中小学教师退出机制存在问题及对策研究，本文主要内容关键词为：存在问题论文,中小学教师论文,机制论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中小学教师退出机制存在的问题
(一)教师退出机制的管理主体多元化，权力分散
根据《教师法》第十七条规定：学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。但是由于义务教育的纯公共性，公立中小学作为国家行政主体为实现国家教育权和公民受教育权的特定目的而设立的服务性机构，因而政府有权在教学和人事方面进行指导和管理。教师聘任合同由学校与教师签订，但是实际上学校并没有相应的人事权力。这就使学校管理者认为自己无权解聘教师，或自己制定规则，突破了法律的限制，损害教师的合法权益。①在对相关主管部门领导和学校领导访谈中了解到，主管部门领导认为根据《教师法》规定，应由学校对教师实施退出；而学校领导则认为由于不具有相应的人事权力，所以一般都会选择不作为。
(二)教师退出对象模糊
根据1995年国家教委《关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》，中小学教师考核的办法，由省级教育行政部门根据国家有关规定制订，考核结果分为优秀、称职、不称职等若干等级，考核不称职的可根据情况不晋升工资或者低聘、解聘教师职务。由此可见，退出的教师应该是不称职的教师，但是在教师考核的过程中，由于缺乏教师专业标准的指导，难以制定教师评价的科学标准，对不称职教师进行科学鉴定，这就使得法定的教师退出对象在现实中不存在。在实际中存在退出教师，主要是民转公教师、代课教师或超编，也有的地区为了补充新教师根据年龄层次对年龄较大的教师进行考核，对不合格的老教师进行转岗。这种以身份、年龄为依据，实施转岗，缺乏法律依据。
(三)教师退出程序缺乏
在国外学者的研究中，对不胜任教师的处理主要分为三个阶段：鉴别阶段、补救阶段和评议阶段。前两个阶段在学校完成，第三个阶段则由学校和教育局、学区教育委员会等教育行政机关共同完成。②这样既能及时发现不合格教师对其进行及时的补救，又能敦促学校在教师退出过程中拿出证据证明教师不称职，避免权力的滥用。同时教师也可以依照程序享有听证、辩护的权利，依法维护自身的合法权益。我国学校在教师退出程序中，由于缺乏教育法律法规指导，学校对教师退出权力拥有较大的自由裁量权。学校不会提供相应的证明教师不胜任的充分的证据，也不会给教师听证的机会，更没有根据教师的实际情况实行全力补救。从严格的法律意义上来讲，学校实施的退出过程是不符合法律程序的。
(四)教师退出方式单一
目前，我国实际上的教师退出，方式比较单一，主要是调出和校内调整，任命制遗留影响明显。据2004-2009年教育部统计数据显示，普通中小学生教师退出方式中，自然减员占12.5％，调出占54.8％，校内调整占21.2％，其他方式占11.5％。其他方式主要包括教师退职、辞聘等退出情况。
二、完善中小学教师退出机制的策略
(一)规范对不称职教师的鉴定程序
1.评价的主体
《教师法》对教师考核进行了明确的规定：学校或者其他教育机构应当对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核。教育行政部门对教师的考核工作进行指导、监督。
2.评价的内容
2011年12月12日，教育部正式公布《小学教师专业标准(试行)》(征求意见稿)和《中学教师专业标准(试行)》(征求意见稿)，这是国家对中小学合格教师专业素质的基本要求，是教师培养、准入、培训、考核等工作的重要依据。中小学教师专业标准分别从专业理念与师德、专业知识、专业能力三个维度和职业理解与认识、对学生的态度与行为、教育教学的态度与行为、个人修养与行为、教育知识、学科知识、教学设计实施、班级管理等十多个领域对合格教师的基本要求进行了详细规定。学校应在中小学教师标准的指导下，结合学校实际，制定详细的教师评价方案。
3.评价的实施
对教师进行考核，应该在教育行政部门的指导下，由学校临时组成的教师评审委员会担当。对教师考核应按照事先确定的考核标准、程序方法对教师进行评价。教师评审委员会应充分听取教师本人、教师同行及学生、家长的评价意见，确保评价结果公正、准确。评价结果应该严格按照标准划分等级，教育行政部门应加强对学校教师评价的监督，保障学校教师评价公正、合法有序地进行。
4.评价结果的告知
学校管理者在鉴别、认定不称职教师之后，有责任协助其改善缺点。首先，必须给予不称职教师正式的书面通知，告知他被确定为不称职的原因。并说明教师需要在规定时间内进行改正，学校将对其采取补救措施。如果补救之后教师仍然不称职，学校将会依照规定对教师采取退出措施。其次，管理者更重要的任务是针对教师存在问题与教师共同制定补救计划，在能力范围内提供相应的资源。根据《教师法》第十九条规定：各级人民政府教育行政部门、学校主管部门和学校应当制定教师培训规划，对教师进行多种形式的思想政治、业务培训。学校无力为教师提供相关培训的，应由学校所在地的教育行政部门根据区域内不称职教师的实际情况，安排相应的培训。同时教育行政部门应该对参与培训的不称职教师所在的学校给予一定的浮动编制，允许学校在人员不足、教学无法正常进行的情况下招聘相应的教师，减轻教师负担，保障学校教学的正常运行。再次，在补救计划实施期间，学校管理者要对教师进行持续的评价，直接指出教师存在的不足并监督其改进。最后，在补救阶段结束之前，管理者需要搜集并整理所有的文件和资料，为评估补救成效作好准备。③
(二)规范教师退出程序
