基于区域协调发展的国家促进中部地区崛起政策研究，本文主要内容关键词为：政策论文,地区论文,区域协调发展论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1003-0751(2006)04-0049-05
促进中部地区崛起，是全国区域协调发展的根本要求。因此，区域协调发展理应是国家制定促进中部地区崛起政策的一个重要立足点。基于这种认识，本文从区域协调发展的角度，探讨国家促进中部地区崛起的政策选择。
区际产业转移与中部地区崛起
中部地区与东部发达地区之间存在劳动力指向和能源、原材料指向工业布局与各自的要素、资源禀赋相偏离的问题。表现在，第一，纺织工业、食品制造业等劳动力指向和原材料指向的产业持续向东部发达地区集聚。2003年，东部发达地区纺织工业总产值占全国的比重为78.98%，比1990年上升了 16.87个百分点，其中，东部新兴工业化地区所占的比重为73.62%，比1990年上升了24.57个百分点。相反，中部地区纺织工业总产值占全国的比重只有 9.92%，而且呈下降趋势，比1990年下降了5.28个百分点。1990-2003年，东部发达地区的食品制造业总产值占全国的比重上升了10.25个百分点，达到55.79%，无论是东部大都市区还是新兴工业化地区的比重均呈上升趋势。与之相反，中部地区食品制造业总产值占全国的比重呈现下降趋势， 1990-2003年虽然只下降了1.66个百分点，但是，作为全国的农产品主产区，食品制造业所占的比重只有16.57%。
第二，原材料指向和能源指向工业在东部发达地区仍然保持较高的集聚状态，有的还呈现出增强之势。1990-2003年，东部发达地区的煤炭采选工业总产值占全国的比重上升了8.23个百分点，而煤炭资源丰富的中部地区煤炭采选工业占全国的比重只上升了3.35个百分点。1990-2003年，东部发达地区的黑色金属冶炼及压延加工业总产值占全国的比重上升了7.04个百分点，占43.39%。中部地区该部门所占比重则呈下降趋势，只占到全国的 18.75%。值得注意的是，东部大都市区该部门所占比重虽然呈下降趋势，但是也接近中部地区的水平。而东部新兴工业化地区所占的比重为27.36%，超过了中部地区，上升了12.74个百分点，呈现出快速上升趋势。
对于中部地区而言，劳动力指向、能源和原材料指向的工业有着较好的要素禀赋条件和很大的发展空间，发展这类产业有利于发挥中部地区的要素比较优势，可以促进其经济发展。对于东部发达地区，为了实现产业结构的升级，就需要逐步将这类产业向内地转移。因此，推动这类产业从东部发达地区向中部地区转移，既有利于为东部发达地区的产业结构升级提供空间，防止出现结构臃肿、结构紊乱问题，同时，又为中部地区通过发展这类产业来加快经济发展提供了更多的机遇，在东部发达地区与中部地区之间形成合理的产业分工。
为了推动东部发达地区的劳动力、能源和原材料工业向中部地区转移，建议国家在设计促进中部地区崛起战略时，考虑制定以下政策。
第一，在东部发达地区，通过调整产业发展政策，大幅度提高劳动力指向、能源和原材料指向的工业在东部发达地区的成本，将其从东部发达地区“挤出来”。具体设计以下相关政策。一是从要素价格方面，提高东部发达地区工业发展的平均成本。包括提高工业发展的基础性要素价格，主要是在现有基础上进一步提高工业的用电、用地、用水等价格；提高工业从业人员的最低工资标准。随着工业发展平均成本的上升，劳动力指向、能源和原材料指向工业就将承受更大的发展压力。二是针对性地提高劳动力指向、能源和原材料指向工业的企业税率，压缩这类工业在东部发达地区的盈利空间。三是在东部发达地区采取严格的环境保护政策，提高环境保护的水准，从而迫使达不到环境质量要求的劳动力指向、能源和原材料指向工业从东部发达地区流出。这些政策的综合作用结果，将会使东部发达地区的劳动力指向、能源和原材料指向工业面临两种选择。一种选择是离开东部发达地区，在内地寻找新的发展区位。这就为国家引导其向中部地区转移提供了机会。另一种选择是资本从这类产业向资本密集、技术密集型产业转移，投资者继续在东部发达地区发展。不管其做那种选择，都既有利于缓解东部发达地区工业要素供给短缺的约束，又有利于东部发达地区加快产业的更替，实现产业结构升级。
