论开发区的创新特征和创新使命，本文主要内容关键词为：使命论文,特征论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
开发区是伴随着改革开放大潮应运而生的，它经过十几年的建设与发展，其规律性逐步开始呈现。如何应对新世纪的挑战，实现开发区的二次创业，从而在建设有中国特色社会主义的伟大事业中发挥应有的作用，开发区比任何时候都需要在理论和实践上进行大胆探索。
一、创新：开发区的本质特征
本质特征是反映事物性质，使该事物区别于他事物的基本征象和标志。开发区的本质特征是什么呢？从一定意义上说，开发区的本质特征或基本特征就是“创新”。
（一）从开发区的产生看，开发区本身是改革开放战略创新和政策体制创新的产物
1984年，我国的改革开放刚刚取得了阶段性成果，第一批设立的深圳等4个经济特区的迅速崛起引起了世界瞩目。 邓小平同志视察后对创办特区的实践作出了充分肯定，并建议扩大试点再增办一批规模小一点不叫特区的类似经济区。按总设计师这一继特区之后的又一“创新设计”，第一批经济技术开发区在14个沿海城市相继诞生。它们是国家为进一步推进改革开放战略，仿特区模式而兴办的一批与所在大中城市保持隶属关系，享受部分特区政策的开发开放试验区。1992年初，邓小平同志再次南巡，掀起了改革开放的又一次春潮，改革开放战略再一次得到“创新”，开放从沿海迅速扩大到内地，随之中央陆续在武汉等城市批准设立了一批内地国家级经济技术开发区。继沿海经济技术开发区之后，全国各地还陆续建立起了一批高新技术开发区以及工业园区、保税区、边境经济合作区、台商投资区等类似经济区。开发区（包括类似经济区）从一开始就实行特殊的优惠政策和特殊的新型管理体制，所以开发区本身就是政策和体制创新的产物。
（二）从开发区的存在看，创新是开发区得以存在的原因和依据
开发区之成其为开发区，或某一特定区域之所以被称之为开发区，必有其不同于其他地区的本质特征。这个特征就是“创新”。因此，开发区既是创新的结果，又是创新和再创新的舞台；既是改革“先试”的试验田，又是开放“先行”的排头兵；既是城市现代化的样板，又是产业升级和科技进步的示范。正由于开发区所具有的这一系列“创新”特征，才使它同传统工业和旧有城市系统有了本质性差异，从而确立了其存在的现实合理性。换句话说，开发区一旦失去其固有或应有的创新特征，开发区与非开发区之间的差异和界限就消失了，开发区也就失去了继续存在的必要。从我国改革开放的形势和进程看，“先试”、“先行”不但是必要的，而且，保留开发区这块试验田亦即创新舞台，让开发区继续履行其创新使命是我国的改革开放、建设有中国特色社会主义事业在面临新世纪更大机遇和挑战的情况得以深化和继续的一种有效选择。这正是开发区要继续存在下去和继续办下去的根本原因和依据。
（三）从开发区的发展看，创新是开发区不断发展和前进的动力或动因
开发区的发展过程就是创新过程。就如同企业要不断地改进技术和改善经营，亦即不断地进行技术创新和管理创新才能最大限度地创造利润并实现资本扩张一样，开发区只有不断进行包括体制创新、环境创新和技术创新等在内的全方位创新才能保持发展的活力，才能保持经济的超常规和可持续增长，实现经济社会的全面发展。创新是一种动力，不断追求和实现创新将从根本上推动改革的深化、机制的转化、投资环境的改善、技术的进步、企业的发展、对外开放水平的提高和工作手段的更新。创新还是一种压力，不创新就保不住开发区的地位或得不到某种认可。这就要求开发区的管理者和建设者们创造性地开展各项工作，并对开发区各级干部在思想解放和开拓性、创造性及工作水平方面提出了更高的要求。创新不仅赋予开发区旺盛的活力和生命力，也赋予了开发区人以蓬勃的战斗力和创造力。事实上，开发区从无到有，从小到大，从沿海到内地，既没有现成模式，也无经验可循，就是“摸着石头过河”，靠创新一步步走出来的。开发区的发展历史就是创新历程，开发区的发展过程就是累积的创新过程。
