走向一元化：我国户籍制度深化改革构想，本文主要内容关键词为：深化改革论文,户籍制度论文,走向论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1984年10月国务院发出户籍制度改革的第一个规范性政策规定——《关于农民进镇落户问题的通知》①开始，我国户籍制度改革的序幕正式拉开。由80年代的中央主导、地方执行，到1990年代的地方探索、中央默认，再到1990年代末期以来的中央指导、地方因地制宜推行②，我国户籍制度的改革经历了一个不断探索的艰辛过程。尽管改革取得了很多成绩，但户籍制度改革的任务仍然没有完成。在当前我国进入城乡统筹、城乡一体化时期，户籍制度需要走向一元化，适应新形势、运用新理念，设计我国户籍制度的未来改革。
1 三十年户籍制度改革基本经验
1.1 “计划制”向“条件制”转变：顺应市场化规律的改革才有生命力
改革开放以来，市场经济的发展对我国城乡分割的二元户籍制度产生了强烈的冲击和影响，国家相继出台了多项“农转非”调整政策。这些政策主要是对部分为国家作出突出贡献的人员及其家属给予“农转非”指标的特殊照顾，并把“农转非”的控制指标由不超过当地人口的1.5‰，改为不超过当地人口的2‰③。但是直至1990年代初期国家对于“农转非”指标的控制仍然十分严苛。尽管“自理粮户口”政策已显现出了“条件制”的雏形，但是直到1990年代中期以购房入户、投资入户为主要内容的“蓝印户口”④的出现，我国户籍制度才真正开始走进了“条件制”时代。在中央逐步放权的背景下，地方政府拥有城市落户条件的实际裁量权，因此不同的区域依据自身的利益设定不同的落户条件，形式上千差万别的落户条件却存在着同质性，即现有不同户籍改革模式所设定的“条件”主要集中于学历、技术职称、投资额、收入、住房等方面。近年来“落户条件”所设定的门槛呈现出逐步降低的趋势，并且越来越能体现“人性化”色彩。
1.2 渐进式改革：适应我国国情的改革更容易被接受
我国户籍制度改革的总体特点是在谨慎中前行、在渐进中发展，即在改革时间和空间的选择上采取的是渐进式而不是一步到位式的改革模式。我国户籍制度的渐进式改革是以试点推进和“入市”条件设定为主要改革方式的“增量改革”⑤。户籍制度的试点改革是一个先小(城市)后大(城市)、先局部后整体的循环渐进推进过程。从1984年10月国务院发出《关于农民进镇落户问题的通知》，到1997年7月国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》，再到2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，在小城镇的试点改革中当地农民的迁移和流动实现了从小集镇(含建制镇和其它集镇)到小城镇(含县级市和建制镇)直至最终全面放开的巨大转变。鉴于小城镇户籍制度改革取得的显著成绩，试点推进改革的模式也逐步被用于我国的中、小城市，甚至是大城市。而“入市”条件设定则是各个地方和城市在改革过程中逐步摸索出的一种过渡性的制度安排，即通过实行“旧人旧办法和新人新办法”来逐步改变原有计划体制内僵化的契约关系。
1.3 探索性改革：区域化特色改革更能取得显著成效