第二，国家对中部地区发展劳动力指向、能源和原材料指向工业给予政策支持。可考虑对中部地区在劳动力指向、能源和原材料指向工业领域新增投资给予信贷、税收、土地占用等方面以适当的政策优惠。在时间上，可以考虑给予5年以上的优惠期；在优惠程度上，根据每项新增投资项目的规模和提供的就业岗位，实行优惠程度随投资和就业规模增大而增大的原则。这种政策的效果是，中部地区劳动力指向、能源和原材料指向工业的发展，将增大东部发达地区同类产业的竞争压力。迫使在东部发达地区发展条件日益趋坏的劳动力指向、能源和原材料指向工业向中部地区转移，以获得更适宜的发展条件，或者是这类产业的投资者退出而转向其他产业，这也会给中部地区发展这类产业腾出空间。
第三，国家对东部发达地区向中部地区转移的劳动密集、能源和原材料密集的企业给予政策支持。建议在今后5年内，国家对东部发达地区的这类企业向中部地区迁移或者进行新的投资，给予一定的财政补贴，减收企业所得税。特别是对迁移到中部贫困地区的企业或者新的投资项目，除了增加国家财政补贴之外，免收企业所得税。
区域人口迁移与中部地区崛起
中部地区是我国主要的农业区，是国家粮食生产基地。2003年，中部地区的粮食产量占全国的比重为29.16%。其中，稻谷产量占全国的37.2%，小麦产量占全国的39.0%。在促进中部地区崛起战略中，国家将加强中部地区作为全国粮食生产基地的地位。这个国家战略需求与中部地区农村发展、特别是农村的“兴地富民”需求存在一定的冲突。因为，在中部地区广大的农村仅仅依靠发展农业尤其是生产粮食是难以实现“兴地富民”这个地方发展目标的。中部地区自1990年以来农村居民的纯收入与全国的平均水平的差距不断拉大。虽然在国家减免农业税等一系列惠农政策的刺激下，中部地区的农业发展趋好，农民收入实现了较快增长。但是，必须看到，这些惠农政策对中部地区农业发展的刺激空间是有限的，近两年来中部地区农民收入增长的趋势难以长期持续下去。这是由农产品价格增长的供求机制所决定的。此外，即使不考虑中部地区农村的“兴地富民”需求，如果在现有的人口条件和土地制度下，受分散化经营方式的制约，中部地区也不可能成为现代化的国家粮食生产基地。
那么，如何解决中部地区作为国家粮食生产基地与农村“兴地富民”需求之间的冲突？笔者认为，唯一的办法就是提高中部地区的农业劳动生产率。进一步的推论是，提高中部地区的农业劳动生产率，就必须改变当前农村的土地利用方式，一是要采用先进的农业生产技术，二是要通过土地的流转，实现农业生产的规模化经营。后者也是前者得以实现的一个前提。从中部地区的实际情况看，这两种办法要发挥作用都必须依赖中部地区农业人口的大幅度减少。为了达到这种状态，可以选择的路径有两条。一条路径是促使中部地区农业人口就地转化为非农业人口。但是，受目前中部地区农村经济发展基础和机遇的限制，这条路径的有效性并不大。另一条路径是将中部地区大量的农村人口进行跨区域的转移，从根本上减少中部地区的农村人口。改革开放以来的实践已经证明了这条路径是有效的。
