日本私立学校公共财政资助政策特点及其启示，本文主要内容关键词为：日本论文,公共财政论文,启示论文,私立学校论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国际上，人们一般把学校性质区分为“公立”与“私立”。然而不少私立学校因接受公费资助而受公共管理规则的制约，而且私立学校性质在不同国家有不同的规定。如德国，“私立学校是指不具备公共主体，以私人为主体设置的学校。私立学校的设置者可以是个人、民法规定的社团或财团，以及教会或教会关系者”。[1]日本现行法律规定，私立学校的设置者必须是学校法人，不过，专修学校、各种学校① 的设置者作为准学校法人也包括在私立学校范畴内。而个人设置的私塾、讲习所、学习设施等公共性不明显的机构则不包括在私立学校范畴内。
由于国家发展体制不同，我国没有按照国际惯例将学校分为公立学校和私立学校，而是分为公办学校和民办学校。陈桂生先生在其所著的《中国民办教育问题》一书中对民办教育称呼的由来有一个比较清晰的解释，“‘民办教育’是我国教育发展过程中形成的特定概念”。[2]我国的民办学校不仅在概念上比较宽泛，而且在发展过程中也是几起几伏，迄今为止，还没有形成为公共教育的有效补充。国务院最近颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《纲要》）中明确提出，要“形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局”。说明我国民办教育今天已具备了发展的良好条件，民办教育将成为今后我国教育发展的一个重要增长点。同时《纲要》中也提到了“健全公共财政对民办教育的扶持政策”。本文就此政策动议，通过探讨日本私立学校公共财政资助政策的特点，对我国民办教育公共财政扶持政策提供一些借鉴或启示。
日本私立学校公共财政资助政策特点
日本私立学校同国立、公立学校一样，是公共教育的一个重要组成部分。日本私立学校一方面同企业一样按照市场机制为顾客服务，另一方面其教育教学活动的开展要体现公共性，具有非营利性，即兼有私营企业和政府机关二者的性质。
由于日本政府认识到私立教育机构与国立、公立教育机构一样同属于国民教育机构，担负着为全体国民提供教育服务的任务，因此，对私立学校同样行使国家和政府管理教育的公共权力。二战以来，在私立学校教育行政方面，日本政府的主要做法有三点，即强调实行“法律行政”，实行中央和地方对口管理体制，实行公共财政资助政策。利用法规政策导向和公共财政资助两个杠杆，日本政府对其私立教育机构进行了有效调控，并且随着经济社会的发展，不断加大对私立学校的扶持和监管力度。
1.以法律行政为基础的私立学校公共财政资助政策
日本政府在私立学校教育行政方面强调实行法律行政，制定了诸如《日本私立学校法》、《日本私立学校振兴资助法》等法律，在通过法律导向保障私立学校的自主性和公共性的同时，也奠定了国家和地方对私立学校实行公共财政资助的法律基础。
日本政府不仅从实行公共财政资助的行为主客体双方的权利与义务上确立了法律依据，而且还从实施资助的操作流程上制定了相关的法律依据。例如，1970年，日本制定了《日本私立学校振兴财团法》（该法于1997年改正为《日本私立学校振兴互助事业团法》），该财团隶属于文部科学省，财团的主要职责是向私立学校提供财政资助。1975年，文部省依据《日本私立学校振兴资助法》，相应通过了《私立学校振兴资助法实行令》。该法令明确规定，“鉴于私立学校在学校教育中发挥的重要作用，特别规定国家和地方公共团体对私立学校提供援助，以谋求保障和提高私立学校的办学条件，减轻私立学校在籍学生（包括小学、初中、高中和大学生）或幼儿在学业上的经济负担，完善私立学校的管理，促进私立学校的健康发展。”该法旨在维持和提高私立学校的教育质量，减轻私立学校在校生经济负担和促进私立学校的健康发展。具体资助方法是由政府向私立学校振兴财团提供资金，再由财团向开设私立学校的学校法人实行资助。资助分配方式采用倾斜方式，越是教育效果好、经营比较稳定的学校，得到的资助就越多。同样，按照法律规定，地方政府也建立了相应的对私立学校实行公共财政资助的法律法规体系（见表1）。
