中共十八届三中全会后的土地制度改革及其实施，本文主要内容关键词为：会后论文,制度改革论文,三中论文,中共论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中共十八届三中全会对土地制度改革进行了全面、整体、系统的部署。《决定》的改革方案几乎牵涉到土地问题的所有方面：既有农村社会向城市社会转型过程中农村未来的土地权利制度安排和未来农业经营制度安排，又有农地变成建设用地过程中土地市场的形成和发展以及土地征收制度改革，还有城市化进程中最关键的利益问题——土地增值收益在利益相关者之间的公平分配，以及非农用地市场中土地用地的结构转换以及国土空间体系的构建与未来土地管理制度框架的设计等。土地制度改革能否达到预期目的，关键看《决定》提到的改革原则如何细化以及如何实施。 一、土地制度改革与全局改革的关系 (一)土地问题解决得好坏，是检验国家治理现代化的试金石 《决定》提出，推进国家治理体系和治理能力现代化。这个重要表述的内涵还有待进一步研究与探索。①我们认为，它应该包括一套使国家现代化的制度与组织结构，形成公平、正义、法治的制度环境，使广大民众能够分享现代化成果。土地是牵扯利益相关者最多的载体，社会上的每个人或直接或间接与其产生联系。我国当前又处于土地问题最为复杂的特殊时期，既牵扯到传统农业社会的土地问题，须顾及土地分配与效率、政权稳定及农产品供给，也牵扯到转型社会的土地问题，须直面土地从农业用途转为城市用途时的巨额增值收益来源与公平分配问题。如果土地问题解决不好，治理体系就会出问题，也就谈不上治理的现代化。土地问题解决得好，大量利益分配及收入分配不公问题均可以在一定程度上得到解决。 (二)转变土地资源配置方式是市场在资源配置中起决定性作用的重要组成部分 市场在资源配置中起决定性作用，是贯穿《决定》的主线。《决定》把“建立城乡统一的建设用地市场”作为“建设统一开放、竞争有序的市场体系”的重要组成部分，凸显深化土地市场化改革的重要性。我国土地问题面临的最大问题是政府主导土地资源的配置。比如，农地转用时，政府一律实行征收。土地被征收后，政府成为土地的独家支配者，把土地用于工业、城市建设，同时还有很大比重的土地仍然采取划拨供地。由此可见，我国的土地市场是一个由地方政府主导的、供求被严重扭曲的市场。 如果继续由政府主导土地资源配置，不让市场真正发挥作用，会带来一系列问题。比如，土地资源利用效率低下，尽管我国土地最稀缺，但到处是花园工厂，城市里大广场、大马路、大办公楼林立。又如，土地利用结构扭曲，工业用地占比过高，挤占居住用地和服务业用地。再如，土地市场扭曲，导致房地产市场扭曲和经济结构扭曲。②土地资源配置方式由政府主导转向市场主导，有利于提高土地利用效率，有利于调整经济结构，有利于转变发展方式。 在实现土地资源配置由市场起决定性作用后，政府也可以发挥正确的作用。国土空间规划、土地产权和地籍管理、土地利益的公平分配、用途管制等都是政府该做的事。在土地领域，厘清市场和政府的关系，能使土地市场的发育更加完善、更加健康，经济发展也就更加可持续。生态文明建设、耕地保护、粮食安全等，都要依托于政府对土地的正确管理。因此，在土地领域处理好政府与市场关系，决定了市场起决定性作用这一贯彻《决定》的主线的实现。 (三)土地制度改革是实现城乡发展一体化的关键 在城乡发展一体化方面，《决定》的核心是健全城乡发展一体化的体制机制。中共十六大以来，通过形成城乡统筹发展的政策体系，对促进城乡之间公共资源、公共服务的均衡配置起到了很大作用。《决定》提出的“城乡发展一体化”核心是实现城乡共同发展与共同繁荣，关键是在体制机制上让生产要素在城乡之间合理流动，而非所有资源都流向城市的单向流动。 要实现生产要素在城乡之间的合理流动和平等交换，关键在于土地制度。在我国目前的土地制度背景下，城市化进程就是土地国有化，就是农民失去土地。如果这套土地制度不改革，城乡一体化的最终结果只能是城市吃掉农村，城市发达，农村凋敝。 二、建立城乡统一的建设用地市场 中共十七届三中全会曾提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，其路径是，城镇规划区外(圈外)，只要是非公益性用地，允许农村集体建设用地不征地，从事非农产业。