笔者认为，中部地区农村人口的跨区域迁移有两个方向，一是向东部发达地区迁移，二是向中部地区的大中城市迁移，特别是规划中的各省城市群或者都市圈迁移。为了促进这种跨区域转移的顺利进行，建议国家在设计促进中部地区崛起政策时，制定农民工权益保障和人口迁移权益保障政策，合理引导中部地区农村人口向东部发达地区和中部地区的城市迁移，并有效地保障他们的合法权益。目前，我国农村人口跨区域迁移，进入城市，虽然许多地方都在政策上取消了户籍限制，但是，在具体的实施过程中，迁移的农村人口在居住、购房、教育、医疗和社会福利保障等方面仍然没有纳入到迁入地的政府管理范围，仍然没有取得“本地居民”的合法地位或者实质身份。而且，至少在今后较长时期内，不可能期望由迁入地的地方政府自觉地解决迁移人口的这些权益问题。因此，必须由国家从区域协调发展的全局的角度，将中部地区农村人口向东部发达地区和中部地区内部的城市地区迁移，作为促进中部地区崛起的一个重要战略措施，及时出台有关政策。
在这方面，政策的基本原则应该是以就业和纳税作为享有相关权益的前提，给予中部地区迁移人口在迁入地以就业、居住、购房、教育、医疗和社会福利保障等方面与迁入地原居民平等的权益。具体地讲，就是只要中部地区迁移人口在迁入地合法地就业，依法纳税，那么，国家在政策上就需要认定其为“本地居民”，而不是处于政策边缘的“外来人口”，保障其享有与迁入地原居民相同、相等的权益，以消除现行政策所造成的种种不平等甚至歧视和排斥。国家还必须在这方面清理各级地方政府的不合理政策，对于限制、歧视或排斥迁移人口的有关政府部门进行行政惩戒。
区域经济空间组织与中部地区崛起
目前，中部地区的6个省之间在空间组织上存在着离散的趋势。受空间近邻关系的影响，长期以来中部地区有关省份选择了与之相近的东部发达地区作为开展经济联系的主要对象。湖南主动提出融入珠江三角洲，安徽积极与长江三角洲建立合作关系，江西要对接长（长江三角洲）珠（珠江三角洲）闽 （福建），山西一直谋求加入环渤海经济圈。在广东提出的泛珠江三角洲区域合作框架中，江西和湖南均是其中的成员。而在国家提出促进中部地区崛起战略构想之后，中部各省则纷纷推出自己的都市圈或者城市群发展计划（湖北的武汉都市圈，河南的中原城市群，湖南的“长株潭”都市圈，江西的“昌九工业走廊”，安徽的“合肥——芜湖”产业带），谋求成为中部地区的“龙头”，雄心勃勃地要在中部地区“率先崛起”。这种局面在东部地区、西部地区和东北地区都没有出现过，反映了中部地区的区域经济空间组织处于散乱无序的状态。
根据区域经济空间组织的有关理论，只有区域经济空间组织处于有序状态，才能够实现区域之间要素的有序流动和资源的优化配置，才能够促进区域之间在合理竞争的基础上形成分工与合作关系。从区域开发的角度看，实践证明，大范围的区域开发必须选择重点区域，对其采取有效措施，促使其率先发展，通过这种方式来营造区域热点，从而激发整个区域的经济活力。在实施促进中部地区崛起战略时，建议国家采用多极网络空间组织模式构建中部地区接受国外和东部发达地区经济辐射、主导内部要素有序流动和资源优化配置的空间秩序，达到通过培育区域热点，激发中部地区经济活力的目的。
多极网络空间组织模式是笔者所提出的一个新的区域经济空间组织理论观点。根据这个模式，为了在中部地区构建多极网络空间结构，建议国家采取以下几项政策。
第一，国家重点建设武汉都市圈和中原城市群，使之成长为国家级区域经济增长极。次之，建设“长株潭”都市圈、“昌九工业走廊”、合肥—芜湖都市圈和太原都市圈，使之成为所在省域的区域经济增长极。为此，国家可以考虑在这些都市圈建设一批高新技术产业和现代服务业方面的重大项目，对这些都市圈的高新技术产业和现代服务业发展给予信贷和税收等方面更多的优惠，从而加快其产业升级的步伐；通过土地供给、能源供给、对外贸易、技术改造等方面的优惠，支持这些都市圈改造传统制造业，发展先进制造业，以增强经济实力和发展竞争力；通过财政转移支付，加强这些都市圈的城市基础设施建设，改善投资环境，增强其要素的集聚能力。
