土地储备制度下的商业银行信贷风险及控制，本文主要内容关键词为：商业银行论文,土地储备论文,制度论文,信贷风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地储备，英文通常称为Land Banking或者Public Land Banking。土地储备最早起源于1896年的荷兰阿姆斯特丹，随后欧洲很多国家都实行了土地储备制度。在美国纽约、夏威夷、中国香港等部分地区也推行过类似于土地储备的制度。
在2003年6月6日人民银行下发银发（2003）121号文《关于进一步加强房地产信贷业务的通知》前，土地储备信贷可以说达到了一个前所未有的高潮。人民银行明确要求在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，审慎发放此类贷款，同时提出了抵押贷款方式、贷款额度、贷款期限的限制，对商业银行如火如荼的土地储备机构信贷业务灭火、降温。2004年6月中国银监会以银监通（2004）75号文《关于加强土地储备贷款和城市基础设施建设贷款风险提示的通知》再一次对土地储备贷款提出风险警示。为什么人民银行要对土地储备机构信贷提出限制？银监会要提出风险警示？深层次的原因还在于孕育其中的制度性和经营性风险。笔者长期从事银行的信贷审批工作，也多次审批过土地储备中心贷款，反思过去的土地储备机构信贷业务，觉得有必要对其中的风险进行认真的总结。
一、土地储备贷款的主要风险表现
（一）土地储备制度自身不完善所带来的制度性风险
1.土地储备中心或类似机构的主体地位没有明确的法律承认。普遍来说，土地储备机构法人代表由政府行政官员兼任，带有比较浓厚的“官办”色彩。机构通过运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，通过收回、收购、置换和征用等方式取得土地，进行前期开发和存储，然后以公开招标、拍卖出让方式供应土地，调控各类建设用地需求。土地储备机构贷款的借款主体是土地储备机构，主要靠政府的财政支持。一个明显的事实是，土地储备制度在《房地产管理法》、《土地管理法》中都找不到，更不用说依附于土地储备制度的土地储备机构的法律地位了。如此带来的疑问有二：一是土地储备机构有无权利行使这些职能；二是行使了这些职能所产生的债权债务能否得到法律的保护。目前国家对此尚未有明确的立法意向，仅有个别地方政府正逐步将其纳入法律的框架，如此导致了土地储备机构法律主体地位的尴尬。
2.土地储备主体分散、土地供应不统一。理论上说，土地储备主体应该单一才能保证土地的供应市场稳定，起到平抑地价的作用，稳定的外在环境才能保证银行信贷资金的安全。但是某些地方存在多个土地储备主体，拥有一个甚至两个市级（省会城市）土地储备机构，多个区级储备机构以及个别的以土地整治、储备为主要业务的房地产公司。这样的机构设置和权利划分，客观上形成了土地多头供应的局面。代表政府负责土地收购储备的某一机构并不能真正垄断土地一级市场，如果加上划拨土地通过补办手续、补交土地出让金而隐性流入市场的土地，土地的供应垄断根本无从谈起，如此给银行信贷资金带来极大的风险。
3.土地储备机构对土地拍卖收入没有支配权。目前储备机构实行财政收支两条线管理，对出售土地所得的收入没有支配权，资金管理上不一致，因而存在银行贷款第一还款来源落空的潜在风险。大部分城市土地收购储备资金的运作模式是土地储备机构投入资金，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地后，直接或进行前期开发后出让，但出让收入必须直接上缴专门的出让收入专户，政府财政审核土地储备机构的项目成本报表后，核拨相关成本费用。依据上述模式，就形成了借款人土地储备机构对借款资金投入后所取得的资金收入没有支配权，自身不拥有第一还款来源。尽管商业银行在发放土地储备机构贷款时均签订了三方协议（银行、财政、土地储备机构或银行、国土、土地储备机构），明确土地出让收入专户必须开在贷款行，部分财政也承诺还款的兜底责任，但是土地储备是一个政府行为，银行在谈判中处于弱势地位，财政担保的无效性早有定论，因此相应的协议能否最终落实让银行担心。