在现实情况下，我国不同区域经济社会发展水平不平衡、文化差异显著，难以建立一个在全国范围内普遍适用的统一标准以满足不同区域的个性化需求，这就在客观上要求我国户籍制度改革走区域化特色改革的道路，各个地方政府根据当地实际进行探索性改革尝试。同时，我国户籍制度改革总体上还处于实验性而非推广性阶段，作为“理性经济人”的地方政府必然要从本区域利益出发，结合当地的经济、社会发展状况和综合承受能力来制定相应的特色化改革政策及具体实施细则。我国户籍制度区域化特色改革实践也证明经济发展实力、城市规模、地域文化等都是影响户籍制度改革的重要因素。从各个地方和城市的“入市”条件中对于收入的要求来看，将收入和“正式职业”相联系是城市所共有的特点。然而“收入”条件的区域差异化特征也十分明显。我国东部大部分发展水平较高的沿海地区都设置了较高的“收入”门槛，而我国中、西部经济发展水平相对落后的地区对于“收入”门槛的要求则要宽松的多。从各个地方和城市的“入市”条件中对于住房的要求来看，拥有“大产权”房是几乎所有地方和城市的共同要求。然而，不同规模城市则往往倾向于设定特色化的“住房”条件。相较于一般城市，超大城市通常设定相当高的“住房”门槛。
2 以往户籍制度改革的主要问题与启示
2.1 地方探索性改革难以突破，深化改革需要中央政府主导
自下而上的地方探索式改革是改革开放以来我国户籍制度改革的主要形式，然而随着时间的推移，这种试点推进的渐进式改革方式所引发的制度创新效应正在慢慢地弱化和消失。具体表现为：地方政府对于落户条件的设定几乎停滞于具有收入和住房两大方面，使得户籍制度改革走入了“死胡同”。从地方进行户籍制度探索性改革的动力来看，地方政府将“入市”条件作为当地吸引人才、引进投资的手段，有利于形成与其他区域竞争的比较优势，符合了其追求利益最大化的“理性”，因此地方政府缺乏进一步改革的利益动因。从地方进行户籍制度探索性改革的阻力来看，一方面地方政府有限的公共服务供给能力和户籍配套改革跟进的重重阻力使得地方政府难以承受孤立进行“入市”条件改革的成本；另一方面地方政府在户籍制度的改革创新方面“搭便车”心里的存在导致地方政府缺乏制度创新的动力。因此，我国地方探索性改革再难有所突破。
2.2 “入市”条件设定过高，应该进一步降低落户门槛
以“入市”条件为主要内容的户籍制度是改革开放以来阻碍我国农村剩余劳动力迁移和流动的主要制度因素。尽管“入市”条件对于“计划指标”的替代在一定程度上放松了对人口迁移和流动的人为限制，但是各个地方和城市所设定的“入市”条件仍然较高，界定严格的“住房”和“收入”两大条件使绝大多数城市暂住人口无法落户城市，户籍对人口流动与迁移的制度约束造成大量的农村剩余劳动力无法顺利转移，成为迟滞我国人口城镇化进程的重要因素之一。同时“入市”条件与学历、技术职称、投资额、住房等条件的挂钩，使得城市的落户政策不可避免地形成了一种向拥有资金、专业技术和高学历的人群倾斜的趋势，而对于城市发展做出巨大贡献的中低收入群体，尤其是对于约占城市暂住人口68％⑥的庞大的农民工群体而言，这些条件则成为他们难以逾越的屏障。
2.3 单个地方改革问题较多，需要形成户籍制度改革的合力
尽管我国的地方探索式改革取得了一定的成绩，但也不可避免地存在着诸多问题。户籍制度在某地的单兵突进，容易造成人口迁移的“扎堆”现象，特别是对于那些固守着福利优势的大城市而言，由于其对于流动人口的极大吸引力，如果某一城市仓促全面放开户籍管制，就可能会造成大规模福利移民现象的泛滥，而短期内城市规模的迅速膨胀，极易对城市的资源环境承载力和公共服务供给能力产生巨大的压力，从而导致地方户籍制度改革的被迫暂停或终止。同时，各个地方和城市开展的户籍制度及其相关配套改革往往以与周边区域进行竞争为目的，缺乏相互之间的协调和配合，特别是由于省际间福利制度的不统一，我国人口省际间迁移和流动的障碍仍然很大。
2.4 户籍制度本身的改革效果有限，需要同时进行相关的配套改革
我国旧的户籍制度长期以来承载了过多的附加利益，对于大部分人来说，拥有了户籍就意味着拥有了一种有效的、能够影响一生享受种种福利的“稀缺资源”。户籍制度真正的“含金量”就在于这些附着其上的众多利益。因此，避重就轻进行的户籍制度改革，效果也必然难尽如人意。许多城市的“优秀农民工落户”模式既缺指标又缺配套政策，难以真正有效形成对人才的拉力作用，同时，户籍制度自身改革往往困难重重，极易造成改革的突然暂停或中断。