其实，不论我们为开发区作何定义，它的本质特征都是“创新”。“先试”是创新，“先行”也是创新，“试验”是创新，“示范”还是创新，“新区”是创新，“特区”同样是创新（特在新上）……总之，创新就是反映开发区本质，使之区别于非开发区的基本征象和标志。开发区就是创新试验田、创新集中区或创新示范区。
从1984年底第一批沿海开发区诞生至今，中国的开发区已经走过了近15年的发展历程并取得了公认的成就。此时人们不约而同地提出了这样的问题：开发区的历史使命是否已经终结？开发区还要不要办下去，能否办下去，如何办下去？……回答这些问题取决于我们如何认识开发区，亦即取决于我们对开发区的本质特征作何认同。如果我们撇开开发区的创新特征，而把开发区仅仅看作是母城的延伸和复制，或仅仅看作是城市经济发展的新增长点，或仅仅看作是一片工业发展区，那就可能永远也找不到正确的答案。正是从作为开发区本质特征的创新特征里，我们看到了开发区的历史使命未竟，看到了开发区要继续办下去的必要与可能，看到了开发区的未来与希望，看到了开发区的立区与兴区之本。由此我们提出开发区的创新命题并展开讨论和研究，应是十分必要且大有裨益的。
二、思维创新：对开发区发展思路的再认识
江泽民同志曾经指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。”恩格斯也曾说：“一个民族要想站在科学的最高峰，就一刻也不能没有理论思维。”这些论述对当代中国的开发区来说尤其具有针对性：开发区要想不辱使命真正走在中国改革开放和现代化建设的前列，更是一刻也不能没有创造性的理论思维或思维创新。思维创新是一切创新的前提。应该说，以创新作为立区兴区之本的开发区，尤其需要新思路新理念新招数，因而也就特别需要建立创新思想库和大力倡导创新思维。开发区本身是思维创新的结果，同样，开发区的发展一步也离不开思维创新。
思维创新，或称为观念创新、理念创新、思想创新。思维创新的直接作用结果，是对开发区发展思路、发展方向，即地位和作用的认识和评判。它贯穿于开发区建设与发展的全过程，只有不断廓清思路，才能把开发区建设与发展引向前进。对这一带有方向性、全局性、宏观性的思维创新，一直成为理论界和实践者研究的焦点和重点。由于开发区在中国的兴建才短短十余年。是随改革开放而出现的其规律尚未充分展现出的新生事物，人们对它的认识就难免有不少偏颇之处，甚至出现一些误区。因此，这里有必要对关于开发区发展思路和发展方向的具有代表性的几种观点提出质疑，略作辩析；以期深化讨论，丰富思维创新内容。
（一）开发区不是母城的简单延伸和复制
把开发区视为母城的简单延伸，甚至看作传统城市的简单复制是一种较为常见的认识。这种观点的依据是：由于开发区一般建在母城附近，需要依托母城发展，因此它一般表现为母城空间上的自然延伸和城市功能的某种补充。所谓空间的延伸，不仅指它通过非农占地使老城市空间得以拓展和延伸，而且通过基础设施、环境建设使老城区的一些企业延人开发区，使旧城得以有效改造，使原来的旧城区的功能布局趋于合理。另一方面，开发区作为一个新兴工业区，它在功能上成为母城多功能的一种延伸。如武汉在“三区崛起，四城雄踞”发展战略中，开发区便以“汽车城”作为“四城”之一发挥其特定功能。再如上海的三个开发区，虹桥开发区是上海外贸功能的延伸区，曹河泾作为高新技术为中心的功能区，闵行开发区则是疏散市区人口、建设卫星城市的功能区域。凡此都表明，开发区与母城无论在空间上还是功能上都存在着紧密的依托附着关系。
开发区除了与母城在空间和功能上的联系外，更由于它在经济、社会、行政管理体制上脱胎于母城，因此不免在经济体制、社会结构、管理结构、管理方式乃至人文景观等诸多方面烙上了传统城市的印记，带有明显的二元特征。这是客观存在的一面。另一方面是人们在观念上，往往把开发区看作是旧城市的种种复制，认为开发区不过是工厂、商店、居民区的简单相加。如有的地方政府把旧城拆迁、甚至建几个集贸市场、办几个工厂都冠以开发区之名，就是这种观念的反映。
