从东亚的崛起看政府干预经济的有效方式及其条件，本文主要内容关键词为：东亚论文,条件论文,方式论文,政府干预论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
第二次世界大战后，东亚地区的韩国、台湾、新加坡等虽然选择了以市场经济为导向的发展道路，但在经济发展之初，它们都面临着民营企业力量薄弱，各类市场尤其是生产要素市场发育程度低，交易活动欠缺规范，从而市场机制不能充分有效地发挥配置资源的作用的问题。在这种市场还不发达的情况下，东亚国家（地区）政府没有实行自由放任的政策，而是采取了对经济生活积极地加以干预的办法。
尽管东亚国家（地区）政府干预的范围和程度存在着差别，但其干预经济的最基本的方式都是一致的。从市场不发达的现实出发，政府着重从以下两个方面对经济进行了干预。
其一，在市场机制尚不能有效发挥作用的领域代替市场行使了一部分配量资源的职能。第二次世界大战后，东亚地区经济发展所需的各种资源都很有限，特别是现代企业家的人数较少，素质也还不高，还没有成为一支重要的社会力量，这样，单靠市场机制来引导经济发展，不仅力度不够，而且持续的时间势必较长，稳定性也较差。针对这种情况，东亚国家（地区）政府积极地介入经济生活。行使了一部分配置资源的职能。政府的替代活动，主要表现为由政府选择和确定某些具有动态比较优势和示范效应的现代产业部门，运用政权力量影响其要素投入和配置状况，以促其发展，以及通过各种政策措施，促进农业等部门的发展。其主要办法，一是兴办国营企业并使其有效地运转；二是干预生产要素的价格以刺激现代产业部门和农业的发展；三是通过财政补贴、信贷分配、税制优惠、进口限制等办法，引导私人部门投资于经济发展急需和潜在收益率较高的项目，或通过经营许可、价格限制等办法，防止私人部门中的过度竞争。东亚国家（地区）政府对市场的这种替代作用，在市场还不发达的情况下对于经济发展特别是现代产业部门的建立和发展，起到了重要的推动作用。
其二，积极地培育市场，为市场发育创造良好的环境条件。从历史上看，由于种种原因，东亚地区市场化的进程十分缓慢。第二次世界大战后，在经济发展的过程中，东亚国家（地区）政府把培育市场作为政府干预的一项重要内容，采取多种措施力促市场的发育和发展。首先是使社会各阶层都得到从事经济活动的自由，保护私人财产权利，鼓励民间的投资热情，推动民营企业制度的建立和发展，要求国营企业参与市场竞争，从而培育出健全的市场主体。其次是在发展商品市场的同时，大力培育生产要素市场，促进有关改善资本、劳动、技术、信息等市场的制度和设施的发展，建立起多层次、多种类、多功能的市场体系网络。第三是适时地实现由进口替代为主向出口导向为主的战略转变，建立加工出口区和自由贸易区，大力鼓励出口，逐步放松贸易保护，同时改善投资环境，吸引外国投资，从而推动外向型经济的发展。第四是有步骤地消除价格扭曲现象，逐步建立起由市场形成价格的机制。由于政府以强有力的手段来加强市场的运转，东亚地区的市场发育和发展超越了西方发达国家市场演进中的许多阶段，在较短的时间内形成了市场经济的基本框架。
在东亚，政府不仅行使了部分地替代市场、培育市场和弥补市场的内在缺陷与不足这三种经济职能，而且较好地处理了三者的关系，尤其是部分地替代市场和培育市场之间的关系。这就是把培育市场作为市场不发达条件下政府职能的核心，使经济体系坚定不移地朝市场运行的方向发展，在部分地替代市场的活动中尽量按市场法则的要求办事；与此同时，把部分地替代市场作为政府的一项重要职责，并通过这种替代活动为培育市场创造良好的物质条件。80年代以后，随着经济发展水平和市场发育程度的提高，东亚国家（地区）政府实行了一系列经济自由化的政策，东亚地区的经济发展和政府对经济的干预亦进入一个新的阶段。