但是，由于城镇圈外建设用地范围很小，加上城镇外扩的征地模式没有被堵死，上述政策因而未能得到落实。另一方面，在城镇范围(圈内)，受城镇土地属于国有的法律制约，只得继续实行征地。因此，中共十七届三中全会尽管提出了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，但事实上很难推进。 中共十八届三中全会的《决定》不仅取消了十七届三中全会决议中的“逐步”二字，而且对集体建设用地进入市场的范围、如何进入及与国有土地同价同权方式作出制度安排。 (一)农村集体经营性建设用地 1.界定允许集体建设用地进入市场的范围为集体经营性建设用地 我国现行法律规定的集体建设用地包括三类：农民集体兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业用地；集体公共设施和公益事业建设用地；农民宅基地。按照现行法律规定，第一类显然属于《决定》所指的“集体经营性建设用地”；第二类显然不属于“集体经营性建设用地”；第三类需要稍作讨论。按照《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)的规定，农民宅基地以集体经济组织成员身份获得，一户一宅，面积标准由各省(自治区、直辖市)确定；农民住房出卖后，再申请宅基地的，不予批准。按照《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)的规定，宅基地属于用益物权。按照一般意义的用益物权，是“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”；而对宅基地权利的规定则为：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。与一般意义的用益物权比，宅基地使用权作为用益物权少了“收益”权能，而且明确“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。③也就是说，目前法律对宅基地主要赋予居住权，不属于《决定》所指的“集体经营性建设用地”。 2.首次确立同地同权理念 我国土地制度的最大弊端是集体土地与国有土地同地不同权。《决定》明确允许农村集体经营性建设用地与国有土地一样平等进入市场，我们认为，应包含以下几层含义：(1)同地同权，即集体经营性建设用地可以和国有建设用地一样出让、租赁、入股，打破了集体建设用地不得出租的坚冰；(2)同等入市，即集体经营性建设用地与国有建设用地在同一个平台上合法入市交易，改变目前国有建设用地独家在平台上交易，集体建设用地在灰市上非规范交易的格局；(3)供求决定价格，即集体经营性建设用地进入市场，将改变目前由政府独家出让决定供应、导致价格扭曲的局面，多个集体经济组织以集体经营性建设用地主体入市，真正形成由供求决定价格的机制，促进土地市场健康发展。 3.必须符合规划和用途管制 农民集体只有在符合规划和用途管制前提下，才能利用集体经营性建设用地从事非农经济活动。由此，《决定》对集体经营性建设用地入市进行了严格限定。第一个限定是，并非集体土地与国有土地一样同权同价入市，只是开了集体经营性建设用地一个口子；第二个限定是，即便是集体经营性建设用地，也必须服从规划和用途管制。 必须正视的是，集体经营性建设用地入市将遇到巨大挑战。挑战主要是现实中，集体建设用地已大量入市，且大大超过现行法律对集体经营性建设用地的界定。一是，目前珠江三角洲、长江三角洲、环渤海等沿海地区已有非常大比例的存量集体建设用地发展工业和产业，这里既有目前法律规定的集体经营性建设用地和集体公益性和公共事业用地，也有大量宅基地。二是目前进入市场的集体建设用地都处于灰色状态，村组织租赁给企业的集体建设用地，大多是双方私下签订的土地租赁合同，一旦发生纠纷，法院按无效合同处理，导致两败俱伤。三是城乡结合部地区，在城镇规划区内存在大量从事经营的集体建设用地，与城市土地属于国有的法律相悖。④如何贯彻《决定》精神，以改革的勇气，按照问题导向，解决存量的集体经营性建设用地，是下一步实施中要解决的紧迫问题。 (二)土地征收 集体建设用地要入市，就必须下决心解决土地征收问题。