特区税制：发展中的思考，本文主要内容关键词为：税制论文,特区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“二次创业”的深圳特区在世纪之交正经历着经济增长方式、增长速度的一次深刻转变。延续了十多年的主要依靠投资数量来拉动经济增长的粗放型增长方式逐步退出历史舞台，以科技进步为基础，产业结构、产品结构和企业组织结构优化为内涵的新的经济增长方式的主导地位已经确立，从“六五”到“八五”平均每年30多个百分点的增长速度出现明显回落。1995年以来的经济增长率分别为23%、16.4%、 16 %和14.5%，国民经济的高速增长已经为适度增长所取代。今天的深圳，其发展目标已由高速度转为保持经济的持续稳定增长，注重的是结构的调整与效益的改善。新兴的高新技术产业受到广泛重视，日渐成为经济增长的新“龙头”；与社会主义市场经济所倡导的“国家—市场—企业”经营模式相吻合的民营经济发展迅速，开始与国有经济一争高下。
经济决定税收，税收必须适应经济发展的需要。特区税制自1980年以来就开始逐步建立一种紧盯市场、关注经济发展特点的“反馈—回应”机制，根据不同经济发展阶段的特征不断推出新举措，从吸引外商投资、鼓励内地投资、初步建立适应市场经济发展的特区税制到推行新税制，特区的税收制度始终处在不停的调整、变革之中。也正是得益于这种持续的调整变革，从1980年到1997年，深圳工商税收与国民经济同步保持了持续高速增长，年均增幅达到50%左右。面对世纪之交深圳经济所出现的广泛而深入的结构调整、发展速度显著回落等新特征，特区税制应当作出什么样的回应才能适应经济发展的需要呢？
思考之一：经济发展水平的提高与优化税制结构
（一）我国现行“双主体”税制结构及其变化趋势。
剖析我国目前实行的双主体税制模式，流转税、所得税两个主体税种在对税收收入的贡献及在整个税制结构中的地位上明显地表现出了绝对主体与相对主体的区别，这主要是由于我国向市场经济体制的过渡仍在进行中，经济发达程度仍然较低的缘故。但从发展的眼光看，以流转税为绝对主体的双主体税制向流转税、所得税并重的双主体税制过渡，进而最终演化为以所得税为主体税种的单主体税制是合乎经济规律的必然。纵观世界各国税制结构的演变过程，税制结构模式的选择无不与其一定时期的社会经济水平相适应。目前西方发达国家流转税与所得税的比例为1∶2，中等发达国家为1∶1，不发达国家则为2.5∶1。这种差别很清楚地显示出流转税与所得税在税制结构中的相对位置随着生产力水平和个人收入水平的不断提高而变化的趋势。正在义无反顾地进行改革开放的中国显然无法回避这种世界性的变化趋势。但我国经济发达地区与不发达地区在生产力水平、个人收入水平等诸方面存在着明显差距，税制结构中主体税种的这种不可避免的变化趋势只能是先在经济发达的城市或地区出现，然后随着欠发达地区生产力水平的提高而最终成为一种全国性变化。
（二）深圳应该在税制结构优化上先行一步，提高所得税在特区税收收入中的比重。
深圳特区经过近20 年的发展已成为全国经济最发达的地区之一。1997年国内生产总值1130亿元，人均GDP超过3万元，接近全国平均水平的5倍。早在1996年全市户籍居民年平均生活费收入已近1.5万元，经济发达程度按国际标准已接近中等发达国家或地区水平。种种迹象表明，深圳市的社会经济环境已具备了在税制结构优化上先行一步的条件。此外，流转税收入弹性较低，弹性系数一般小于1， 即增长速度通常不可能超过GDP增幅。随着经济增长方式的转变、增长速度的回落， 深圳长期延续的税收总量快速增长模式已接近极限，如不及时调整以流转税为绝对主体的税制结构，将很可能导致税收背离经济的增长，进而削弱地区经济增长的后劲。因此在客观上深圳也需要在税制结构优化上先行一步，提高所得税比例，尽快缩小所得税与流转税之间1∶4的巨大差距。
