财政转移支付形式的理论分析，本文主要内容关键词为：转移支付论文,形式论文,财政论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年，我国在全国改革税制的基础上，建立了财政分税制的基本框架。从分税制运行的实际情况来看，新体制还存在一些亟待改革和完善的问题。其中，如何建立规范的财政转移支付制度，就是当前进一步完善财政体制的重大问题。而中央政府用财政转移支付来调节中央与地方、各地方之间财力分配以及地方政府财政支出方式，达到宏观调控的政策目标时，如何正确选择财政转移支付形式是非常重要的。
一、财政转移支付形式的经济学分析
一般而言，世界各国的财政转移支付形式有两种类型，一类是有条件的，一类是无条件的。有条件的财政转移支付是指规定了资金的具体用途、附加一定条件的中央政府对地方政府的补助；无条件转移支付是指中央政府对补助的使用没有具体限制，地方政府可以根据实际情况支出。有条件的财政转移支付可采取无限额配合形式、限额配合形式或非配合形式。 配合形式是指中央政府为支持地方政府某项活动每支出1元货币，地方政府也必须支出一定数额；非配合形式是指中央政府提供一笔固定数量的资金，但规定了它的具体用途。各类财政转移支付形式对地方政府行为的影响是不同的。
对于财政转移支付不同形式的影响，可以利用经济学方法进行分析。为了分析的方便，可以假定地方政府供应的公共物品X 的量用横轴表示，所有其他地方居民消费的物品Y的量用纵轴表示，并规定X、Y 的单位为1。
1.无条件财政转移支付。无条件财政转移支付实际上是对地方政府的整笔补助。它对政府的影响如图1所示，地方政府初始预算线为AB， 所能实现的社会福利最大化点为无差异曲线I与AB的切点E，在这种情况下，地方政府通过征收量为AF的税收来提供地方公共物品OX[,0]。中央政府无条件财政转移支付使地方政府初始预算线向外平行移动至CD，新的社会福利最大化点为更高的无差异曲线I[,1]与CD的切点E[,1]。从图中可明显看出，无条件财政转移支付地方政府提供的公共物品数量增加，但不是所有补助都用于增加公共物品的供应。地方居民消费的其他物品数量同时增加，对他们来说，无条件财政转移支付具有减税效应。
图1 对无条件财政转移支付的分析
2.非配合财政转移支付。在这种形式下，中央政府对地方政府提供一笔固定金额用于公共物品X的供应。它对地方政府的影响如图2所示。地方政府面临的初始条件不变，但非配合财政转移支付使预算约束线变为折线ACD，有条件限制使地方政府选择角点C，在C点， 地方政府将所有补助都用于公共物品X的供应。 但地方政府自身将减少用于公共物品X的支出，将这部分资金用于其他物品Y的供应。与等额无条件财政转移支付相比，地方居民的福利水平有所下降。从图2 中两者的比较可以看出，在无条件财政转移支付形式下，预算约束线为FCD， 实现社会福利最大化的点E[,1]处在比I[,1]更高的无差异曲线I[,2]上。
图2 对非配合财政转移支付的分析
3.非限额配合财政转移支付。在配合形式下，中央政府为支持地方政府供应公共物品X每支出1元货币，要求地方政府必须支出一定数额。因此，它实际上是对地方政府供应公共物品X的一种从价补贴， 它降低了地方政府的供应成本。在非限额条件下，对地方政府的影响如图3 所示。地方政府面临的初始条件不变，非限额配合财政转移支付使预算约束线变为AC，实现社会福利最大化的点为E[,1]。在该点， 地方政府供应的公共物品X数量大幅增加，地方居民消费的其他物品Y数量减少。这说明，非限额配合财政转移支付一方面增加了地方财政收入，增强了地方政府供应公共物品X的能力，即产生了收入效应；另一方面， 它改变了X和Y之间的价格比率，对X和Y的消费产生了替代效应。为了说明这两种效应的作用，在图3作与AB平行通过E[,1]点的预算约束线DF，实现社会福利最大化的点为E[,2]。在E[,2]点，地方政府供应的公共物品X 的增加额X[,0]X[,2]是收入效应、X[,2]X[,1]是替代效应。同时，DF实际上是等额无条件财政转移支付的预算约束线。与无条件财政转移支付相比，非限额配合财政转移支付将促使地方政府提供更多的公共物品X ，因为前者仅仅产生收入效应。而且，若为了达到使地方政府供应OX[,1]的公共物品X的政策目标，采取无条件财政转移支付形式， 政府将会支出一笔比前者大得多的补助。在图3中，为了达到相同的政策目标， 采取无条件财政转移支付，中央政府支出的金额AG远远大于AD。因此，中央政府将会付出更大的代价。
图3 对非限额配合财政转移支付的分析