中共十六大以来，党和政府为推进征地制度改革付出了艰辛努力，遇到的阻力重重，其中最主要的是这套制度支撑的传统发展方式难以改变，对其依赖性过大。但是，这套制度在运行中产生的社会矛盾越来越大，征地拆迁成本也越来越高，已经到了非改不可的时候了。⑤ 1.缩小征地范围 按照宪法原则，只有土地用于公益性用途，才能进行征收。但是，由于公益性用途难以界定，导致公益性用地目录出不来。我们建议，与其议而不决，不如跟其他改革措施如列负面清单一样，制定征地的否定性目录，即只要是盈利性的用途，就不得征地。 2.规范征地程序 为此，我们要完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，进一步规范和约束政府的征地行为。为防止地方政府滥用征收权，建议在征地范围及保障机制建立之后，在征地程序中加一道事前程序，让用地一方和农民集体先进行协商，谈不成再启动征地程序。 3.建立合理、规范、多元的保障机制 这套机制的建立，是征地制度改革的核心，应在政策和法律上尽快就其内涵予以明确。我们建议，所谓合理，是就补偿价格而言的，就是在坚持用途管制原则下，按照区位条件，对被征地实行市场化补偿；所谓规范，是就征地行为而言的，在有了明确的征地范围、补偿价格和程序后，必须进行征地的，那就必须按法律办事，不能像现在很多地方对土地征收采取“人民内部矛盾，人民币解决的方式”，把一些地段和区域的征地补偿抬得很高，让老实人吃亏；所谓多元，是指按多元化方式安置，不能仅仅按货币安置把被征地农民“一脚踢”，要切实解决失地农民长久生计没有保障的问题，其中的实质性制度安排是，保障被征地农民部分土地发展权，即在征收农民土地时，给被征地农民保留一部分土地，纳入城市规划，在不改变集体所有性质下，参与非农建设，以根本解决被征地农民的长远生计。 (三)扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨 我国现行土地资源配置的弊端之一，是政府大部分通过征收取得的土地以非市场方式进行配置：(1)基础设施、政府用地、市政设施用地等的非市场配置，造成大广场、大马路、豪华办公楼等，基础设施超前建设，(2)大量以公共利益目的配置出去的土地被经营性使用，造成土地收益被不公平占有。为提高土地利用效率，提高土地收入分配公平，必须扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益用地划拨。我们建议，对具有竞争性、取得经营收入、改革条件成熟的基础设施、市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，先行实行有偿使用。到《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》实施的末期，除军事、保障性住房、涉及国有安全和社会公共秩序的特殊用地可以继续划拨使用外，其他各类建设用地全部实行有偿使用。 (四)完善土地租赁、转让、抵押二级市场 在我国现行土地制度安排下，虽然政府垄断土地一级市场，但是国有建设用地在出让给用地者后，土地租赁、转让、抵押等二级市场不仅没有发展，反而不断弱化，形成国有土地出让后，土地增值收益谁占有、谁收益的局面。在现有存量国有建设用地中，一类是过去以无偿、划拨方式到各单位、企业手中占有，另一类是以土地有偿方式到企业手中的，这类土地的增值收益被现占有者获得，既导致国有土地增值收益分配不公平，也造成土地增值收益流失。我们建议，为完善土地租赁、转让、抵押二级市场，有关部门应出台有关规定，让存量国有建设用地也进入公开市场交易，完善交易规则、制定收益分配原则和相关税收办法，促进土地二级市场的活跃与发展。 (五)建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格 建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制的改革旨在解决我国建设用地结构不合理问题。在上一轮发展中，为快速推进工业化，大量稀缺土地以低价供应给工业用地，造成工业用地占比过高，居住和服务业用地占比过低，城市宜居空间被挤占，扭曲房地产市场，抑制服务业发展。在下一轮发展中，要使工业化与城镇化关系更加匹配，就必须优化用地结构。