上述观点注意到了开发区与母城的联系，强调开发区对母城的继承性，强调开发区与母城的功能互动关联，这无疑是正确的。然而，开发区与母城既有联系又有区别，既有继承性更有发展性。就此而言，把开发区视为母城的延伸与复制显然有悖于事物的辩证观。进一步来看，这种误区在于对开发区终极目标存在着某种模糊认识。我们认为，开发区作为一种新型的城市社区，它既不是单一的工业区，也不是旧有城市体系的简单重复，它所肩负的“窗口”、“试验田”等特殊使命使它必须在结构功能方面全面超越母城。它应该在完全现代化的意义上进行产业格局和城市规划，老城区那种居民区与工业区、商贸区相互杂处，犬牙交错的状态应该被相对独立、井然有序的功能分区所取代。它应该具有完备的国际化功能建构，这种国际化功能建构表现在通过国际国内两个市场、两种资源，从而与国际经济社会保持同步。这与母城那种传统城市所固有的内部大而全，对外相对封闭的时空态势确乎大相迥异。因此，开发区的最终发展方向是应该而且必须是现代化、国际化，必然是全面超越传统城市的创新模式，唯其如此，开发区才能不负国家和时代所赋予的使命，才算是名至实归。
（二）开发区不仅仅是城市经济发展的增长点
还有一比较普遍的看法，就是将“开发区仅仅视为城市经济发展新的增长点”而忽略其综合功能。从开发区某一方面的功能和十余年实际运作的结果来看，这一观点无疑有正确的一面。有关资料显示，进入90年代以来，开发区尤其是沿海域市16个开发区的产值连年翻番，1994年突破700亿元，税利49亿元，1995年仅上半年产值就达524亿元。开发区在城市工业总产值中的比重一般都达到10%—20%，天津、大连、广州等几个较大的工业城市的新增工业产值，几乎一半是由开发区创造的。如武汉开发区占全市新增工业产值的比重近50%。后起的内陆城市开发区在城市经济增长的比重中也有相当大的比重。由此可见，开发区对于带动城市经济乃至相关区域的经济发展确实起到了举足轻重的作用，显示出巨大的经济活力。
但是，仅仅把开发区视为城市经济的增长点显然是有失偏颇的。这种偏颇源自于对开发区功能的片面理解，源自于对开发区的纯经济主义观。前面已说过，开发区从来就不是单纯的经济现象，它是国家发展战略的政策工具，它的功能是综合的、全面的、历史的、发展的，因此我们应从社会经济综合发展的高度来认识开发区的作用与功能。首先，即使从单纯经济功能角度上看，开发区也不仅是经济学要素量的增加，更主要的是质的跃升。因为开发区最重要的经济功能是作为城市产业结构调整与改造的基地，对母城和相关区域的经济具有辐射带动作用。这种作用表现为：一是选择并确立新兴产业，通过“龙头”项目带动母城加工工业的发展；二是通过软硬环境的建设，为母城产业结构调整和产品升级换代提供优越的场所；三是通过高新技术的引进为传统产业的现代化提供资金、技术和智力支撑。因此，即使从传统经济学观点来看，以“新的增长点”来涵托开发区的作用功能特征显然有失偏颇。其次，从开发区所具有的“窗口”、“试验田”等多重功能上看，开发区对所在城市及相关区域社会经济发展中所起的作用应是“综合发展源”，即它应成为区域社会综合发展的源头活水，它应充分激活并促动相关区域的经济体制、管理结构以及人们的行为方式、文化心理的全面变革。从开发区十余年的实践经验来看，大凡成功的或成绩显著的开发区，都是在全面激活社会发展机制方面做得比较好的，事实证明，开发区在这方面是大有可为的。开发区应该继续在体制创新、社会变革、文化更新诸方面大胆探索，开拓前进，从而真正体现出社会综合发展的源头活水的显要功能，也即是充分扮演好“窗口”、“试验田”的多重角色。开发区由此也将成为一个融经济、社会、文化为一体的多结构、多层次、多功能的现代化社会有机体。