表1 东京都私立学校公共财政资助法律法规体系
资料来源：参照http://www.seikatubunka.metro.tokyo.jp.TokyoPrivateSchools,東京都の私学行政，登録番号（20）108，第二章東京都の私学助成，2009年。
2006年，日本在新修订的《教育基本法》第8条中，新设了有关私立学校的法律条款，强调在尊重私立学校自主性的同时，进一步明确规定了国家和地方必须资助和支援私立学校教育。
日本政府利用法规政策导向和公共财政资助两个杠杆有效保障了私立学校的健康发展。作为国立、公立学校的有效补充，日本的私立学校在提供多样化教育、促进教育改革、减轻财政负担等方面做出了积极的贡献。发展至今，公立、私立教育并举已成为日本教育发展的基本格局。
2.实行中央和地方对口管理的公共财政资助体制
在体制保障方面，日本对私立学校的管理实行中央和地方对口管理体制。凡实施高等教育的私立学校都归文部科学省管理，具体由国家对维持和提高私立大学、短期大学、高等专门学校的教育研究条件以及减轻学费负担等方面进行财政资助，同时为了私立大学的健康发展，以与私立大学教育或研究有关的经常性费用为对象，国家通过日本私立学校振兴·互助事业团，对学校法人进行名为“私立大学等经常性补助金”的资助。
凡属于中等及中等教育以下层次的私立学校都归地方都道府县知事管理。也就是说，管理私立学校的职能部门不是地方教育委员会，而是由知事直接管理的私学部、私学振兴科以及私学行政科。相比公立学校接受市町村或都道府县教育委员会的统一管理，私立学校因直接受都道府县知事所管理而具有一定的办学自主性。都道府县为了维持和提高私立学校的教育条件，以及减轻学生就学上的经济负担而实施相应的资助，同时，为了学校的健康发展，国家以“私立高中学校经常性费用等补助金”为名，对都道府县举办的私立高中等学校提供经常性费用补助。“2007年，东京都的经常性补助（指对私立学校的经常性补助）决算额为1069亿日元，其中，国库补助金为155亿元，占了补助金的14.5％”。[3]
东京的私立学校，高中约占五成以上，幼儿园约占九成，专修学校以及各种学校几乎占到十成。可见，私立学校占了很大的比重，并且由于私立学校能更灵活地适应社会和受教育者的需求，可发挥多样化的办学特色，从质和量两方面对学校教育做出了巨大的贡献。为此，对私立学校的管理和资助就成为东京都政府重要的行政课题之一。东京都从对学校的经常性补助，到减轻监护者经济负担等方面对私立学校进行了一系列的事业性的财政资助措施（见表2）。
表2 东京都公共财政资助私立学校的流程
资料来源：参照http://www.seikatubunka.metro.tokyo.jp; TokyoPrivateSchools，東京都の私学行政，登録番号（20）108，第一章大きな役割を担ぅ私立学校，2009年。
东京都对私立学校的资助事业按照目的和支援方法有多种多样的分类。在事业性质为目标的情况下，分成对学校职员的资助、监护者的资助、通过私立学校关系团体对教职员福利等的资助等几大类，这些属于政府对私立学校的直接资助。在《日本私立学校振兴资助法》的基础上，1978年东京都制定了《东京都私立学校资助条例》，规定了政府提供1／2私立高中经常性经费的资助，由此大幅度提高了政府对私立学校的资助力度。另外，政府还对作为私立学校关系团体的东京都私立学校财团法人（主要是资助学生、减轻监护者经济负担和对教职员福利方面的资助等）进行必要的经费资助和事业支持。
3.实行公共财政资助政策的阶段性特征
日本政府对私立学校实行公共财政资助政策是伴随私立学校的发展变化而不断加以调整的。第一，对私立学校实行维持基本教育条件和监督教育质量的资助政策。战前日本主要以官方办学为主，对私立学校基本上采取抑制措施。战后，在私立学校刚刚开始发展时期，日本政府出于国家财力有限，将私立学校作为国民教育的一个补充来发展，也并没有从政策上给予多少资助和支持。这一阶段，主要在私立学校本身获得效益基础上对私立学校实行公费补助，如以税制优惠和通过私立学校振兴会对学校基本设施等进行长期低息贷款为主，补助金的发放也主要用于理科教育、产业教育、学校图书馆、义务教育阶段教科书等。