其核心是改变目前工业用地配置方式和价格形成机制，使工业用地价格真正由市场决定，促进工业用地与居住用地的比价合理化。这是转变经济增长方式、促进经济结构转型的重要制度安排，也将是下一步改革存量用地制度的重点。 三、赋予农民更多财产权利 土地制度改革的最终目的是要通过对农民土地的更充分赋权，增加农民的土地财产权利。因此，检验《决定》的土地制度改革成功的标志是，“赋予农民更多财产权利”的承诺能否真正兑现。 (一)土地承包经营权 承包经营权制度是农村土地制度最基础的制度安排，它对提高农民生产积极性、保持农村稳定起到了重要作用，农民对土地的承包经营权利也受到法律保障。但是，现行土地承包经营权制度，采取对承包权和经营权的合一保护。当农户是自耕农时，经营者也就是承包权拥有者，这种权利保护设置不会有问题。但是，随着大批农村劳动力离农化趋势加大，承包权与经营权发生事实上的分离，对这两束权利合一设置的制度安排就暴露出明显的缺陷：当基层政府和集体组织强化经营权流转时，往往导致农民承包权的丧失；另一极端是，承包农户因担心丧失土地承包权，只得将经营权在家庭内部或向亲戚及本村熟识的人流转，影响土地的经营效率。⑥因此，《决定》对承包权与经营权进行了政策上的分离，对两束权利分别赋权，即承包农户对承包权享有占有、使用、收益和流转权，经营农户对所流入的土地的经营权拥有抵押权和担保权，这样，既有利于承包户将承包地放心地流转，也有利于经营户以经营权的收益权作抵押和担保，获得金融支持，从事现代农业。 《决定》提出的“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，也是对近几年一些地方进行的农地股份合作社的政策许可。其基本做法是，出外务工农户将承包权折成股份，组建股份合作社，合作社将集中的土地委托给其他主体经营，合作社与委托方进行分成之后，合作社再将属于社员的部分按股份分红给每个成员。这种做法，既解决了土地过于分散和过小规模的问题，也保住了农民土地承包权，又促进了土地适度规模经营，实现农业产业化经营。 (二)农民集体经济组织成员权利 农民集体经济组织成员权利包括三层含义：(1)要改革现行集体所有制，明确以成员权为核心的集体所有制构造，改革现实中集体所有沦为少数基层干部所有的状况，明确农民集体组织成员权利。只要是集体组织合法成员，就对属于集体的资产有平等的财产权。(2)对集体资产的经营采取股份合作制，将每个集体成员的资产按股份量化入股，按股份合作制原则，进行集体资产使用、管理与利益分配，改变目前集体资产由少数村干部支配和实际控制、多数村集体组织成员不能分享收益的状况。(3)对集体资产股份充分赋权，在《决定》中，集体资产股份不仅被赋予占有权、收益权，而且赋予集体组织成员有偿退出权和继承权，更有意义的是，明确赋予集体资产股份抵押权和担保权。这为集体资产制度改革，促进集体资产经营、发展和壮大集体经济提供了制度保障。 (三)农户宅基地用益物权 1.保障农户宅基地用益物权 保障农户宅基地占有权和使用权，是宅基地制度改革的底线。宅基地所有权属于集体，使用权属于房屋的所有权人——农户，但是，在现实中，集体组织往往对宅基地所有权有更实际、更大的支配权，且在法律和政策上对农户宅基地所有权的强调也明显强于对农户宅基地使用权的强调，容易导致宅基地所有权侵犯使用权。在未来的法律修改中，应该按照宅基地用益物权本质要求，明确和强化农户宅基地使用权。在此基础上，按照一般用益物权原则，完善宅基地用益物权，在现有宅基地占有权和使用权基础上，赋予宅基地使用权人以收益权、转让权。 2.改革完善农村宅基地制度 目前在农村人口与村庄分离的背景下，农村宅基地制度存在制度不适应性。这主要表现为，宅基地无偿取得不利于土地集约利用和耕地保护；宅基地的成员身份性与许多村社边界放开和人员混居不适应；宅基地的居住特性与财产权实现相冲突。我们建议选择不同类型地区进行宅基地制度改革试点，重点探索宅基地有偿获得与使用、宅基地交易与流转、打破宅基地成员和村社边界，基本取向是逐步实现以财产权赋权交换福利分配权，实现农民对宅基地的完整用益物权，促进土地有效利用。 3.选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让 从措辞和对象选择来看，《决定》是将抵押、担保和转让权利赋予了农民住房，而不是宅基地，在现行制度和法律制约下有其合理性。