第二，由国家投资建设这些都市圈之间及其与东部发达地区之间的以高速公路、高速铁路和航空运输为主体的快速交通网络，以及由有线和无线通讯干线、互联网组合而成的高速信息网络。同时，国家采取在资金上给予直接支持，扩大这些都市圈地方政府融资自由度，鼓励东部发达地区参与等办法，支持这些都市圈建设与周边地区之间的快速交通网络和高速信息网络。从而为中部地区加强与东部发达地区之间的经济联系，更好地接受其经济辐射，推动中部地区内部的经济一体化，提供条件。
第三，国家从信息供给、行业指导、区域规划等方面，引导金融机构和大公司的区域性总部，行业协会的区域性组织机构等向这些区域经济增长极集聚。以它们为核心，通过其内部的联系网络的拓展，从总体上在中部地区内部形成要素市场网络、商品和服务网络、企业组织空间网络、政府经济管理体系、民间的行业组织网络。
人力资源开发与中部地区崛起
中部地区是我国人口较多的一个区域（见表1），中部地区的人口自然增长率高于全国平均水平，为6.26‰。在实施促进中部地区崛起战略中，一个必须考虑的问题就是如何将中部地区的人口转化为人力资源。也就是说，开发中部地区的人力资源是促进中部地区崛起的一条十分重要的路径[3]。
表1 各地区总人口占全国比重单位：%
东部发 东部大 东部新兴
时间 中部地区 西部地区 达地区 都市区 工业化地区
199028.49 20.0327.92
2.85 25.08
200328.10 22.7028.50
3.23 25.27
开发中部地区的人力资源，既要依靠中部地区自身的教育能力，也要通过一定的制度创新来利用东部地区的教育能力。东部发达地区的教育能力要强于中部地区，见表2。在中部地区内部，教育能力也存在着差异，见表3。因此，通过教育领域的区域合作，实现教育资源的优势互补，对于开发中部地区人力资源是十分必要的。
表2 2003年中部地区与东部发达地区教育比较
东部发 东部大
东部新兴
中部地区 达地区 都市区 工业化地区
人均教育经费（元）
294 6791736544
高等学校数量占 25.1933.83
10.70 23.13
全国比重(%)
高等学校师生比 15.9915.34
13.17 16.31
普通中学师生比 20.0918.00
14.42 18.43
表3 2003年中部地区各省的教育能力比较
山西 河南 湖北 湖南 安徽 江西
人均教育经费（元） 355
237
384
316
256
275
高等学校数量占 2.90 4.58 4.83 4.70 4.70 3.48
全国比重(%)
高等学校师生比13.50 16.86 15.37 16.17 16.57 17.44
普通中学师生比17.01 20.91 19.73 18.85 23.86 19.33
为此，国家需要对传统的按行政区域配置教育资源的制度进行改革和创新，主要的政策取向是，进一步推动区域之间的教育资源的开放，同时，利用市场经济规律，激励教育资源利用的跨区域合作，为优势教育机构的跨区域拓展，提高教育资源的配置效率，提供机会。具体可以考虑制定下列政策。
第一，国家制定合理的收费制度，鼓励东部发达地区尤其是东部大都市区的中小学接纳中部地区的学生就读。允许在东部发达地区就读的中部地区中小学生就地参加升学考试，与本地学生享有同等的升学机会。这样，就可以为部分有支付能力的中部地区家庭的子女就学提供更多的选择。同时，也为东部发达地区的部分中小学发挥优势，充分利用相对充裕、高质量的教育资源，并获取合法的收益，提供制度保障。
第二，国家适当增加中部地区的高考招生名额，扩大东部发达地区在中部地区的招生比例。中部地区历年来都是高考学生人数最多，录取分数线最高的地区，与东部发达地区特别是大都市区相比，中部地区学生高考的录取率尤其是进入重点大学的机会相对很低。与中部地区参加高考的学生规模相比，国家给的招生名额远远满足不了需求。中部地区考生进入重点大学的机会远小于东部地区，甚至也低于西部地区。因此，改革现行的高考招生制度，为中部地区人民提供更多、更好、更公平的接受高等教育的机会势在必行。