尤其应该指出的是，开发区的这种社会功能的充分发挥对中国的工业化、城市化、现代化的意义非同一般。开发区通过政策导向、吸引外资的方式加速了中国工业化进程，同时，开发区依托母城，成片开发，通过非农占地，吸纳农业人口，开辟第二、三产业，集中人力、物力、财力建设现代化新区，由此将形成一条中国特色的城市化道路。随着工业化与城市化的全面推进，我国社会在由传统农业文明向现代工业文明、信息文明全面转型过程中，开发区必将开创出一条独特的现代化之路。而要达到这些，最重要的是我们必须全面认识开发区，克服囿于传统观念、视野对开发区功能作用所作出的单一的、片面的理解，摒弃各种对开发区的急功近利、短视的观念，通过体制、结构、环境的全面创新使其综合性功能得以全面体现和充分发挥。只有这样，开发区才能获得健康、持续、高效的发展，才能对我国的社会主义现代化事业起到其独到的促进作用。
三、体制、结构与环境创新：三相互动的综合开发模式
对开发区功能与作用进行再认识的结果，使我们对开发区未来发展获得了一个更为清晰的目标轮廓。开发区应根据改革开放的总要求，区域社会经济发展的总目标和自身的实际情况，通过体制、结构、环境的全面创新而创造出更具区域特色、更具比较优势的全新的发展或开发模式，这对于开发区健康可持续发展有着重要的意义。就全国大多数开发区而言，开发区客观上存在城市、乡村并存和工业、农业并存的二元结构。同时，由于开发区客观上要求经济与社会共同发展，因此任何开发模式都不可能不涉及到一、二、三产业的协调发展。就每一个地区开发区而言，新的发展和开发模式应该根据区域特点各自“走自己的路”，通过创新来创造出有别于全国“共性”的“个性”模式。有鉴于此，我们参照国内外开发区建设经验，结合剖析武汉经济技术开发区的具体实际，提出一个开发区“二次创业”的发展模式——“三相互动的综合开发模式”。
所谓“三相互动的综合开发模式”即在开发区的进一步发展中，确立“以工业为主导，以文化为依托，以农业为基础”的目标导向和战略规划，通过实施，以期达到三者相互依赖、互为促动，并最终达到社会、经济、文化协同共进，经济、社会、环境与人口综合发展的战略目标。
以工业为主导，始终坚持立区之本。
兴办开发区的初衷就是通过吸引外资和技术，藉此改造传统产业结构，带动整个国家的工业化进程。因此工业是开发区的显性功能，是整个开发区赖以存在的基础，没有工业，没有项目，就没有开发区。从这个意义上说，工业与项目是开发区的生命线。开发区的工业必须立足于新兴产业，即具有广阔前景、适应国际经济分工需要的工业；必须立足于高新技术产业，即适应现代新技术革命要求的资本密集型与技术密集型产业；必须立足于对母城和相关区域具有升级带动作用的产业。惟其如此，开发区的工业才具有现代化的特质，才能在开发区的整个发展过程中起到基础性、主导性的作用。
邓小平同志强调发展才是硬道理，这也是开发区工作的基本前提。纵观中外近现代史，现代化的过程实际也是工业化的过程。开发区的中心工作仍然是持续、快速、健康地发展经济，基本宗旨就是切实按照政企分开原则，全面落实现代企业制度，努力率先在开发区构建有中国特色社会主义市场经济体制的基本框架。当前，开发区坚持发展这一道理，再创经济新优势时重点要把握三个方面：一是率先实现经济增长方式由粗放型向集约型的根本转变。以前，开发区取得的快速发展主要是靠增加投入，搞外延式扩张。开发区的集约化程度还不高，技术含量和附加值较低。今后发展的首要任务就是要进一步优化结构，提高效益，率先实现经济增长方式由粗放型向集约型转变。应该特别强调指出的是，开发中的边际效应是一个不容忽视的重要问题。鉴于开发区的基础设施比较完备，因此，应充分开发资源，实现时间上的最佳组织，布局上的最优选择，空间上的最大利用，开发中的最优配置，在有限的土地资源开发和单位资源投入上追求降低工业开发成本的最大化，最大限度地提高工业开发的经济效益。