第二，对私立学校采取具有培育色彩的资助政策。进入60年代后期至70年代中期，日本私立学校发展迅速，进入私立学校的人数也迅速增长。而当时的私立学校主要是依靠学生交纳学费和借款来维持其收支平衡，因而一些私立学校尤其是私立大学，出于竞争激烈、弱肉强食和经营困难等原因，出现了忽视教育应有的使命和职责，以及只追求招生人数，轻视教学质量等弊端。仅仅靠设置者的行政管理来实现政策目标已显得比较困难，而且上述问题直接关系到了日本教育的整体质量。据此，日本政府不得不开始关注并强化了财政资助力度，从1970年开始，对私立学校给予经常性费用补助，到1975年，随着《私立学校振兴资助法》的颁布，进一步从法律意义上强化了国家和地方政府对私立学校实行公共财政资助的权限与责任，加大了对私立学校的经常性财政补助力度，由此强化了政府对私立学校的带有一定培育色彩的公费资助政策。
不过，受日本政治经济发展变化的深刻影响，其培育政策在具体实施过程中发生了急剧变化。实施经常性费用补助的确在保障和提高私立学校教育条件、减轻监护者负担以及学校健康发展方面发挥了积极的作用。但由于受在校生比例以及学校经营状况的影响，日本的私立大学和高中以下私立学校（包含高中）得到的公费资助情况很不一样。受财政紧张状况的影响，日本未能实现当初设定的对私立大学的经常性补助的目标。从1982年开始，日本导入了最高限额预算管理方式，从第二年开始逐步减少补助金额。受财政影响，“1980年，日本对私立大学的最高补助率达到29.3％，此后，再也没有超过这个比例。”[4]与私立大学公费资助情况截然相反，负责管理高中以下的都道府县则采取了较高的补助力度，有的学校的补助率甚至已超过五成，其补助金额和补助率因所在都道府县不同而有所不同。
以东京都为例，按照《私立学校振兴资助法》，东京都制定了《东京都私立学校资助条例》，规定了对私立学校的补助内容为经常性补助、经营管理补助、设施设备费补助等内容。其中，经常性补助又分为一般补助和特别补助，同时，按照私立高中、初中、小学、幼儿园、特殊教育以及函授高中等学校类型，以及学校和班级规模的大小、所设的课程采取不同的补助金额。另外，在这些补助内容中，除了经营管理补助一项是东京都单独设立的补助内容外，其他内容是国家统一规定的内容（见表3）。
第三，探索多样化私立学校公共财政资助制度。如前文所述，日本政府对私立学校实行公费资助的目的，主要是为了维持和提高私立学校的教育条件、减轻监护者的经济负担和保障私立学校的健康发展。但由于受在校生比例以及私立学校发展经营环境的变化，现实当中不断面临新的问题和困难。自20世纪90年代以来，日本受长期经济不景气的影响，加重了监护者的经济负担，出现越来越多拖欠学费的现象，加之将长期面临少子化社会现象，日本私立学校的经营环境越来越困难。另外，自20世纪90年代起市场原理向世界蔓延，该原理推崇效率化和竞争为优先的价值观，这一价值观自90年代以来已经扩大到日本政府公共管理的各个领域。在新自由主义管理思潮的影响下，日本政府重新放宽了对教育的管制，开始缩小政府对教育资助的公费开支，同时作为分权改革的一环，伴随株式会社成立、非营利性组织（NPO）法人设立学校的诞生，政府允许营利性企业向学校事业渗透，同时还要求信息公开，实行外部评价等，使得日本私立学校办学面临更为严峻的境况，即既要缓解因少子化带来的私立学校办学的困境，又要减轻监护者的经济负担，以保证学校的健康稳定发展，对此，日本政府以促进探索多样化发展为名，开始探索多样化的私立学校公费资助措施。
一是由一律平等的资助向倾斜性分配资助政策转变。日本对私立学校的经常性补助分为一般补助和特别补助，1989年以后，在保持一般性补助不变的前提下，进一步扩充了特别补助金额占私立大学经常性补助的比例，日本对私立学校的公费资助开始带有浓厚的政策倾斜。2001年6月11日，日本出台的其《大学（国立大学）结构改革方针》中明确指出，通过增大对国立、公立和私立大学的大学教育改革的竞争性资金投入来促进各大学间的竞争。由此，日本创设了竞争性补助金。作为私立学校竞争性补助金，私立大学教育研究高度化推进特别补助始于2002年，旨在推进尖端学术研究。这种带有明显倾斜政策的措施是针对少子化带来的教育市场的变化，具有促进私立大学之间竞争、淘汰的改革倾向。从私立大学得到的年度公费资助情况来看，各大学之间存在很大的差距（见表4）。
