我国人口发展战略研究的现状、问题和建议，本文主要内容关键词为：现状论文,建议论文,我国人口论文,发展战略研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在新形势下，党中央和国务院统揽全局、审时度势地将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，目的在于加强人口发展战略研究，推动人口和计划生育工作的综合协调，促进人口和计划生育工作的综合治理。更名不仅是形式上的变化，更需要机构职能和结构的调整。惟有按照精简、统一、效能的原则，理清思路，周详部署，趁势而上，不断提高行政管理水平，才能不断加强国家在人口和计划生育事业方面的宏观调控能力，为促进低生育水平的稳定和为全面建设小康社会创造良好的人口环境。本文仅就“加强人口发展战略趼究”问题谈一已之见。
一、人口战略、人口政策和人口工作的区别和联系
如果有人问及中国的人口发展战略是什么，恐怕没有人能够回答清楚，因为长期以来，我们将人口战略、人口政策和人口工作混为一谈，造成了思想上混乱，也使实际工作不知所措。事实上，三者之间既有联系，也有区别，逻辑关系不在一个层面上。
人口战略。战略是国家对一定历史时期重大的和全局的任务的筹划和指导，一般有相应的战略目标。战略具有相对的稳定性，在达到所规定的主要目标之前基本上是不变的。人口战略是国家整体发展战略的一个重要组成部分，是政府在影响社会经济发展的重大人口问题上给出的明确态度和预期目标。
人口政策。政策是国家为实现一定历史时期的战略任务而制定的方案和措施。政策具有一定的灵活性，应该根据新的形势进行调整。人口政策是指国家为实现人口战略对调节和干预人口发展所采取的方案和措施。人口政策应该包括政府解决人口问题的原则和解决人口问题的具体方案和措施。
人口工作。工作是行政部门为实现战略、落实政策而行使的指定职能。行政部门的工作界定必须清楚明了，具有可操作性。人口工作是在人口战略的指导方针下，为贯彻落实人口政策而进行的规划、协调、指导、监督、宣传和服务工作。
从上述分析我们可以看到，为了实现一国整体战略目标，应该首先找出一定历史时期的人口问题是什么，而后确立相应的人口战略。人口战略应该是指导性的，一旦确定，不能轻易改变，必须坚定不移去实施。在确定了人口战略后，一国需要根据本国具体情况，制定纲领性的人口政策，以实现人口发展战略所规定的目标。人口工作则是为贯彻实施人口政策而行使的具体职能。
从理论上明确了人口战略、人口政策和人口工作的概念及其逻辑关系后，让我们回到实践中，看一看中国的实际情况。中国的人口战略、人口政策和人口工作之间的关系，目前存在的问题是：
第一，人口战略和人口政策之间的关系分不出层次。众所周知，中国的人口政策是1981年确定的，即“控制人口数量，提高人口素质”。那么，“控制人口数量，提高人口素质”到底是人口战略，还是人口政策?如果将其理解为人口战略，似乎不够完整，而将其理解为人口政策似乎又不够具体。
第二，人口政策似有被计划生育政策所取代之嫌。人们在谈论人口政策时，往往与计划生育政策混淆。其实中国的计划生育政策是非常清楚的，但计划生育及其相关政策只能是人口政策的一个重要方面，不能取而代之。
第三，人口工作似乎没有明确的定义，职能部门比较分散。因为我国没有一个自成体系的人口政策，更没有一个协调全国人口问题的组织机构，因而不同的职能部门所能解决的只是本部门所涉及的部分人口问题，而在某些方面又出现重叠现象。比如人口计生委主要解决人口数量问题，老龄工作委员会主要解决老年人口问题；计生、卫生、教育都在抓人口素质问题，公安、工商、计生都在管流动人口。在这种格局下，业务重叠和空白的现象不可避免。
过去国家计生委的职能有限，没有协调、管理和解决其他人口问题的权力。如今国家计生委更名为人口和计划生育委员会，理清人口战略、人口政策和人口工作的内涵和外延已经成了本部门工作的份内职责。
二、我国目前人口发展战略研究现状和问题
早在1998年，根据第九届全国人大一次会议批准的《国家计划生育委员会职能配置、内设机构和人员编制》规定，国家计划生育委员会的职能一共有十项，其中第二项和第三项都与战略研究密切相关。比如第二项规定：“研究我国人口发展战略，根据国务院确定的人口控制目标，制定全国计划生育中长期规划和年度计划；制定全国计划生育事业发展计划；负责计划生育统计工作，组织实施计划生育抽样调查，参与全国人口统计数据的分析研究。”再比如第三项规定：“组织实施计划生育科学研究的总体规划；组织有关人口与计划生育重大问题的综合性、前瞻性研究。”因此，从党中央和国务院有关文件和对国家计生委的工作要求来看，开展人口发展战略研究，早就应该是国家计生委的份内工作。