（三）特区税制结构优化的突破口是个人所得税。
优化特区税制结构的现实选择是在不降低流转税绝对额的情况下通过增加所得税收入而加强所得税的主体税种地位。所得税由企业（公司）所得税和个人所得税两大类组成。在深圳乃至全国，到目前为止企业所得税对税收收入的贡献一直远大于个人所得税，但企业所得税这种优势近十余年来一直处在不断弱化的过程中，这主要是因为近年来企业效益下滑，而各种税外收费又加重了企业负担，企业所得税增长的势头减缓。深圳1985年企业所得税与个人所得税的比例为21∶1，1993年为2.8∶1，1997年为1.6∶1。因此，现阶段企业所得税收入的大幅增长是不现实的。优化税制结构的突破口只能是个人所得税。
从理论上讲， 个人所得税在税收总量中的比重除了取决于人均GDP水平外，还有工业化、城市化程度。深圳城市化进程已经完成。1996年第一、二、三产业比重已达1.7∶50.3∶48， 工业化程度在全国首屈一指。从各国实践看，无论是西方发达国家还是拉美、东南亚等在二战后出现的一批经济快速增长的国家和地区，当其人均GDP水平和工业化、 城市化进程发展到与深圳大致相当的水平时，个人所得税无不成为其税制结构中名符其实的主体税种，在税收总量中所占比重最低也在10%左右，目前甚至连非洲国家的个人所得税在税收总量中所占的平均比例也达到了11.4%。因此，深圳完全具备了大幅提高个人所得税在税收总量中比重的条件。
（四）特区税制中个人所得税比重偏低的原因及对策建议。
实际的情况多少有些令人感到意外，从1994年到1997年，个人所得税在深圳工商税收中所占比重分别为4.6%、5.4%、3.9%和3.2%，波动中略现下滑趋势，同深圳持续的经济增长和个人收入水平提高的态势相比表现出背离的倾向。这种现象产生的原因何在，要采取什么措施呢？
1.现行的个人所得税制已不能完全适应特区的社会经济发展水平。如税制模式，由于个人收入来源已出现多样化趋势，现行的明显缺乏公平的分类制个人所得税模式自然容易导致征管困难和效率低下，向更能体现税负公平原则、培养公民纳税意识并同国际接轨的混合所得税制、综合所得税制过渡已成为现实的要求。
2.在个人收入隐性程度增大的情况下，缺乏相关配套法规制度已成为制约个人所得税增长的重要因素。如储蓄存款实名制、个人财产登记制、个人收入申报制、高额财产编码实名制等制度及相应法规条例出台的滞后，使得税务机关面对日益严重的个人收入隐性化问题往往束手无策，或因税收成本太大而不得不放弃对部分个人收入的征税。这种情况在一定程度上也抑制了公民纳税意识的提高。作为拥有全国一流的社会服务硬件设施、被公认为“改革试验田”的深圳特区理应在这方面作出积极的尝试，借鉴国外经验，逐步出台这些相关法规制度，实现与国际接轨。
3.据专家估计，目前个人所得税流失额大约占应征额的3／4。要改变这种现状，除改革个人所得税制、完善相关法规制度外，还必须切实提高征管水平，在人员机构设置、技术手段配置、检查处罚力度方面勇于突破、不断创新，以高质量的征管水平来保证税制结构的优化。并通过税收的管理型增长推动税收总量的增加，减轻税制结构优化在组织收入方面的压力。
思考之二：高新技术产业发展与规范增值税
（一）高新技术产业已成为特区经济发展的新“龙头”。