二是调整其补助的重点。如，对高中以下的补助重点在于如何控制学费的上扬，大学的补助重点则在维持和提高教育条件方面。
三是加强对公费补助政策有效性的研究，通过外部评价等方法，进一步调整资助范围，以提高资助的实效性。例如，2006年，日本特别成立了“激活私立学校研究调查事业”，以“发挥私立高中自身魅力为今后发展的方向”作为研究课题，具体由私立学校关系团体对该研究项目进行经费支持。此外，伴随教育行政地方分权化，日本政府进一步推进学校的自主管理、选择学校、发放教育券等多种改革探索，目的在于针对生源长期不足的局面，尽可能探索多元化的私立学校资助政策和分配方法。
日本私立学校实行公共财政资助政策发展至今，除了面临经济低迷、生源减少以及地方分权改革带来的财政性支出的减少等不利因素外，还面临着有关公共财政资助与私立学校性质之间的关系问题。实践表明，实行公共财政资助是把双刃剑，财政性资助的力度越大，则私立学校发展的势头以及教育市场的占有率也越大，同时带来了有关私立学校性质上的变化，即伴随公共财政资助的加大，作为私立学校所特有的优势即办学自主性将越来越弱，如此下去，私立学校将越来越像准公共性质的教育机构。对此，日本教育学界从公共财政资助私立学校的合法性、资助的合理界限等方面正在做进一步的研究和探讨。
对我国的启示
近年来，我国的民办教育发展比较迅速，“从宏观上看，民办教育规模和数量持续增长，办学层次丰富多样，已成为影响广泛的社会事业”。[5]国家也出台了相关的法律法规（如《民办教育促进法》及其实施条例），明确了国家和地方在发展民办教育中的指导作用，这为民办教育的健康发展提供了制度性保障。不过无论从规模还是质量上来讲，我国的民办教育还没有形成为公办教育的有效补充。因此，为适应新时期教育需求变化，《纲要》明确提出了坚持教育公益性原则，形成公办教育和民办教育共同发展的格局，以满足社会多层次、多样化的教育需求，发展民办教育事业已成为我国新的重要增长点。
《纲要》提出了健全公共财政对民办教育的扶持政策，从第十四章第四十三条所提出的内容来看，《纲要》提出的对民办教育的扶持政策缺乏明确的理念和制度设计，如“政府委托民办学校承担有关教育和培训任务，拨付相应教育费用”，既然是委托事业，故所拨付的教育经费应不属于扶持范围；“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况设立专项资金，用于资助民办学校。”这项内容虽然明确了地方政府资助本地区民办学校的法律依据，但由于至今为止，国家和地方政府未制定出一套分工明确、实施具体的民办学校公共财政资助制度和机制，所以，扶持政策所遵循的基本目标是什么？地方政府要依据什么来制订专项资金？扶持的重点是什么？在这些问题上都不够明确。实际上，我国的《民办教育促进法》第七章第四十四条早就有相同的规定，即“各级政府可以设专项资金，以资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”。这一条款在有效保障地方政府资助民办学校方面起到了一定的法律保障作用。不过，现实中，各地的资助情况很不平衡，而且即使实行财政资助的地区，在资助理念、资助范围和力度上都不能满足民办学校发展的实际需要，我国的民办教育的发展仍处于或放任或管制的行政管理状态。在未能制订出一个统一的、系统的国家扶持政策的背景下，需要地方政府按地区实际资助民办学校的做法仍属于放任式管理状态，国家和政府仍没有从真正意义上将民办教育事业作为公共教育事业来对待，还未能从促进国民教育事业的高度来制定民办教育发展政策。
日本私立学校发展历程表明，发挥公共教育机关作用的私立学校重点具有两方面的功能：一是直接承担了公共教育的任务，确保了人们多样化的教育需求；二是减轻了公民的税务负担。