回顾过去的五年，我国人口发展战略研究取得了很大的成绩，比如2000年中共中央国务院《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》实际上是未来一个时期的一个大的人口发展战略。再比如《中国21世纪人口与发展》白皮书的发表，系统地宣示了中国21世纪解决人口与发展问题的原则、目标、主要任务和保障措施等，表明中国政府将人口和计划生育事业纳入了可持续发展战略之中，是社会经济发展战略的一个组成部分。应该说，《决定》的颁布和白皮书的发表都是建立在大量人口科学研究基础上的，为今后加强人口发展战略研究积累了经验，也储备一些基础性的信息资源。
然而，仔细研读有关文献，我们不难发现，我国至今没有一部比较全面的中长期人口发展战略。2000年中共中央国务院《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》只是规定了2000年至2010年十年人口与计划生育工作的目标和方针；而《中国21世纪人口与发展》白皮书与其说是人口发展战略，还不如说是计划生育发展战略，因为其中比较“实”的内容还是计划生育工作，相比之下，整体人口发展战略比较“虚”。更名为人口和计划生育委员会以后，制定第一部比较全面的中国人口发展战略的任务就历史性地落到了人口和计划生育委员会的肩上，也是我们必须肩负起的责任。笔者认为，我国之所以没有一部比较翔实的人口发展战略，主要的原因如下：
1.没有一个权威部门牵头，缺乏战略研究的计划、实施和监督。
过去，原国家计委负责制定国家的五年计划，其中有一部分内容是每五年的人口发展规划。但是五年计划是一个综合性的计划，涉及到人口规划的笔墨有限。此外，国家统计局、国家计生委和其他有关部门也是根据一时和一事，进行一些零打碎敲的研究工作，没有一个权威部门牵头，更没有一个人口发展战略研究的计划、实施的方法和监督的机制。
2.现有资源没有得到有效的整合和利用。
所谓现有的资源指信息资源和人力资源。目前有关人口的信息资源分散在有关部委，但彼此封闭运行，缺乏交流，没有得到有效的开发和利用。近些年来，由于受多种因素的影响，专家学者缺乏一个凝聚力的载体，多是各自为战，没有充分发挥出学以致用的作用。尤其值得关注的是，部分中青年学者放弃了人口学研究，使人口学研究队伍萎缩，人员结构老化。
3.有关人口与计划生育的研究投入太少。
没有投入的保障不可能有优秀的成果。过去，受联合国人口基金的资助，人口研究机构的经费比较充足，研究人员的积极性也比较高。1995年以后，随着国际资助的减少，许多人口研究机构被关停并转。为了机构的生存，许多单位更看重经济效益，而忽视基础性的研究。事实上，在过去的几年里，国家计生委在研究工作上不是没有投入，问题在于投入的数量不足，投入的方向分散。
三、制定人口发展战略应遵循的基本原则
人口问题既是一个社会问题，也是一个经济问题。同样人口发展战略不是孤立的，而是整个社会经济发展战略的一个组成部分，是服务于社会主义现代化建设和实现“三步走”战略的重要保障，是实现可持续发展的重要条件。同邓小平当年设计“三步走”战略时一样，江泽民和胡锦涛也同样十分重视发展过程中的人口问题。在1992年3月29日全国计划生育工作座谈会上，江泽民同志指出：“实现我国经济发展的战略目标，经济本身的增长固然很重要，而适当地控制人口增长和逐步提高人口素质关系也很大。如果我们不能把人口控制住，大量的经济成果就会被过快增长的人口抵消掉，这是一个问题紧密联系的两个方面。”（注：党和国家领导人在1991年至1996年6次中央计划生育工作座谈会上的讲话，中国人口出版社1997～20。）胡锦涛指出：“人口资源环境工作是强国富民安天下的大事，是全面建设小康社会的必然要求。”
目前，我国已经全面进入建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的发展阶段。同样，我国人口与计划生育政策的外部环境和人口本身的形势在过去二十多年间已经发生了天翻地覆的变化，过去行之有效的调控手段和政策效力在不断递减。因此，在新世纪全面建设小康社会的过程中，我们应该尊重自然规律和社会发展规律，把握时代脉搏，顺应时代的要求，重新审视人口形势，在“三个代表”重要思想指引下，制定相应的人口发展战略，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化营造良好的人口环境。
面对变化中的国际和国内形势，面对低生育水平下的人口问题，面对新世纪的新要求，我们应该如何谋划未来的人口发展战略，才能使人口与计划生育工作如同过去二十年为建设小康社会做出贡献一样为全面建设小康社会再立新功?总的原则应该是，以邓小平人口理论为指导，以“三个代表”重要思想为动力，按照十六大精神的要求，人口的发展战略要力图实现经济效益、社会效益和生态效益“三赢”的结果，实现全面建设小康社会目标中关于“促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”的要求。