如前所述，现行宅基地制度是宅基地所有权属于集体、使用权属于农户、农房所有权属于农户的三权组合的体系，在宅基地所有权和使用权赋权强度不一的状况下，如果赋予宅基地抵押、担保和转让权，在实施中就很有可能成为集体组织成为抵押、担保和转让的主体，反而会侵犯农户宅基地使用权。相比之下，农民住房财产权是农民私权，一直受到法律保护，明确赋予农民住房抵押、担保和转让权，有利于更稳妥地实现农民财产收益。当然，这几项权利的实施也只能先在若干试点地区推行。待条件成熟后，再进行宅基地抵押、担保和转让。 (四)农村产权流转交易市场 农村产权流转交易市场的现状是，在集体资产问题上，大多数农民并没有得到集体财产价值上涨的好处，主要原因是集体资产被少数村干部私下、不规范地处置和交易。建立农村产权流转交易市场，可以使农村的集体资产有一个合法实现财产价值的渠道，可以保证农村产权的财产价值不被少数人吞掉，让集体资产在阳光下实现交易，让集体组织成员公平分享，这将给农村资产市场化和农村治理方式改革带来革命性变化。当下，农村产权流转交易市场建设试点已在一些地方推行，效果非常明显。下一步在扩大实施时，有几点需通过法律加以明确：(1)到底是将所有农村集体资产都放在一个平台交易，还是根据不同资产特性和管理归口分别建市场？(2)农村资产流转市场在哪一级建，是在市县、还是乡镇？(3)如何制定集体资产流转管理办法以指导地方推进？ (五)建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制 建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制是增加农民财产收益的非常重要的内容。改革方向是，改变目前土地增值收益的分配第一道被政府出让时获得、未来增值部分谁占谁得、农民在土地增值收益分配中无份的状况，提高农民在土地增值收益中的所占份额。同时，《决定》的表述也颇有智慧，就土地增值收益在国家、集体和个人利益分配上用的是“兼顾”一词，在提高个人收益时用“合理”一词，主要是因为土地增值收益的产生非常复杂，既不能由政府全得，更不能由谁占谁得，当然也不可能全归土地所有者。我们认为，土地利益的合理、公平分配应遵从增值收益产生原理。从现实看，土地增值收益是由多个因素产生的，既有城乡规划与土地用途管制因素，也有基础设施投资因素，又有城市化过程中产业人口聚集因素，当然也包含土地所有权权益。土地增值收益的公平分配应该在综合考虑上述主要因素的基础上形成公平合理的分配比例。 四、构建新型农业经营体系 在农村土地制度体系中，农业经营制度是其中至关重要的一项制度安排。我国农村改革最重要的成就就是确立了以家庭为基础、统分结合的农业经营体系。但是，改革30多年来，关于家庭经营的地位、统与分的关系，一直存在巨大争议。在快速工业化、城镇化背景下，农业劳动力比重越来越降低，农业发展方式正在经历重大历史转型，如何构建新形势下的农业经营体系，决定我国农业现代化道路选择。⑦《决定》花了很大篇幅谋划加速构建新型农业经营体系，可见对这一问题的重视程度。 (一)坚持农村土地集体所有权，稳定农村土地承包关系并保持长久不变 农地权利配置是进行农业经营制度安排的前提。我国农地制度改革的巨大成功归功于农地所有权与使用权的分离，以及在坚持集体所有制前提下不断完善农地产权，稳定农民土地承包预期。《决定》对现行农地权利结构予以重申，即在坚持农村土地集体所有权前提下，依法维护农民土地承包经营权。与此同时，《决定》又重申中共十七届三中全会提出的“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，接下来是要落实长久不变的制度安排，切实解决农村土地承包关系的长期稳定与农民预期问题。 (二)坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进农业经营方式创新 农业经营方式创新是农业经营体制的核心。《决定》一方面明确指出，必须“坚持家庭经营在农业中的基础性地位”，这是根据我国农业特点和国际农业发展经验做出的理性选择。我国农业发展的长期历史和新中国成立后制度变革的经验教训表明，家庭经营是最适合我国农业经营的组织方式。