4.限额配合财政转移支付。与非限额配合财政转移支付相比，在限额条件下，对地方政府影响的区别在于预算约束线的变化不同。 如图4所示，地方政府的初始条件不变，若中央政府对地方政府供应公共物品X提供限额为BD的配合财政转移支付，预算约束线为折线ACD，其中AC段反映的是中央政府配合补助的情况，CD段中央政府不再提供补助。实现社会福利最大化的点E[,1]位于CD上，从图4可知，它对地方政府的影响与等额无条件财政转移支付没有区别。但是，若中央政府提供的限额从BD增加至BG，则实现社会福利最大化的点E[,2]位于AF上， 它对地方政府的影响相当于非限额配合财政转移支付。因此，限额配合财政转移支付对地方政府的影响取决于中央政府提供限额数量的大小。
图4 对限额配合财政转移支付的分析
通过上述对财政转移支付形式的经济学分析，可以得出以下结论：
1.无条件财政转移支付对资金的使用没有明确的规定，因此，无法确知所有的补助金是否都最终用于那些优先选择的公共物品上，不利于政府实现特定的政策目标。但是，它可以弥补地方政府一般性财力的不足，对于它的使用，地方政府拥有较大的自主权，有利于地方政府实现范围广泛的政策目标和普遍改善地方居民的福利水平。
2.中央政府利用非配合财政转移支付支持地方政府供应特定公共物品和服务，能够达到使地方将补助金全部供应特定公共物品和服务的政策目标。但是，它可能造成中央政府在供应该公共物品和服务上对地方政府的替代作用，不利于提高地方政府供应该公共物品和服务的积极性，而且会造成地方居民福利水平的非最优化。
3.中央政府为实现促进地方在某一特定的公共物品和服务增加供应的政策目标时，配合形式的财政转移支付是达到预期政策目标的最佳形式。与无条件财政转移支付相比，达到相同政策目标，中央政府所需支出的补助金较少。而且要求地方政府进行配合，可以提高地方政府的责任感和积极性。与非配合财政转移支付相比，配合财政转移支付更易达到预期的政策目标，也不会造成地方居民福利损失。
4.限额配合财政转移支付对地方政府的影响不是确定的，关键在于中央政府提供补助金额的大小。
总之，不同财政转移支付形式对地方政府行为的影响是不同的，因而具有不同的政策效应。中央政府应该针对不同的政策目标，选择正确的财政转移支付形式，加强各种财政转移支付形式的协调配合，才能达到预期的政策目标。
二、不同政策目标下，财政转移支付形式的选择
一般来说，中央政府利用财政转移支付来达到以下的政策目标：中央与地方之间纵向财政平衡；各地方之间横向财政平衡；地方性公共物品效用外溢的内在化；地方性公共物品供应的规模效应；其他特殊政策目标。不同的政策目标要求选择不同的财政转移支付形式。
1.中央与地方之间纵向财政平衡。纵向财政不平衡是由于政府间事权与收入划分所形成的。在分税制财政体制下，事权与收入在中央与地方之间的划分不是绝对匹配的。地方政府在供应公共物品和服务方面的作用日益重要，但地方税收无法提供与所需支出相适应的收入，因而形成了征税与支出地点不相匹配。中央政府对地方政府的财政转移支付就是为了解决这种不匹配的情况，保证地方各级政府具有正常施政所需的财力。在这种情况下，中央政府实际上是代表地方政府征税，然后再将这部分收入返还给地方政府。从前面的分析可知，弥补地方政府财力不足，采取无条件财政转移支付是解决纵向财政不平衡的最佳方式。
2.地方之间横向财政平衡。横向财政不平衡是指同级地方政府之间在收入能力、支出水平以及最终在公共服务能力上所存在的差异。导致横向不平衡的原因包括体制、经济结构、自然环境和人口状况等多方面因素。由于在各地区之间存在横向财政不平衡，客观上要求政府通过财政转移支付进行调整，达到全国范围内社会公共服务均等化的目标。与实现财政的纵向平衡目标相比，达到财政的横向平衡不是一个简单的收入再分配问题，而是实现全国各地的公共服务水平的均等化。因此，在财政转移支付形式的选择上有所不同。一部分补助可以采取无条件形式，用于增强地方政府供应公共物品和服务的能力；而大部分补助应该采取有条件形式特别是配合形式。
3.地方公共物品效用外溢内在化。有些地方公共物品，如教育和卫生保健，具有辖区外溢效应，由特定辖区独立供应将导致供应不足。例如，地方A提供的一项公共物品对地方D产生了外溢效应。从整个社会来看，该公共物品供应数量的最佳决策点是：MB[,A]+MB[,D]＝MC。其中MB[,A]是A地区居民的边际效用，MB[,D]是D地区居民的边际效用，MC是该公共物品的边际成本。然而，如果A地方政府没有考虑效用外溢， 则作出决策的供应数量的点为：MB[,A]＝MC。从整个社会来看，该公共物品的供应数量不足。但是，如果中央政府对A 地方政府提供每单位公共物品MB[,D]/（MB[,A]+MB[,D]）的补助，就能促使A 地方政府供应公共物品的数量接近于社会最优供应水平。从前面的分析来看，配合财政转移支付是达到预期目标的最佳形式，因为通过改变价格，它能刺激接受补助的地方政府以较低成本提供更大数量的该公共物品。