作为目前世界上人口最多的发展中国家，中国的人口问题具有普遍性，但更具有中国特色的特殊性。我认为，人口发展战略是我国总体发展战略的基础型战略。试想如果我们对人口数量不掌握、素质不了解、结构不清楚，其他战略无从谈起。由于人口发展规律有别于经济发展规律，具有长周期、不可逆的特点，人口发展战略必须结合我国整体发展战略，对未来人口进行全局筹划和指导。人口战略应该具有相对的全局性、长远性、前瞻性、稳定性、平衡性、操作性。
所谓全局性是指人口发展战略不能就人口谈人口，更不能只谈人口的某一方面，必须将人口问题和解决人口问题的战略纳入整个社会经济发展战略和可持续发展战略的全局之中，使之成为全面建设小康社会的一个组成部分。
所谓长远性是指人口发展战略不能只看短期问题，因为人口再生产的周期很长，按照代际更替计算，一个周期要在20年以上，按照生命周期计算，要在70年以上，处在生命周期不同阶段的人口和经历不同代际的人口各有特点，为了达到某一目的往往需要几十年的时间，因此要从长计议。
所谓前瞻性是指人口发展战略既要解决当前问题，又要着眼于未来，因为人口再生产具有不可逆性，也就是说，每个人从胎中孕育开始，直到生命终结，始终对家庭和社会有影响。因此，人口发展战略要早作准备，避免出现“先出生，后计划”之类的后果。
所谓稳定性是指人口发展战略要瞻前顾后，具有政策上的连续性，不能大起大落。无论从国内还是国际看，中国的人口与计划生育政策都是很敏感的。虽然目前中国进入了低生育水平时期，但是中国的人口转变并非完全靠社会经济的发展实现的自然转变，在低生育水平的背后仍然有许多不稳定因素，任何外部环境的变化和政策的失误都可能引发生育水平的波动。
所谓平衡性是指人口发展战略要综合考虑人口发展各个环节之间的关系，因为人口的数量、素质和结构等各因素之间及其与社会经济发展是互相关联、互相影响的一个整体，过分强调某一方面的矛盾可能导致另一方面的问题的出现，过分关注某一部分人的利益，可能会忽略另外一部分人的需求。平衡的人口发展战略也要兼顾个人、家庭的微观利益和国家的宏观利益。
所谓操作性是指人口发展战略要切实可行，不能不顾中国国情和广大人民的需求，盲目追求高指标。我国地域辽阔，社会经济文化发展不平衡，因此各地区要与时俱进，实事求是地进行分类指导，因地制宜，不能搞“一刀切”，不能搞一个模式。
四、加强人口发展战略研究的意见和建议
“加强人口发展战略研究”不是一句空话，必须落到实处。这也是党中央和国务院对更名后的国家人口和计划生育委员的明确要求和机构改革的应有之义。开展人口战略研究总的原则应该是个政府行为，即由政府牵头、政府规划、政府组织、政府协调、政府投入、政府监督，但不能由政府自己包办研究本身。目前，我们有许多有利条件，也存在不利条件。有利条件：一是更名后的国家人口和计生委可以名正言顺地开展人口发展战略研究；二是过去几年我们在起草中共中央国务院《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》和《中国21世纪人口与发展》白皮书的过程中积累了丰富的经验；三是第五次人口普查为制定人口发展战略提供了丰富的信息。不利的条件：一是国家人口和计生委内部没有一个明确的职能部门牵头；二是国家人口和计生委与其他部委缺乏信息沟通的机制；三是缺少开展人口发展战略研究的复合型人才和相关学科带头人。为此建议如下：
1.要在国家人口和计生委内设机构中以正式文件的形式明确一个部门专门负责该项工作，这是启动人口发展战略研究工作的重要前提。否则，无法改变部门各自为战，零打碎敲的局面。
2.要制定切实可行的人口发展战略研究计划、实施计划和组织计划，并且要有实施的时间表。要赶在2005年底前，完成人口发展战略的草案，以便为第十一个五年计划提供翔实的人口信息。
3.要主动出击，积极与各有关部委进行信息沟通。信息沟通必须是双向的，既要积极获取信息，也要主动提供信息。同时要以联席会议和信息简报的形式及时通报有关工作的进展情况。
4.要有资金投入的保障，设立财政支持的专项研究课题。人口发展战略研究是事关全局的政府行为，也是社会发展战略的基础性研究，理应由政府投入。
5.要整合现有人口信息资源和人力资源。要建立综合的人口数据库，有效利用现有的人口信息资源，组织跨学科的、跨部门的、年富力强的、富于创新精神的研究队伍。
总之，国家人口计生委要根据全面建设小康社会目标中关于“促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”的要求，深入开展我国人口发展战略研究，以便明确奋斗目标，理清发展思路。只有这样，才能开创新时期人口和计划生育的新局面，为实现十六大提出的全面建设小康社会的奋斗目标作出新的贡献。