2.5 超大城市改革滞后，同步改革已成当务之急
到目前为止，我国的超大城市如北京、上海等城市的户籍制度改革进展缓慢，明显滞后于全国其他地方。具体表现为以下两个方面：一是计划指标控制人口落户的方式仍然存在。尽管北京市通过引进人才落户等方面的制度创新，在一定程度上打破了城乡二元的户籍分割制度，但其至今仍然保留着落后的城市户口的计划指标控制。而且北京市的户籍指标控制，基本上还是以单位和应届毕业生为本位的⑦，而不是以个人为本位的；二是落户指标有所松动，但所设条件仍然十分苛刻。
3 户籍制度深化改革构想
3.1 前景设想及改革条件
就形式而言，户籍制度在未来相当一段时间内仍将存在，但户籍制度的内容将发生重大变化，原来制约人口迁移的种种规定会随着人口城镇化水平的提高逐步弱化，经过一段时间后，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和城镇化水平达到一定的程度，户籍制度安排中的“入市”门槛及与之相联系的社会福利将会消除，人口迁移走向自由迁徙。
那么我国在什么条件下、什么时间取消户籍制度安排中的“入市”门槛呢？至少需要两个基本条件：一是城市化水平达到70％以上，实际生活在农村的人口不足20％⑧。在这种情况下，用户籍制度限制人口迁移已经没有了实际意义，户籍制度限制人口迁移的功能必然自行消亡。二是农村人口享有与城市人口基本相当的社会保障水平。城市社会保障制度比农村完善，社会保障水平比农村高，是造成城乡人口不同社会身份的重要标志，也是城市限制农村人口落户其中的主要理由，同时也是农村人口进入城市的吸引力之一。若取消户籍制度安排中“入市”门槛，只有大幅度提高农村社会保障水平。在我国经济发展水平还不太高，经济发展存在重大区域差异的情况下，要把农村社会保障水平提高到与城市大体相当的程度，显然在短期内难以实现，因此，完全取消户籍制度“入市”门槛需要一个过程，需要经济发展水平达到相当的程度。
3.2 近期改革：降低门槛
3.2.1 门槛条件的设定
关于“入市”门槛的设定，本文的意见是采取“多条件、低门槛”的办法，即设定的条件种类要多，但每个条件的标准要低。按照这种思想，本文把同时具备“住房”和“职业”作为基本的“入市”条件，而对“住房”和“职业”内涵的界定要尽量宽松。这样设计既是国外的经验⑨，也是我国户籍制度改革实践经验的启示，与以往不同的是，对“住房”和“职业”这两个条件的界定要符合加快推进人口城镇化的要求。
“住房”：应是具有一定面积的住房，包括大产权房、小产权房和租房、借房等，不考虑住房的来源，只考虑是否能够长期居住。可以以产权证、购房合同、租赁契约、借住证明等作为能够长期居住的依据。在户籍制度改革的实践中还可以探索其他间接的证明方法，比如居住证、一定的储蓄存款量等。在拥有“住房”的时间上，以取得房屋的实际居住权为依据，在住房的建筑面积上不做硬性的要求。把“住房”作为“入市”条件是强调迁移落户者能够有一个安居的场所。
“职业”：应是具有一定收入来源的职业，包括各类单位职工和灵活就业者。不考虑职业性质，只考虑是否有职业且在一定的时间内有一定的收入。把职业作为“入市”的基本条件是强调迁入者本人实际在迁入地工作和生活，避免人户分离，切实推进农村人口向城市迁移。证明“职业”的方法可以是劳动合同，也可以是工商营业执照，还可以是纳税的收据(包括企业所得税和个人所得税)。取消“职业”的时间限制，只要拥有获得职业的证明均符合落户条件。对于农村人口到小城镇落户来说，“职业”的界定应更宽松一些。由于小城镇范围较小，各个乡村与镇城区距离较近以及我国长期以来实行的“两栖”式的人口转移方式等原因，小城镇落户的“职业”条件可以是小城镇范围内的所有合法职业，包括从事农业生产活动的职业，不限于在镇城区工作。农业“职业”以土地承包、租赁、转让等合同为依据。