4.地方性公共物品供应的规模效应。有些地方公共物品和服务，如公路和供电，具有规模经济效应，即只有扩大产出到足够大的水平才能获得成本上的节约带来的利益。而由特定辖区独立供应，可能受财力限制达不到这样的产出水平。因此要求中央政府对地方政府进行转移支付，支持地方政府供应这些公共物品和服务。与前者一样，实现政策目标的最佳形式是配合财政转移支付，它降低了地方政府供应公共物品和服务的成本，使地方政府扩大公共物品和服务的供应水平。
5.特殊政策目标。它是指地方在遇到严重自然灾害、严重事故等非正常情况下，中央政府应对地方政府提供特殊财政转移支付，以帮助地方度过难关。这类财政转移支付具有临时性、应急性。根据前面的分析，可采取的最佳形式是非配合财政转移支付。采取这种形式可以促使地方政府将所有补助全部用于实现特殊政策目标。
三、对我国财政转移支付形式的思考
1994年我国进行财税体制改革后，财政转移支付对地方政府的影响已越来越大，据统计，目前中央对地方政府的财政转移支付净额已占地方政府全部支出比重的45%左右。但是目前我国财政转移支付制度还存在诸多弊端，如何改进财政转移支付，已经成为一个非常突出的问题。财政转移支付形式作为财政转移支付制度的一个重要内容，同样面临如何加以改革和完善的问题。
1.现行财政转移支付形式的弊端。我国现行财政转移支付形式有税收返还、体制补助、结算补助和专项补助等。其中，前三种形式属于无条件财政转移支付，专项补助属于有条件财政转移支付。但是，我国目前采取的主要形式为税收返还，即无条件形式。从实际运行情况来看，这种形式对弥补地方一般性财力不足，实现纵向财政平衡发挥了重要作用。但它自身存在的局限性也产生了一些问题：（1 ）政策引导能力不强，不利于国家实施宏观调控。根据前面的分析可知，无条件财政转移支付对资金的使用，中央政府没有明确规定，其使用权掌握在地方政府手中，中央政府无法利用它来实施国家产业政策和调节地方政府支出行为。我国目前虽然有各种专项补助，但相当部分补助用于救灾等特殊政策目标，在宏观调控方面发挥的作用甚微。（2 ）不利于发挥地方政府的积极性。在目前这种形式下，地方政府基本上处于简单收入接受者地位，对地方政府供应公共物品和服务缺乏激励机制，无法有效促进地方公共物品和服务的供应。（3 ）不利于节制支出和提高财政资金使用效率。前面的分析已经指出，要达到特定政策目标，采取无条件财政转移支付，中央政府将付出更大的代价，因而财政资金使用效率低。综上所述，目前采取主要以无条件为主的收入分配型财政转移支付具有非规范性和过渡性质，它无法解决复杂的现实问题，因此，迫切需要加以改革。
2.我国财政转移支付形式改革方向。基于有利于中央政府宏观调控，有利于发挥地方政府积极性，有利于提高财政资金使用效率的考虑。我们认为我国财政转移支付形式应该从目前的收入分配型模式向宏观调控型模式转变，即构建以有条件形式为主的财政转移支付。（1 ）缩小目前无条件财政转移支付的范围，主要用它来平衡地方预算，满足地方履行政府的基本开支需要。（2）扩大有条件财政转移支付的范围， 特别是配合型财政转移支付。首先，明确专项拨款补助的重点和专门用途，体现产业政策要求。其次，地方必须按照中央专项拨款补助的具体作用匹配资金，发挥中央政府资金导向功能，从而促进地方政府扩大对上述资金的投入量，增强地方政府的积极性，提高财政资金的使用效率。宏观调控型财政转移支付与前者的主要区别在于不再把收入分配作为财政转移支付的主要目标，而更多的考虑它对地方政府行为的引导和经济发展的作用。在注重公平目标的同时，更加注重经济效率目标的实现。
我国是一个各地区之间自然条件差异很大，经济不平衡，公共服务能力也有很大差距的发展中大国。同时，分税制财税体制还很不完善，地方税体系远未完全建立，地方政府供应公共物品和服务的能力偏低。而且，受经济发展水平的制约，我国可投入的财政转移支付资金有限。因而，现实国情决定了我国应该采用有利于中央政府调控，增强地方积极性，偏重效率的宏观调控型模式。
此外，要继续深化分税制财税体制改革，明确划分各级政府的职能与事权，统一政府预算体制，为实现宏观调控型财政转移支付提供可靠的制度保证。同时，要加强基础性数据系统工作和因素法研究，以增强宏观调控型财政转移支付的科学性。
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