国际农业发展经验也表明，无论是欧美大规模农业还是亚洲小规模农业，家庭经营也是主要的组织形式，表明家庭经营与土地规模不直接相关。农业之所以选择家庭经营，主要由该产业的特性所决定，一是它要求经营者对自然、农活及各环节精心呵护，不像工厂制度那样能轻易标准化。二是一旦在农业经营中雇工，就需要承担高昂的监督成本，从而影响农业经营效率。另一方面，针对我国现阶段农业发展方式的转变和人地关系变化，《决定》提出的“家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展”是现阶段创新农业经营方式与时俱进的选择。经营方式的多元化，既有家庭经营，也有集体经营、合作经营和企业经营，为增进农业经营方式的选择性提供了基础，有利于提高农业经营方式对不同作物、不同地区、不同发展阶段的适应性，使生产关系更能适应生产力的发展。 (三)鼓励承包经营权在公开市场上流转，发展多种形式规模经营 有了前述的农业经营方式创新，顺理成章的就是土地承包经营权应该向所有这些经营主体流转，即流入的主体既有专业大户、家庭农场、农民合作社，也有农业企业，以实现适度规模经营。需要强调的是，土地的流转应在公开的市场上进行。 (四)鼓励农村发展合作经济 鼓励农村发展合作经济是就未来的合作经济发展而言的，明确了未来对合作社的支持方向：一是允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社；二是允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护；三是允许合作社开展信用合作。所有这些都是旨在做强、做大合作社，使其成为未来带领农民走向市场、提高农业组织化程度的载体。 (五)鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业 鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业的提法和原来的政策规定比，有所变化。原来对于工商资本下乡是不提倡，这次是鼓励和引导，但对工商资本下乡作了两个限定：一是从事适合企业化经营的项目，二是搞现代种养业。目的是向农业输入现代生产要素和经营模式，改造传统农业。但是，将来工商资本在农业中到底如何发挥作用，如何使其真正有用武之地，需要进一步探索。 五、土地制度改革实施策略 (一)按照中央统一部署，积极稳妥推进 《决定》提出“建立城乡统一的建设用地市场”，明确了深化土地管理制度改革的方向、重点和要求。中央经济工作会议、城镇化工作会议和农村工作会议，对土地管理制度改革进行了更明确的部署和安排。土地管理制度改革的推进，既要积极有为，又要慎重稳妥。一方面，必须积极推进和完善现行土地管理制度。由于现行土地管理制度的弊端，我国土地外延扩张的惯性，制约经济发展方式转变，部分土地的非市场配置和价格扭曲，造成稀缺的土地被大量粗放、不经济的利用，土地利用结构不合理，一些地方“以地谋发展”造成一定程度的地方政府债务和潜在金融风险；土地利益分配存在不公及土地纠纷引发社会问题。在推进和实施中，必须积极有为，以问题为导向，解决土地领域存在的深层次矛盾与问题，减少经济社会发展的不健康、不协调、不可持续性。另一方面，土地管理制度改革必须慎重稳妥推进。土地管理制度是我国最基础的政治经济制度，是中国特色社会主义制度的根本制度；土地管理制度改革事关我国发展全局，我国土地管理制度已内生到经济发展方式中，必须评估土地制度安排变革对全局运行及其风险产生的可能影响；我国当前面临的土地问题十分复杂，既有农业社会的土地问题，也有转型社会和城市社会的土地问题，牵涉到的利益相关者太多；我国在土地管理制度改革中面临的理论准备相当不足，改革推进需要考虑现实、政策与法律之间的平衡。因此，土地管理制度改革必须慎重稳妥，注重策略，确保改革取得成功。 在土地管理制度推进中，必须在中央统一部署下，按照正确、准确、有序、协调推进改革的要求，进行周密周全的制度和政策设计，搞好统筹谋划和总体安排。通过土地管理制度改革，发挥市场对土地资源配置的决定性作用，赋予农民更多土地财产权利，完善征地制度，妥善处理好土地相关利益关系，实现我国土地治理体系和治理能力现代化。 (二)解决好现实、政策与法律之间的衔接问题 改革开放30多年来，我国基本形成了一套行之有效的改革策略。那就是，改革一般由底层发动，由于已有政策压抑了农民群众的生产积极性，他们就通过自发的行动突破现有政策安排，从政策突破中获益。底层的尝试为改革现行政策提供激励和可选方案，在推动改革的各种力量的共同作用下，政策改革共识达成，并形成决策意志和行动。在政策推动下，改革效果显现，政策体系完善，最终推动法律的修改。这就是我国改革取得成功的基本经验和逻辑。《决定》形成的土地制度改革方案，是对近些年来土地累积问题及底层各种变革尝试的积极回应。允许集体经营性建设用地与国有土地同地同权、平等入市，就是对沿海地区及城乡结合部大量集体建设用地事实上进入市场的政策认可；建立合理、规范、多元保障机制，就是对一些地方征地改革试验的认可；分离承包权与经营权，允许承包经营权可抵押、可担保，试点农房抵押、担保、转让，创新农业经营体系等，就是对一些地方城乡统筹试验的政策上升。建立国家、集体、个人土地级差收益合理分配机制，就是对地方试点和国际经验的总结。《决定》已经设计出土地政策全局改革方案，接下来的更繁重的工作是启动相关法律的修改，否则，土地政策改革的效力将递减。法律修改工作大致集中在以下方面：(1)《宪法》的修改。如何对待城市土地国有、农村土地集体所有的二元所有制结构，这是修宪的前置性问题。如果继续保留这种所有权设置，集体经营性建设用地与国有土地就很难同地同权、同等入市。(2)《物权法》和《土地承包法》的修改。主要内容有：修改土地承包年期制，赋予农民承包土地长久不变使用权；分离土地承包权和经营权，对承包权和经营权分别赋予更充分的权利；保障农民宅基地用益物权和改革宅基地制度，实行宅基地所有权与宅基地可分离，实现宅基地使用权与房屋权利的合一设置。赋予经营权和农民房屋抵押、担保权。(3)《土地管理法》的修改。主要内容有：允许集体经营性建设用地与国有土地同地同权，平等入市；建立合理、规范、多元保障机制，赋予被征地农民部分土地发展权；完善土地抵押、租赁与转让二级市场；减少公益性用地划拨，扩大有偿使用范围，等等。只有这些法律的修改完成后，土地政策改革方案才能得以实施，并取得良好的制度效果。 (三)充分发挥试验在形成改革方案中的作用 我国改革的重要智慧之一是，对有争议的改革先行试验，待试验绩效显现后和方案成熟后，再上升到决策和全局，推进整体改革。近年来，中央、有关部委及部分地方政府都在土地制度改革方面进行了广泛的试验。建议中央组织相关领域的专家对各项改革试验进行认真总结。对于已经成熟的改革试验方案，上升为国家政策，在全国推行；对于改革不成功的、有违改革初衷的甚至打着改革旗号实为寻求“吃偏饭”的方案，停止试验。另外，鉴于土地制度改革争议大，牵涉利益主体多，中央在部署下一阶段土地制度改革实施时，可考虑明确一揽子改革试验方案，包括：存量集体建设用地如何进入市场；宅基地用益物权实现形式；土地集体所有权、承包权与经营权分离；土地交易市场规则；土地增值收益合理分配；土地财产税；等等。 注释： ①对于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的“国家治理体系与治理能力现代化”论述，笔者在学习这一决定精神时，曾听到中央宣讲团的两位成员在解读中都提到，要实现“制度的现代化”，不仅仅是技术的现代化和经济的现代化。 ②参见刘守英：《中国土地制度的问题与改革》，《中国改革》2013年第10期。 ③陈小君、蒋省三：《宅基地使用权制度：规范解析、实践挑战及其立法回应》，《管理世界》2010年第10期。 ④参见刘世锦等：《推进集体建设用地入市，为经济增长释放发展空间》，国务院发展研究中心调查研究报告，2013年第210期。 ⑤参见黄小虎：《改革征地制度建议》，《国土资源导刊》2013年第9期。 ⑥参见国务院发展研究中心农村部：《坚持与完善农村基本经营制度研究》，中国发展出版社2013年版，第7－19页。 ⑦参见刘守英：《中国农业转型与政策选择》，《行政体制改革》2013年第12期。标签：农村改革论文; 建设用地论文; 农民论文; 宅基地论文; 农村集体建设用地论文; 宅基地使用权论文; 农村宅基地新政策论文; 土地承包经营权流转论文; 农用地论文; 农业发展论文; 三农论文; 用地性质论文; 农村论文; 法律论文;