深圳特区在二次创业中，确立了以技术为先导、先进工业为基础、第三产业为支柱的新的发展方针。高新技术产业迅速成长并日益成为推动整个特区经济增长的一支主力军，1997年高新技术产业产值已占到深圳工业总产值的27.5%，并创造了全部第二产业58%的增加值。目前深圳已形成了以信息产业为主，包括计算机软硬件、微电子及新型元器件、通信设备、生物工程、新材料和新能源、机电一体化、激光等七大领域的高新技术产业群，许多产品在全国乃至世界市场都占有一席之地，以高新技术产业为龙头的现代经济体系已初步建立。
（二）现行生产型增值税对高新技术产业的发展已表现出明显的阻碍作用。
高新技术产业的一个显著特点是资本有机构成高，产品成本构成中间接费用比重大，直接材料成本随着科技的发展和新技术、新工艺的不断采用而下降。1992年以来的统计资料表明，特区企业再投资的70%左右均用于先进技术和设备的购置。 深圳市第三次工业普查公报显示， 1995年深圳大中型企业拥有技术开发机构77个，平均1.5个企业有1个开发机构，企业对技术开发的投入相当大。在固定资产投资方面，高新技术项目近年来已成为主流，通信设备、电子彩管、光盘等项目纷纷被深圳市政府列为确保项目，银行在信贷上也给予了相应的支持。但现行生产型增值税使高新技术企业高额投资购入的固定资产所负担的增值税不得作为进项税抵扣，购入的无形资产也因属营业税征税范围而无进项税抵扣，造成资本物双重征税，挫伤了企业技术更新、技术投资和扩大再生产的积极性，抑制了企业的技术进步。随着知识经济时代的来临，技术进步已成为经济发展的主动力，规范增值税、实现生产型增值税向消费型增值税的过渡成为特区经济在进行产业结构优化、经济增长方式转变过程中必须面对的问题。
（三）选择特区高新技术产业进行增值税转型试点的可行性及对策建议。
消费型增值税扣除充分，彻底消除了重复课税因素，最能体现按增值额课税的初衷，对高新技术的发展能起到积极的促进作用。但从全国范围看，实现增值税由生产型向消费型过渡会给财政带来无法承受的压力，即使不考虑存量因素，按1996、1997两年的全社会固定资产投资额测算，过渡为消费型增值税后国家每年将减少1200亿元的税收收入。如此大的财政缺口无论是用提高税率还是用分步化解的办法都极难妥善解决，这也正是现行生产型增值税迟迟难以完成向消费型增值税过渡的根本原因。较为可行的办法是先在局部地区的部分行业进行试点，待积累一定经验后再在全国推广。
深圳市高新技术产业的发展对增值税转型提出了迫切的要求，再加上深圳特区在全国独特的示范效应，增值税在深圳高新技术产业进行转型试点更易收到事半功倍的效果。在具体实施过程中，可考虑先将扣税范围集中在重复征税比较突出的外购机器设备上，暂不考虑未纳入增值税征收范围的不动产。对技术转让费、研究开发费、新产品试制费等间接费用可比照免税农产品按10%的扣除率计算进项税额予以抵扣。对专利权、非专利技术转让，可按其实际所含的营业税准予扣除。在税率设计上可按照增值税总体税负维特不变或略低的原则，对现行税率进行适当的调整。同时要注意做好转型的宣传解释工作，积极争取金融等部门的配合以防止固定资产投资盲目升温现象的发生。总之应本着稳中求进的态度，确保转型试点达到预期的效果。
思考之三：民营经济成长与税收优惠政策
（一）民营经济的快速成长正成为特区经济的新特色。
与国有经济和三资企业相对的民营经济产生于市场经济，体现的是“国家—市场—企业”的经营模式。在经济体制改革中最早迈步的深圳，近几年来民营经济发展迅速，表现出了很强的创新精神和适应能力，在解决就业问题、革新生产潜力等方面发挥了不可替代的作用。有专家认为：民营经济正在成为特区经济发展的主战场，是21世纪特区经济的希望所在。