4.土地储备机构存在一定的营运风险。土地储备机构代表政府经营的是一种不能再生的资源，如果没有较大的经济波动，它的稀缺性决定它长期增值的较大可能性，但并不表明短期价格没有波动。土地价值和土地市场价格趋向和前景存在不确定性，给投放到具体项目的贷款带来一定的开发风险。由于土地的拍卖和挂牌交易属于市场化行为，这种市场化行为只能说是相对公平的，并不能保证交易都是理性的和符合经济规律的，因此可能存在土地拍卖失败或中标人违约导致土地收入没有实现或没有全部实现的风险。在实际运作过程中，可能会出现收储土地成本高于出让收入，导致土地储备机构收不抵支，造成信贷资金风险。
（二）商业银行信贷审批和贷后监管中的风险防范难点
1.土地储备机构主体资格和资本金存在问题。目前商业银行在对土地储备机构发放贷款时一般是比照房地产开发类贷款的有关管理办法来操作。但土地储备中心是以土地出让一级市场业务为主的事业单位，而非房地产开发企业或建设经济适用房的企事业法人，本身只有少量的开办费，没有其他资金来源。有的土地储备机构在成立之初由政府无偿拨入了部分地块供其经营，但这些地块并没有办理过户手续，严格的说不是土地储备机构的资产，因此从资金实力评价土地储备机构不符合商业银行规定的房地产开发类贷款的主体条件。
2.客户评价和授信量估算有难度。由于土地储备机构为事业单位编制，采用事业单位会计制度，提供的报表不适用商业银行对一般企业财务报表的分析模式，同时土地储备机构成立时间较短，基本上还没有大的经营活动，谈不上经营业绩，许多指标无法定量计算，难以依据其进行准确的客户评价，授信量分析没有详细的分项测算，使得授信控制量缺乏真实可信的依据，所给出的授信量实际上就是客户要求商业银行给予的贷款量。
3.实行抵押贷款的难度较大。人民银行（2003）121号文明确要求“对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所购土地评估价值的70％”。这一规定包含两层意思，一是土地储备机构贷款必须实行土地抵押，不能搞信用贷款；二是银行提供的贷款金额不得超过土地评估价值的70％。这一规定对土地储备机构贷款提出了较高的要求。从了解的情况看，土地储备机构没有自己的土地存量资产，也就谈不上土地抵押，尽管部分土地储备机构在成立之初由政府无偿拨入了少量的土地，但土地使用权并没有过户。因此，目前银行实行的是将拟贷款项目的土地用于抵押，但是这种抵押是虚拟的，银行的抵押权并未落到实处。人民银行要求办理土地抵押实际上存在相当难度。
4.抵押土地的拍卖处置风险。由于土地储备机构收回储备的土地中包括因实施城市规划和土地整理需要而由政府指令收购的土地、被依法收回的闲置土地、为政府代征的土地等等，这些土地往往是以划拨土地方式取得的。依照国家有关规定，设定抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该地产后，从拍卖价款中要先缴纳土地使用权出让金，抵押权人方可优先受偿。而出让金在总地价中占了相当大的比例。如果土地拍卖价格较低，可能出现缴纳出让金后余额不足以偿还银行贷款的情形。
5.贷款期限较难把握。土地储备机构收购的土地一般储备期较长，而商业银行发放的贷款期限仅为1年，贷款期限与实际需求时间不匹配。土地储备机构的收益主要是土地的出让收入，由于土地整理、前期开发时间较长，收回资金的时间在15个月—18个月，如果流拍，时间更长。经营周期与贷款期限不相匹配。
二、商业银行防范土地储备机构贷款风险的对策与建议
（一）加强行业研究，规范业务操作流程