二是增创体制新优势。开发区要以完备的法制和优良的服务，在造就一批崭新的企业的同时，造就一个崭新的政府，从而造就一套崭新的社会经济管理体制。使开发区从主要依靠政策优势转向依靠体制优势。三是进一步提高对外开放水平。开发区是我国尤其是内地对外开放的重点地区，已初步形成外向型的经济结构和外向拉动经济发展的格局。目前的任务主要是进一步改善投资环境，加大利用外资的力度和提高利用外资的水平，追踪世界新技术发展水平，不断提升产业结构，扩大参与国际新技术合作与竞争的比重，追求和吸收世界一流的管理经验。
以文化为依托，不断优化投资环境。
人类在创造物质财富的同时，也把自身创造的文化凝结在其中。随着开发区工业化进程的加快，必然形成开发区特有的社区文化，这既是一种凝结，也是一种反映。这种文化对于保持、支撑和促进开发区的健康、可持续发展至关重要，而对这种文化的形成加以引导更是极其重要的。开发区的文化是指一种特定区域的社区文化。这种文化的最直接构成要素是人和为人服务的条件和水平，它的本质是体现以人为本。构成要素的质量决定开发区特有文化氛围。从本文研究的问题出发，对这种文化的直接理解就是环境。
这里讲的文化是大文化的概念，是一种地域和历史现象，即一个地区在一定历史条件下积淀的精神财富的总和，包括教育、科技、文艺、人际交往等等。开发区人的综合素质及其与此相关的所有文化事业是开发区发展的重要变量。现代经济学研究表明，一个区域良好的文化禀赋，能对这个区域经济发展起到很好的推动作用，有时甚至是关键性的作用。开发区的文化开发实质上是营造一种适应开发区特点的特有氛围，造就一个适合人们在此工作、学习、生活、交往、娱乐的舒适、文明的人文环境，以促进开发区经济与社会文化协调进步，最大限度地改善开发区的投资软环境，以此的聚集形成“人气”。这里需要强调指出的是，开发区的发展需要足够的“人气”，但开发区依托老城区完全有必要同时也实际有可能聚集经济学意义上的“人气”。特别是在开发区的发展阶段，在规划合理，规模适度的前提下，应最大限度地控制常驻人口，最大限度地吸引流动人口，以利降低开发成本，获取比较优势，轻装上阵，实现超常规发展。
理解和把握“以文化开发为依托”，强调它的依托和支撑作用，应包括两层含义，即人改造环境，环境改造人。开发区文化开发的主要功能与目标：一是塑造开发区的现代化形象，这包括开发区的硬件设施形象、管理与服务形象、人员形象等等。二是培养开发区精神。良好的开发区精神能将区内人员的思想和行动吸引到开发区所确定的目标上来，形成群贤毕至，天下归心的局面。三是提高工作人员素质。人是开发区最具活力的因素。开发区文化的关键也在人。四是增强开发区的凝聚力，使开发区成为一个协同作战、团结和谐的整体。与此相适应，开发区文化主要应包括：一流的物质文化生活硬件设施；优质、现代化的管理与服务体制；中西交融的开发区企业文化；切实有效的社会主义精神文明建设。实现“架构合理化、内涵科学化、服务社会化、生活现代化”的社区文化建设目标。
以农业为基础，注重完善整体功能。
开发区特定的地理条件和现实状况客观上决定了开发区建设发展中农业、农村、农民问题的极端重要性。这种二元结构的客观存在，既是不可回避，也是不容忽视的。积极、主动，而不是消极、被动地去应对这一对开发区建设与发展有着“既可载舟，亦可覆舟”作用的客观事实，既是必要的，更是顺应现代社会发展新趋势的必然。