对一些特殊人员仍然可以实行特殊的落户办法。比如投资经商人员、投亲靠友人员、获得政府颁发的光荣称号的人员、拥有技术职称人员和高学历人员等。这些特殊人员可以在安排落户顺序时予以适当优先照顾。
按照这种办法设定人口迁移的“入市”条件，基本可以保障在一个城市工作和生活了2-3年的外来人员能够有落户的机会，同时可以避免只落户、不迁移现象的发生，防止人户分离。
3.2.2 降低门槛的程序
降低“入户”门槛既是一个在户籍制度改革实践中不断探索的过程，也是一个不断完善的过程，既需要执行科学的程序，也需要大胆的创新。
国家制定降低“入市”门槛的基本意见，限高不限低。就是规定必须要降到的程度，各个试点地方可以根据当地实际情况在国家规定的“红线”基础上，确定更低的“入市”条件。国家在确定门槛“红线”时，应充分考虑地区差异和多数城市所能承担的能力。少数有困难的地方和城市，国家在资金上可以进行一定的帮助。
试点的选择可以充分考虑不同规模的城市改革办法的区别。大体分为四类：小城镇、中小城市、500万人口以下的大城市和特大城市、500万人口以上的超大城市。
小城镇应当完全放开户籍制度的限制，实行自由的人口迁移政策，对于高学历人才和投资人员给予相应的鼓励政策。
小城市，特别是县级市(包括县城)实行“单标准”的落户政策，即只要具备住房或职业其中一条，便可以申请落户。
地级以上设区市中人口规模不到50万的城市，实行与小城市基本相同的改革办法。人口规模超过50万的城市，适用同时拥有“住房”和“职业”两个条件的政策。
500万人口以上的超大城市对“住房”条件的解释，可以强调是购房(包括实际已经居住的分期付款的房屋)和自建房，即拥有自主产权的住房。
3.2.3 走向市场化
目前，全国绝大多数地方和城市的户籍制度“入市”条件的安排都走向了市场化，但还有少数几个超大城市仍然保留着原来计划经济时期的落户政策，比如北京、上海、广州等，其中广州、上海已经开始了市场化改革的尝试，比如上海2009年初实行的户籍“新政”，实际上就具有市场化改革的趋势。
户籍制度以市场化为导向的深化改革应该是国家的大政方针，北京、上海等城市也应该执行国家的政策，在国家户籍制度改革的总框架下积极探索走向市场化的道路。在户籍制度向全国推广的第二阶段，北京、上海不应该例外，而应该按照国家的统一政策推行户籍制度深化改革。
户籍制度改革走向市场化，要求国家在制定新一轮的户籍制度改革政策时，主要根据市场需求设定目标，本着公平的原则兼顾社会各群体的利益，其中要充分考虑农民和农民工的利益，依靠优胜劣汰的竞争手段，实现人口迁移。
3.3 远景改革：迁徙自由
如果说户籍制度的近期改革主要是降低“入市”门槛，那么，远景改革必须是实现人口自由迁徙，通过不断渐进改革，推进我国户籍制度变迁走过一条从“计划性指标控制”到“市场化条件调节”，再到“无条件自由迁徙”的制度创新的发展道路。
3.3.1 剥离社会福利
附着在户籍制度上的社会福利过多、过大是我国户籍制度改革困难较大的主要原因，户籍制度能否取得既定的目标，关键就是能否逐步剥离附着在户籍制度之上的社会福利。
社会福利附着在户籍制度之上，原因不在户籍制度本身，而在于其他制度的制度安排，那么剥离社会福利最根本的办法不能靠户籍制度改革去实现，而应当依赖各个福利制度的改革与调整，因此，剥离户籍制度之上的社会福利，必须同时有相关的多项配套改革。比如，教育制度改革、社会保障制度改革、住房制度改革、就业制度改革等。国家在出台户籍制度改革总体方案时，还应当同时出台其他相关制度配套改革的方案。