目前商业银行对于土地储备机构贷款处在摸索阶段，贷款风险控制尚难到位。人民银行（2003）121号文特别指出，在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，审慎发放该类贷款。为了更好地适应开展此项业务，商业银行有关部门要及时总结各分、支行开展土地储备贷款的经验，争取政府土地管理部门的政策支持，加强与国土资源部门、财政部门的联系交流，共同研究土地储备机构的运作模式。在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，对现有成立的土地储备中心的性质、收支方式、借款资格等问题加强研究，规范业务操作流程，以求资源配置优化，趋利避害，提高商业银行房地产金融的综合竞争能力。
（二）确定商业银行土地储备机构贷款投放量与总信贷投放量的合理比例，在此基础上合理调整信贷的区域政策，适当参与对经济发达地区和政府信誉较高地区的信贷投入
目前商业银行在土地储备机构信贷上还缺乏一个总体的规划，包括投放比例、投放地区等。由于土地储备信贷需求较大，不确定因素较多，商业银行独家承担信贷资金供应风险集中，建议采取多家银行拼盘的方式。土地的价值与土地的区位优势关系密切，商业银行要将投放重点放在经济比较发达、投融资环境比较好、市场化透明度比较高、土地开发潜力和前景较大的中心城市。要优先选择规划具有前瞻性、具有较大升值潜力的土地开发项目。对发展前景看好、当地政府诚信守法、合作态度积极的城市的土地储备机构可以适当倾斜，对其他城市土地储备机构新发放贷款，要严格贷款条件，谨慎投放。对于政府信用意识淡薄，不能够对土地实行集中统一管理，土地市场无序混乱，恶意逃废银行债务的地区，应该坚决实施信贷退出政策。
（三）加强贷前调查评估，合理确定贷款条件
在投放贷款之前商业银行要与借款人和同级财政部门协商，要求承诺将土地出让收入专用账户开立在经办行并对其实施监管，确保所得收入优先偿还银行贷款。同时对土地储备贷款要根据不同地块的情况，逐笔审查、逐笔审核、逐笔发放、逐笔回收。发放土地储备机构贷款，贷前必须要由商业银行进行土地价值的评估和项目评估，要保证商业银行拥有对地块投放的选择权，不符合商业银行要求的地块坚决不投入。在贷前调查中要关注借款人所储备土地的投资环境、市场开发潜力、未来土地出让的可能性和经济效益，要关注借款人收购、开发成本支出的合理性以及拍卖土地的收人情况，关注当地政府是否具备支持借款人土地收购与整理的资金实力，有无对借款人土地出让收入分配的具体实施方案。为安全起见，商业银行支持的储备地块必须是规划明确、将来拟在市场公开拍卖的经营性土地，单纯为招商引资而储备的地块不应涉足。
（四）加强贷后监控，落实抵押担保措施
商业银行与土地储备机构和财政部门签订银企合作协议时要明确对贷款实行封闭管理，土地储备贷款尽量争取采用抵押方式，不能发放信用贷款（人民银行121号文再次重申了土地储备机构贷款必须是土地抵押贷款）。在贷款发放后要密切关注借款人缴纳土地出让金、取得土地使用权证的全过程，确保银行办理土地使用权抵押的合法性和可操作性。要加强对已发放的存量贷款的管理和监控，对抵押土地因土地收购时间差而未办妥手续的及时办好抵押手续。对贷款项目（地块）严格实行“封闭管理”，严格监控每块土地储备资金的支出、回收、上缴、返还，做到专款专用，防止贷款资金挪作他用及出让资金不流入贷款银行的现象发生，切实防范商业银行贷款风险。由于土地储备机构贷款涉及多家银行，要多渠道充分了解土地储备机构的银行授信及其使用情况，了解土地储量、土地供应进度，密切监控土地价格变动情况，同时要积极协助土地储备机构做好土地拍卖挂牌交易的准备工作。
（五）研究解决土地抵押问题
土地中心的贷款方式通常以土地使用权作抵押，但发放贷款时其土地使用权证尚未取得，无法办理抵押登记手续，因此影响了商业银行的贷款发放。鉴此，应制定对策研究解决土地抵押担保的时间差问题，建议在征地批文齐全和保证贷后资金监控的基础上，即与土地管理部门签订监管合作协议，在土地管理部门出具承诺书、承认抵押权利并保证在土地征用完成后即补办抵押登记手续的前提下，商业银行可以先行发放贷款，待土地征用环节完成后立即办理抵押登记手续，保证在土地出让时收回贷款本息。从规范起见，应建议有关部门借鉴期房按揭登记制度，建立“抵押预告登记”制度，确保该项权益具有对抗第三人的效力。