所谓“以农业为基础”，即在开发区未来发展的整体规划中，农业应占有相应的位置，开发区应该给农业留有一定的空间，发展以都市型、生态型、出口型为主要特征的集约、高效的农业，在规模逐渐缩小的情况下，增强农业的附加值，使农业成为开发区的有机组成部分。一是因开发区存在于特定空间，开发区发展的过程也是特定空间的递次开发过程。区域开发的渐进性决定了土地征用的阶段性，应有计划地一个区域一个时期地发展，妥善处理好开发与稳定的关系。通过积极的、有效的、科学的途径，即政策引导、市场驱动、教育辅导来实现开发区建设中“征用土地”问题和农业人口安置问题，通过二次改造，即对农业进行资本化、市场化改造，使农民不离土、不离乡就完成社会角色的转换，从而既有效地解决了工业化过程中非农用地问题，又保障了农民利益，并带动农民从传统农业文明向现代工业文明、信息文明的过渡。二是在农业开发即对传统农业的改造过程中应避免简单化、理想化。对于征地范围内的农民不能采取简单的“农转非”方式，即让农民直接进入工厂，采取一种“直接城市化”的理想主义方式。这一方式所带来的弊端是十分明显的，一方面农民在非农化过程中丧失了自身的优势，以第一产业的局部消失为代价换取工业化城市化；另一方面由于农民们在从农民到工人身分转换过程中缺少必要的中间过渡环节，造成农民与工人身份的深深隔膜，影响了工人乃至城市市民的整体素质。三是应发挥农业开发的最大优势，通过提高农业科技含量，实现农业产业化，实现农业的规模经营。这本身也是现代化的应有之义。这不仅使工业与农业形成良性互动，而且使开发区经济、人口、环境协调发展。同时，在整体布局中适当增加观赏农业、城郊农业，对城市环境的改善实现人与自然的和谐，也不失为一种十分有益的思考，具有特殊意义。四是对农民的转化应扬长避短，发挥农民的一技之长，在土地流转上，打破村组界限，实现产业重组，转向能人集约经营。通过组建农业产业公司，农民以土地入股，既当“地主”，又成为农工，实现农民的土地和劳动的二次分配，最大限度地维护农民的实际利益。
“以工业为主导，以文化为依托，以农业为基础的三项互动的综合开发模式”是一个完整的、密不可分的整体。工业发展为文化发展提供了条件和基础，同时也为改造农业提供了前提；文化的发展为工业和农业的发展提供了精神动力和必要的智力支持；农业的发展拓展了工业开发的空间，提供了有益的补充，同时也为文化的发展提供了稳定的社会条件。三者互为联动，促进区域社会和经济协调发展。
综上所述，“以工业为主导，以文化为依托，以农业为基础三相互动的综合开发模式”是一个体现全方位创新的开发模式。首先，它超越了开发区单一化功能构架和功利主义目标模式，突出强调开发区作为一个复合性新区政治、经济、社会文化的功能整合和协调发展。其次，它有利于开发区内部建立起经济、社会、文化综合协调发展的多重关系机制。第三，“三相互动的综合开发模式”还为制订当代中国城市化战略提供了一种新的思路。它的要义就是强调经济与社会的协调发展，两个文明建设的共同进步。
四、发展战略创新：21世纪的现代化城市新区
实施“三相互动的综合开发模式”，必然产生定位延伸、功能扩展和规模扩大的必要与可能，客观上要求对发展战略进行创新。开发区发展战略创新，是创新的目标指向和主要归宿，而通过创新，建设21世纪的现代化城市新区，通过新区带动整个城市现代化，则是开发区所肩负的创新使命。因此就武汉经济技术开发区看，其发展将形成21世纪的武汉新区，从而带动整个武汉西部的发展。这一发展战略的实现，必将改变武汉三镇的整体经济格局，也将把武汉城市的发展提升一个极大的档次。
“三相互动的综合开发模式”是经过创新后的思维模式，21世纪新区是承载这一模式的物质形态。因此，进行第二次创业，加强城市化功能开发，建立现代化新区是当前开发区面临的重大课题和必然选择。