经过补救阶段的教师如果在教师考核中被确定为补救无效，学校有权对教师实施退出。目前我国教育法律中并没有规定教师退出的具体程序，这很容易导致教师退出时出现无正当程序保护，侵犯教师权益。在美国，根据宪法第十四修正案提供的正当程序的基本精神，法院认为解聘教师必须有正当程序的实施，原则上应包括以下几个要件：及时发出对教师控诉的通知；给予教师听证的机会；给予充足的时间让教师准备反驳；教师有权得知控诉其的证据事实与证人的姓名；教师有权聘请法律代表为其辩护；教师有权提出有利其一方的证据与证人；双方均得交互质询对方的证人；教师有权要求听证过程与决定的记录；对于不利己方的决定，双方均有权向法院提起诉讼。④我国应当借鉴美国的正当程序原则，规定教师退出的具体程序，主要也应当包括以下几方面：
学校在对不称职教师做出处理决定后，应及时以书面形式告知对教师的处理决定、原因及依据的法律条款。根据《劳动合同法》规定，用人单位解除劳动合同应提前三十日以书面形式通知劳动者本人。
《中华人民共和国行政处罚法》首次以法律形式确立了听证制度，听证依照以下程序组织：当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出：行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。目前在教师退出过程中并未采取听证制度，未给教师充分的陈述和申辩的机会，难以保证教师退出程序的公正性、合法性和说服力。
建立教师退出听证制度主要从两方面入手：一是决定教师退出前的听证；二是决定教师退出后的听证。决定教师退出之前的听证，主要是给予学校和教师双方一次机会检视退出的决定是否合理。退出前听证为正当程序的一部分，但仅提供教师申诉与答辩的机会即完成法定程序。教师退出决定做出后的听证要复杂得多，学校所在地的教育主管部门指定的非本案调查人员为听证的仲裁者，听取学校与教师双方的反映之后，做出是否支持教师退出的决定。听证之后，教育主管部门必须做出是否支持教师退出的相关决定，并发表书面报告，内容必须列举其决定所依据的证据。⑤
在实施教师退出的过程中，教师的合法权益可能受到政府违法行为的侵害，本着“有权利必有救济”的法治原理，必须构建教师权利救济的渠道。对退出教师实施救济，可充分借鉴美国的教师救济办法，把损害赔偿、恢复原职及律师费⑥等救济形式纳入我国教师救济系统，明确教育行政机关和学校在教师退出过程中违规操作应承担的法律后果，以此督促教师退出工作合法、有序的进行，避免教师的合法权益受到侵害。⑦
(三)拓宽教师退出渠道
1.拓宽教师的再就业渠道，增强教师主动退出的信心和积极性
要顺利实施教师退出制度，就要充分考虑教师退出后的出路。建立合理的教师流动机制不仅可以解决教育均衡问题，更可以解决学校超编或教师队伍在结构上(专业、年龄、资格、男女比例等)不尽合理等问题。不称职教师也可以参与流动，在不断提升的过程中，也能寻觅更适合的岗位。对于在流动中依然无法寻觅合适岗位，在学校补救后仍无法合格的教师，应根据自身实际情况，主动退出不能胜任的教师岗位，寻找合适的岗位，发挥专长，实现自己的人生价值。
2.实行弹性退休策略，建立教师退出补偿机制
《公务员法》第八十八条规定：公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休：(1)工作年限满三十年的；(2)距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年的；(3)符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。教师退出也可以借鉴《公务员法》的相关规定。如针对年老教师不能胜任教学需求，又退出无门的情况，可以实施弹性退休策略，建立合理有效的退出补偿机制，为退出的人员提供充分的制度保障。有专家建议建立一套适合我国事业单位实际的“养老金+退休金”退出保障制度，即：将目前实施的退休待遇，调整为由与国家社保制度接轨的养老金，加上由工作单位设立的“退休金”两大块组成。退休金应该是学校对在本校工作的教职工的一种福利制度，与其在校服务期间的薪酬标准、职位、服务年限、对学校的贡献程度相关。为了与建立合理有效的教师退出补偿机制相衔接，这里所称的“退休金”可以是广义的，即：对于达到规定退休年龄的人员，就视其为“退休金”，而对于未达退休年龄但因各种原因而离职的人员，就视其为“离职补偿金”。这种建议笔者认为比起目前我国教师的退休政策更为灵活，也更能适应市场经济发展的要求。因此，实施灵活的弹性退休策略，建立合理的退休补偿机制，可以促进退休这种方式在教师退出机制中发挥更重要的作用。⑧
(四)完善退出教师的社会保障制度
政府部门在养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金、人事档案管理制度以及劳动争议仲裁制度等方面加大改革力度，以解决教师退出的后顾之忧；各地教育行政部门应建立符合教师职业特点的医疗、养老、失业等社会保障制度，切实保障教师合法权益。
注释：
①⑧杜学元，彭雪明.论我国高校教师退出机制[J].国家教育行政学院学报，2011(2)：72-74.
②③周成海，孙启林.美国有关中小学不胜任教师处理问题研究的若干主题[J].比较教育研究，2007(2)：66-67.
④⑤秦梦群.美国教育法与判例[M].北京：北京大学出版社，2006：178-180.
⑥周光礼.教育与法律：中国教育关系的变革[M].北京：社会科学文献出版社，2005：83.
⑦(美)内达尔·H.坎布朗，等.教育法学——教师与学生的权利[M].江雪梅，等，译.北京：中国人民大学出版社，2010：402-404.