（二）民营经济事实上面对的不公平环境使税收优惠成为必需。
尽管成长迅速、对特区经济发展贡献颇多，但民营经济的发展前景却不容乐观，它所面对的仍是一个不平等的竞争环境。虽说从表面看，对民营经济并没有什么歧视，但由于它不象国有经济那样可以得到经常性的行政保护，又不象三资企业那样享有专门的法律、政策支持，因此实际上是处于一种较难发展的境况。这不仅表现为民营经济在观念上受歧视，同时在市场准入、贷款、人事权、出入境等诸多问题上也遭受到不公平的待遇。引导、扶持民营经济发展，在可能的条件下创造一个良好的生存空间以充分释放其对特区经济的推动作用已成为迫在眉睫之举。对税务部门来说，要充分发挥税收优惠政策的积极作用，给正在成为重要税源的民营经济以必要扶持。
（三）现阶段对民营经济实行有侧重的税收优惠政策的合理性。
在规范统一税收优惠的大背景下，有人提出了取消税收优惠、实行国民待遇的建议。虽然这种观点在理论上不乏可取之处，但如付诸于我国当前的税收实践却不能不说是一种认识上的误区。按照世界贸易组织的定义，国民待遇原则并不排斥在特定的时期给特定的投资者或企业以高于国内其他投资者或企业的待遇。而且，纵观世界各国，即使发达国家如欧美诸国，税收政策优惠仍然是其税收制度中不可缺少的重要组成部分，许多国家如法国、美国、德国、奥地利等还针对中小型民营企业遭遇的不公平竞争环境在税收上给予了专门的优惠，如降低税率、免征固定资产转让的增值税、减轻新开办企业的税收负担等。总之，适度的税收优惠对产业结构的调节、经济发展的促进作用是客观存在、不容忽视的。也正因为如此，税收优惠政策更加明确将成为21世纪世界税制发展的总趋势之一，当然这种明确是建立在防止滥用税收优惠、加强运用税收优惠政策的针对性和有效性基础之上的。
（四）对特区民营经济实施税收优惠的建议。
深圳市税收优惠政策的规范、统一工作目前正紧锣密鼓地进行，目的在于更好地发挥税收优惠对特区经济的促进作用，使好钢真正用在刀刃上。对民营经济，税收优惠的力度必须加强，但在具体优惠的手段、方式上应有所突破，充分体现税收优惠随经济发展而不断自我调整完善的动态特征。如可考虑针对新兴民营企业技术含量通常较高的特点，将税收优惠政策重点集中在研究开发环节和具体研究项目上，取消对整个企业的普惠制；将旧有的按企业经济性质来确定税收优惠的做法改为按产业来实施优惠。针对民营经济以中小企业为主、自有资金通常不足、筹资较为困难的特点，在对税收优惠成本与效益进行测算的基础上，适度推行投资税收抵扣政策、经营所得免税优惠、免除固定资产转让的增值税等。在优惠方式上，可考虑由直接优惠向间接优惠过渡，通过执行加速折旧政策、放宽费用列支标准、允许亏损结转与缓征等方式，扶持推动民营经济的快速健康发展。
个人所得税、高新技术产业、民营经济分别从具体税种、产业构成、经营权体制三个方面代表着深圳当前及今后相当一段时期的重点税源。从培育税源入手，积极、稳妥、有序地优化税制结构，规范现行增值税，调整税收优惠政策，将为提高整个特区税制的现代化程度奠定良好的基础，同时也可为即将在全国范围内展开的新一轮税制改革提供经验和借鉴。
标签：税收优惠论文; 民营经济论文; 税收原则论文; 美国个人所得税论文; 国内宏观论文; 深圳经济论文; 企业经济论文; 美国税制论文; 高新技术企业税收优惠论文; 增值税改革论文; 深圳特区论文; 宏观经济论文; 税收论文; 增值税论文;