城市化是社会形态转变过程中，伴随着工业化而出现的一个必然的历史发展过程，它的主要含义是社会和经济能量在地域空间上，向城市集中的动态格局。广义的城市化包括以能量聚集为特征的城市化、以空间扩展为特征的逆城市化和以功能开发为特征的再城市化。城市化是经济发展和社会进步的重要标志。工业化与城市化是相互依存、相互促进的，尤其是在市场经济条件下工业化更离不开城市化。发展工业不能不重视规模经济与集聚效应。只有城市化才能为工业在一定的区域的集聚和形成合理的生产规模提供良好的投资环境和销售市场。现代城市可以把第二产业和第三产业集中在一起，是市场经济得以高速发展的载体。利用城市化，把各行业有机地组合起来，积极发挥城市的多功能作用，才可以最大限度地发挥城市的集聚作用，才能释放出巨大的能量。现代工业要求城市这种生产要素高度集聚的社会经济实体作为其发展的基础。工业生产的高效率要求再生产过程的其他环节和部门，如交通运输、信息传递、能源供应、商业服务、物质流通以及基础设施等，密切协作，相互配合，使空间环境更适应其生产活动和生活活动的要求。只有这样，这种高度协调的集聚才能形成较高的社会经济效益。开发区走城市化道路才能为开发区的工业发展创造更好的条件，城市化是开发区的必然选择。随着十几年来新资金、新技术、新管理、新体制的投入，开发区已经成为经济发展的主战场，中央也对开发区建设和发展给予了高度重视。加快开发区发展，充分发挥对外辐射带动作用是中央对开发区新的要求。在此宏观大环境下，开发区必须抓住时机，尽快完成整体功能的全面提升。开发区的进一步发展应与区域经济结构调整、城市规划布局调整、经济资源的重新优化配置等结合起来考虑。以高起点、高标准建设新区，从而带动区域经济起飞和发展。这既是开发区自身发展的需要，也是城市经济、社会进步的客观要求。
建设新区的战略定位。这一战略定位的具体内涵应体现：一是在经济上，基本形成与新区发展目标相适应的经济规模和综合实力。经济应保持较高的增长速度，新区国内生产总值、财政收入在所在城市的国内生产总值、财政收入中的比重应持续、稳定提高，直到新区经济总量占全市的一半。二是在城市建设上，基本形成开放型、多功能、现代化的新区。工业、农业、高新技术产业、商业贸易、金融服务、旅游文化、居住等功能，小区基本建成，城市综合交通体系形成，城市基础设施相当完善。三是在城市功能上，在新区内集聚一定数量的金融、商务和贸易机构，基本形成与国内外经济广泛联系的发展格局，对内增强对大区域及全国的服务功能和辐射作用，对外加强与国际市场的联系与交流，成为国内市场与国际市场交流合作的桥梁与枢纽。四是在体制上，基本形成符合国际惯例的社会主义市场经济运行机制。开放服务贸易，完善法制法规，建成沟通国内外资金流、商品流、技术流、人才流和信息流的现代市场体系。建立和优化经济调控管理体系。五是在社会事业上，基本形成文明进步、可持续发展的社会与生态环境，基本形成具有国际先进水平的科学研究体系、终身教育体系、卫生保健体系和社会保障体系等，实现物质文明和精神文明的高度统一。
21世纪新区规划布局。建设21世纪新区，必须首先做好规划工作。新区建设应遵循“统一超前规划，分区分步实施”的原则。在规划新区时，应充分考虑到既要让新区保持并发扬所在城市的地缘优势，又要有足够的超前性，要让新区成为所在城市持续、快速发展的良好载体，而不会因为规划失误，造成过多的城市问题，制约城市发展。从这个原则出发，新区的空间布局可考虑两种发展方案。一是大方案。即以开发区为中心，向四周大面积扩展，根据区位条件、开发区发展状况、所在城市综合实力等确定规划面积。为提高新区开发的边际效应，可在新区内设立各类工业园、科技园、高科技农业园等，重新规划文化生活区、商贸区，构建各具特色的功能小区。这个大方案可以作为新区建设的远期规划方案。例如，上海浦东新区规划面积520平方公里， 天津滨海新区规划面积350平方公里，大连金港新区规划面积270平方公里。二是小方案。即以开发区现有面积为基础，以开发区现有规划为主体框架，向市区方向发展，形成工业园区、中央商务区和生活区。它可以作为新区建设的近期规划方案。