我国的公办教育体系非常庞大，相应的公民税负也很重，若把一部分办学空间交给民办学校，那么，无疑将会减轻庞大的财政开支负担，这样政府既可以更好地发挥公共教育管理部门在维持和保障教育的公益性、公平性和实效性方面的职责，又能有效保障义务教育阶段的均衡发展。日本初高中学校联合会会长、富士见丘完全中学理事长、校长吉田先生曾经指出，日本私立学校的发展历程表明，单靠公立学校完全承担教育的想法是错误的。
结合现阶段我国公办、民办教育办学的现状，有必要对民办学校行使国家和政府管理教育的公共权力，使民办学校真正成为公办教育的有效补充，以解决教育需求多样化与单一的教育供给模式之间的矛盾。为此，有必要从以下两方面具体推进。
首先，对我国民办学校的概念、性质进行明确定位。明确民办学校的公益性，明确界定民办教育机构的范畴。早在上世纪50年代，我国尝试通过社会力量办学来解决国家办学的财力困难，由于那时还没有学校法人制度，故“都不发生收回成本及投资者收益之类的问题，实际上是捐资助学”[6]。因此，那时将政府以外所有参与办学的主体统称为“社会力量办学”。到了80年代中期至90年代，伴随独立法人的“民办学校”的兴起，“社会力量办学”的概念已不能涵盖具有产权，具备以个人名义享有民事权利、承担民事义务资格的办学体制，因而，逐步被“民办学校”所取代。正因为受其前身“社会力量办学”概念的影响，我国的民办学校的概念，既不同于过去历史上存在过的“民办学校”，又有别于国际通用的“私立学校”，至今仍然是一个比较泛化的概念。由于公益性不突出，所以我国的民办学校至今还未成为公办学校的有效补充。
因此，要实现民办教育的有序健康发展，一方面需要重新界定民办学校的定义，明确民办学校的公益性性质，真正将民办学校纳入到公共教育领域，行使国家和政府的公共管理职责；在行使公共管理职责的同时一定要尊重民办学校的办学自主权，使其能够自主按照市场机制原理经营管理。总之，应从促进国民教育事业的高度，从发挥民办学校在培养人才，满足社会多样化需求，减轻财政负担等方面的功能和作用，来具体促进和扶持民办教育的健康稳定发展。只有强调了公益性，作为公共教育机构的民办学校才能担负起为全体国民提供教育服务的任务，国家和政府才能真正担负起促进民办教育事业的责任与义务。另一方面需要进一步规范各种办学行为，还公办、民办教育健康发展的空间。由于我国在办学领域适当引入了市场机制，出现了营利性和非营利性两种民办教育模式，加上当前国家或政府对民办教育的公益性性质强调的还不够，因而造成现实中一些不具备公益性的办学机构，浑水摸鱼挤占了公共教育资源，甚至变相私吞有限的国有资源，严重扰乱了正常的办学行为。《纲要》第十四章也明确提出“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”的规定，因此，有必要重新探讨公共教育尤其是义务教育阶段的公益性、公平性和实效性等特征，考虑国家和地方政府的合理干预、规范，在试点过程中将那些不具有公益性、纯营利行为的机构逐步从民办学校领域内排除。唯有如此，才能保障民办教育的健康有序发展，最终实现公办教育和民办教育共同发展的新格局。
其次，尽快构建适合民办学校健康发展需要的公费资助政策体系。一般情况下，现代国家的教育行政活动主要分为管理、资助、事业三大类，其中，资助的作用在于“行政主体对行政客体发挥精神的、物质的奖励和支援作用，具体采取诸如指导、建议、援助以及经费补助等措施。”[7]将民办学校作为公共教育事业来推进，必然要从三大类的教育行政活动具体推进。因此，要转变目前对民办学校重视管理和规范而忽视资助的倾向，有效借鉴日本利用法规政策导向和公共财政资助两个杠杆对私立学校进行有效调控的经验，有必要尽快完善我国关于民办学校公费资助的相关法律法规保障体系，只有通过法律条文明确了各级政府的职责和范围，才能有效避免或放任或管制的公共管理的随意性。同时，按照资助目的、资助范围、资助方法、资助金额以及具体的实施单位，尽快构建起适合我国民办学校特点的公共财政资助政策体系。
注释：
① “各种学校”是日本学校类型之一，依据日本《学校教育法》第134条，所谓的各种学校是指“学校教育法第1条规定的学校以外的、实施类似学校教育的教育并具备一定教育设施的学校”。一般地，各种学校是实施如教养、料理、裁缝等专业职业领域的学校。