，就发生在这样一种将反常作为常态的社会变化处境之中，人们经常用改革的欲望来催促一切模式的改造与转型，而社会改革的最终基础，恰恰也具体化在每个组织的变迁与创新过程之中，落实在每个模式变迁与创新的社会效果之中。当一个地方政府进行教育治理模式创新的时候，一定会有其内部与外部的深刻原因，使教育治理模式不得不发生相应的变化与变迁，以适应地方政府生存与发展的需要，以及内部结构与外部环境的要求。
需要强调的是，通过治理模式移植来实现教育发展的观念，其内在动力来自于对既有教育治理模式“我不如人”的基本判断，因此，对于比较和参照意义上的教育治理模式来说，现实社会中的模式创新都是依照示范效应和模仿机制的原则展开的。然而，通过总结我国三十年的教育治理改革经验，可以清楚地看到，教育治理模式的变迁与创新，不仅仅是模式本身的系统变化。改革一种模式，也不是依靠单纯的模式移植或更替就可以一蹴而就。一种教育治理模式的形成、生长和变迁，并不能简单等同于其包含的教育组织结构及其制度规章内在的构造或重构过程，而必须考虑到这种模式嵌入其中的整体社会的结构性环境，不考虑这些，在教育治理模式变迁与创新的具体过程中，势必会出现“拔苗助长”的现象，这已经被许多地方政府教育治理模式改革“虎头蛇尾”式的结果所证实。
因此，在变革已经成为社会存在之最终正当性的我国社会来说，从教育治理模式更根本的规定性出发，考察其变迁与创新的社会过程，才能把握住它最具生命力的脉搏。如果我们以地方政府教育治理模式变迁作为研究起点，通过考察模式变迁所连带形成的效果，将特定模式与其嵌入的社会环境联系起来，对治理模式的基本结构、形态及其演化过程加以考察，才能促进模式的变迁与创新。今天，一些表面上看似合理的教育治理模式改革，一经完成模式移植的过程，反倒使其内在的活力丧失殆尽，就说明了上述论点的重要性。
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