在户籍制度改革的后期，必须把附着在户籍制度上的所有福利完全剥离，只有这样才能为彻底取消户籍制度对人口迁移的限制创造条件，实现迁徙自由。
3.3.2 消除迁移障碍
社会福利与户籍制度脱离以后，为消除户籍制度安排中的“入市”门槛创造了基本条件，但是并不等于就能消除户籍制度障碍。我国长期存在的二元经济结构在相当的时期内还要存在，城乡经济差别也不能在短期内消失，城乡在就业机会、发展机会、社会保障等方面仍然会存在着较大的差异，此外，我国“分灶吃饭”的财政体制也难以得到根本性的变化，在这种经济社会大背景下，城市比农村的优越性仍然明显，城市仍是人们向往的场所。因此，取消农村人口迁入城市的“入市”门槛，还需要完善其他一些政策，包括加大财政转移支付力度、提高农村社会保障水平和公共服务水平、改善农村生活环境等，彻底清除一切对人口自由迁徙的不利因素，加快推进城乡一体化发展，届时，国家在政策上取消“入市”门槛的时机就完全成熟了。
取消“入市”条件，也应本着循序渐进的原则，制定一个时间表。首先是100万人口以下的城市取消“入市”条件，然后是100万～500万人口城市取消“入市”条件，最后是500万人口以上的城市取消“入市”条件。
3.3.3 还原户籍制度功能
在剥离社会福利、取消制约人口迁移的“入市”条件之后，就要还原户籍制度的本原功能。
首先是人口登记管理功能。取消制约人口迁移的“入市”条件之后，户籍制度将由事前管理转化为事后管理，人口登记成为一种备案制度，落户人口的个人信息都要经过详细登记，记录在案。这种登记也是对一个人公民身份的确认。个人的各种信息登记完备后，输入到身份证当中，一张身份证就可以充分体现个人的身份和全部的资料信息。依据人口登记和身份证信息，强化对人口的社会管理，从这个意义上说，户籍制度作为一项社会管理制度将得到强化，而不是弱化。
其次是人口数据统计功能。在人口能够自由迁徙之后，人口的流动性会有所增强，人口统计的重要性势必会随之提高。那时，户籍制度的人口数据统计功能也将得到加强。各级政府和经济组织，将依赖于人口统计的数据制定经济社会发展规划、实施社会管理、开展经济经营活动。
除此两项基本功能以外，户籍制度将没有其他功能。
注释：
①赫广义.当代中国户籍制度研究——社会影响、改革成就、现实困境及其发展路径.湛江师范学院学报[J].2007(5)：2-3.
②张玮.城市户籍制度改革的地方实践[D].上海：华东师范大学博士学位论文，2009：38-41.
③殷志静，郁奇虹.中国户籍制度改革[M].北京：中国政法大学出版社，1996：12.
④张玮.城市户籍改革的地方实践[J].华东师范大学学报，2009(4)：133.
⑤“增量改革”是在承认既定利益格局的前提下，在原有计划经济体制内部，通过改变原有契约关系来实现制度创新，即通过实行“老人老办法，新人新办法”来实现新制度在旧制度内部的缓慢增长和最终替代。周业安.中国渐进式改革路径与绩效研究[J].中国人民大学学报，2000(4)：28.
⑥公安部治安管理局.2009年全国暂住人口资料汇编[M].北京：群众出版社，2010：2.
⑦郭英，骆东奇.典型城市户籍制度改革述评与思考[A].第二届中国综合配套改革试验区论坛暨纪念建国六十周年高层经济论坛论文集[C].2009：194.
⑧按照世界城市化发展规律，当城市化水平达到70％时，城市化速度将会放缓，农村向外迁移的人口将会明显减少。缺少了以前向外推动农村人口的推力，户籍制度的约束功能将无意义。
⑨在人口自由迁徙的美国，各个城市也根据自己的实际情况设定一些落户条件，其中一定面积的住房和稳定的收入来源(或职业)是主要考虑条件，只是美国迁移者一般都能达到设定的标准。