新区建设步骤和政策措施。新区的发展战略目标和远期规划方案不可能一次达到。建设新区的实施步骤，可分为三个阶段：第一阶段，用5年左右的时间，在行政体制上完成新区框架建设，包括机构设置、 职能分工、新区规划、运行机制设立等。在经济上，力争主导产业初步形成经济规模，优势产业形成群落，其它产业配置发展，高新技术产业初具规模。在城市功能上，初步建成若干生活小区和中央商务区，进一步完善城市基础设施，人口达到一定规模。初步实现新区近期规划方案。第二阶段，用20年左右的时间，利用制度建设进一步完善新区管理体制，力争新区运行机制与国际惯例接轨。大力发展高新技术产业，增强新区企业的竞争力，以强化功能开发手段，着重培育新区以金融服务为代表的第三产业，扩大新区国际经济交流范围，提高新区的国际经济地位。进一步提高居民生活质量，人口规模（常住人口、流动人口）达到中等城市水平。完全实现新区近期发展规划目标。第三阶段，用30年甚至更长的时间，基本完成新区远期规划方案，全面建成开放型、多功能、现代化新区，全面达到新区发展战略目标，经济水平、建成区域、人口规模、综合实力基本相当于老城，实现再造一个新城的目标。
新区建设是一项战略性的工程，实现这一战略目标，当前应该从以下几个方面入手：1、成立新区筹备机构。为保证新区正常、 顺利启动。首先成立新区筹备机构。新区筹备的领导工作应由市委、市政府的主要领导挂帅，人员可由开发区、计划、城建、经济、交通、财政、税务、规划和研究单位等部门组成。新区筹备机构既负责新区的规划工作，也负责新区筹备的具体工作，新区筹备机构的主要任务是，实施调查研究，制订新区规划政策和实施方案，为新区顺利启动打好基础。2、 理顺新区管理体制。充分发挥开发区固有的体制优势、机制灵活的优势，建立封闭式的新区管理体制，体现高效率，实现高效益。新区筹备机构应通过立法途径明确其地位，并通过市政府授权，在界定的新区规划范围内享有不低于当地政府一级的经济管理权限和必要的行政管理权限。其中最重要的是规划建设权、资源使用权、要素配置权、分配调节权和区内综合治安治理权。使新区筹备机构及其下属管理机构在新区规划范围内能够独立有效地行使职能，提高管理决策效率。我国的发展实践证明，封闭管理能够有效清除阻力，减少环节，提高效率，增强新区的吸引力。目前开发区已拥有土地规划、工商管理、税务征收、一级财政、政法公安等职能部门，为新区筹备机构实施封闭管理创造了条件，提供了基础。但法律地位、经济管理权限等问题尚待落实。这就要求新区应加强管理体制的法规建设，从实际出发，制定一整套新区开发管理法规、条例和实施细则，使新区封闭式管理落到实处，收到实效。3、 争取新区发展新政策。上海浦东新区是我国特区的特区，不仅国家给予了一系列优惠政策，而且上海市也给予了较大力度的政策扶持，浦东才得以快速发展。天津、大连、苏州等新区在争取国家给予优惠政策的同时，更重要的是地方政府的政策扶持。因此，新区的发展，一方面需要国家给予新的政策，特别是税收优惠政策；另一方面更需要所在地方政府给予新的政策措施，帮助新区顺利启动。从地方政府政策扶持的角度看，主要应包括以下几个方面：一是新区规划内的土地政策，包括下放权限，土地出让收益分配等都应有利于新区发展。二是企业及居民搬迁政策。进一步完善企业搬迁政策，制订市内居民搬迁规划，鼓励经济人口入住新区。三是促进新区功能开发政策。进一步发挥开发区对外开放的窗口和桥梁作用，进一步把新区作为所在城市对外开放的门户，经济发展的支撑点和区域经济发展的“龙头”来建设。不仅在经济上给新区以扶持，而且在一些重点建设项目布点和一些重大的改革措施的试验上优先考虑在新区组织实施。
应该说，开发区二次创业的最高目标是建设、培育和完善面向21世纪和知识经济时代的创新体系。这是开发区面对新挑战的必然选择，是开发区经济社会可持续发展的基石，是开发区在未来立于不败之地的支撑，是开发区在新世纪再创辉煌的保证。只要我们自始自终坚持“以创新立区，靠创新兴区”，始终保持强烈的创新意识和蓬勃的创新能力，开发区就能得以生存和发展，就能永葆自身的活力与优势，就能以崭新的面貌去拥抱充满希望的新世纪！