第三，国家采取任务分配和财政补贴、中部地区受益单位出资相结合的政策，鼓励东部发达地区的教育机构为中部地区培训师资。具体来讲，就是要推动东部发达地区的重点大学和重点中小学承担为中部地区的大学、中小学培训师资的任务，利用这些学校的优质教育资源帮助中部地区提高师资水平。
第四，国家制定相关的政策，支持东部发达地区的教育机构到中部地区开办分支机构或者开展合作办学，支持中部地区内部教育机构开展跨区域的合作办学。特别是在初级教育领域和职业教育领域，支持城乡之间的教育机构开展跨区域的合作办学。在这方面，国家需要制定相关的政策对可以开展跨区域办学或者合作办学的教育机构的类型、资格、涉及的领域等进行规定和认定，对其合法权益做出明确的界定和保护。
地方政府改革与中部地区崛起
在中部地区崛起进程中，地方政府的作用十分重要。中部地区仍然处于经济市场化转轨时期，市场经济体制的建立、对外开放与合作、区域经济的发展等，都需要代表区域整体利益的地方政府进行规划、组织和调控。虽然，行政管理体制的改革和非国有经济发展使地方政府对区域经济的直接干预逐渐减少，但是，地方政府仍然可以凭借其掌握着的政策资源和资金对区域经济产生多方面的影响。如果地方政府能够科学决策，合理行使经济管理权力，则会减少微观经济主体的外部交易成本；反之，如果地方政府对区域经济干预不当，则会增加微观经济主体的外部交易成本，并阻碍区域之间的分工与合作。因此，国家应该把政府改革作为促进中部地区崛起的一项关键性制度创新，在制定促进中部地区崛起政策时，需要考虑通过有效的地方政府改革，强化中部地区崛起的市场力量，正确发挥地方政府在区域经济发展中的作用，限制或消除地方政府对区域经济发展的无效干预。
推进中部地区地方政府改革，国家可以采取多种方式。其中一种有效的方式就是加强中部地区与东部发达地区之间地方政府间的交流。因为，东部发达地区的经济高速增长，地方政府发挥了重要的作用，在推进市场化改革，对外开放，改革行政机构，转变政府职能，树立服务意识，提高行政效率等方面，有许多成功的经验值得中部地区地方政府学习。为此，建议国家制定如下政策。
第一，国家在中部地区推广东部发达地区政府职能转变的成功经验，参照东部发达地区的成功做法，提出中部地区地方政府改革的方案和实施时间表。第二，国家要求东部发达地区为中部地区培训党政干部和公务员。在3-5年内利用东部发达地区的省级党校和行政学院、有关高校，对中部地区处级以上的干部进行短期培训。第三，国家采取任务分配和精神、物质鼓励相结合的办法，选派东部发达地区优秀党政干部（省、地市、县级的主要干部）到中部地区任职。把这些优秀党政干部配置在中部地区党政机关的一把手位置上，通过他们直接推动中部地区党政机关的改革，转变思想观念，提高决策水平和管理能力。同时，通过这些优秀的党政干部，为中部地区与东部发达地区扩大经济交流创造条件。第四，国家协调中部地区与东部发达地区的联系，按照指定与自由选择相结合的原则，扩大中部地区党政干部到东部发达地区挂职锻炼的范围和人数。
结语
本文从区域协调发展的角度讨论了国家如何选择促进中部地区崛起的政策。需要说明的是，这只是国家促进中部地区崛起的一条路径而不是唯一的路径。但是，笔者坚信，这条路径是非常重要的。因为，这条路径虽然其直接目的是促进中部地区崛起，但并不会像以前所实施的区域战略或政策那样对非政策区域产生排斥效应，而是力求通过中部地区与东部发达地区之间、中部地区内各区域之间、城乡之间的协调，营造一种共赢的机制，实现相关区域利益的共同增长。在这个过程中，由于相关区域要素实现了合理流动、资源得以优化配置，国家的整体利益也相应增大，国家与中部地区、东部发达地区之间的利益得到了统一。
收稿日期：2006-01-24