事实表明，在市场不发达的条件下：从部分地替代市场、培育市场和弥补市场的内在缺陷与不足这三个方面对经济生活加以干预并处理好三者的关系。是政府干预经济的有效方式。韩国、台湾、新加坡等东亚发展中国家和地区政府正是借助于这种方式促成了经济的高速增长和市场发育程度的显著提高，使其在二、三十年的时间内跻身于新兴工业化国家和地区的行列。
二
从韩国、新加坡等东亚发展中国家和地区的情况来看，政府之所以能以有效的方式干预经济，首先是由于具备了下述政治方面的条件。
第一，发展导向型政府的建立。发展导向型政府的建立，是东亚国家（地区）政府能有效干预经济的关键。发展导向型的政府具有两个显著特点。其一是以经济发展为第一要义。东亚国家和地区的领导人认为，在国家所要解决的各种问题中，经济发展是最为迫切的问题，它对于消除贫穷落后，实现政治稳定，改善对外关系，都是至关重要的。1961年韩国政权更迭后，军政府上台不久，就确立了“经济发展第一”的指导思想，林正熙任总统后也一再声明，在其整个任期内，“我们的最终任务是实现经济和工业的现代化”。〔1〕新加坡独立后，政府也把谋求经济发展作为最优先的目标。〔2〕在这种思想的支配下，东亚国家（地区）政府将经济发展作为政治的主要内容和施政的重要目的，把主要精力投入到经济发展上来。其二是奉行实用主义哲学。实用主义是东亚国家（政府） 制定政策的重要哲学基础，它主张正视现实、坚持信念和长期目标，但又主张灵活对待现实中的问题。这种实用主义哲学，体现了政治的理性化。就新加坡而言，在这种政治哲学的指导下，新加坡政府没有被任何一种特殊的意识形态或教条所束缚，而是在能够为新加坡人带来更好的生活的各种政治经济学说中，随意选择最好的东西为其所用。〔3〕在经济发展第一和实用主义哲学的指导下，东亚国家（地区）政府从实际出发，审时度势，选择并实施了最能有效地促进经济发展的战略和政策，同时全力抑制和排除阻碍经济发展的各种因素。
第二，权威主义政治体制的确定。权威主义政治体制是东亚政治模式的一个显著特点，这种体制在市场不发达的条件下使政府干预经济的政策得到了有效的实施。在东亚，行政权力十分强大，立法部门相对弱小，参与决策的主体只限于国家认可的少数人或团体，总统（总理）成为国家权力的中心，国家的力量超过了社会的力量。在这种权威主义体制下，政府具有强大的社会动员力，能够向人民规定义务并在必要时予以强制执行。
东亚的权威主义政治体制还有助于避免利益集团之间的冲突，实现基本的政治稳定。政治稳定是政府有效干预经济的前提条件。在经济发展中，当不同的利益集团提出各自的要求而又得不到良性整合时，政府干预经济的目标会受到干扰，干预经济的活动也难以有效开展。劳资冲突是经济发展中妨碍社会稳定的基本因素之一。东亚国家（地区）政府认为，有组织的劳工运动是与发展目标相冲突的，因而运用多种手段遏制劳工运动，使其始终没有强大到影响政府政策取向的程度，同时采取各种措施调节雇主与雇员的关系，从而形成了较为稳定的劳资关系。权威主义政治体制下形成的较为稳定的政治环境，使政府干预经济的活动得以有效开展，为东亚持续、高速的发展创造了条件。
权威主义政治体制把民众从政治舞台上排斥出去其弱点可以说是不言而喻的。但在市场还不发达的条件下，这种体制对于政府实施干预经济的活动起到了积极的作用，因而在一定时期内可以说是有效而正当的。随着经济发展程度的提高，东亚一些国家和地区的这种政治体制也开始朝民主化的方向发展。相形之下，政府力量软弱，缺乏必要的权威，正是许多发展中国家政府不能有效干预经济的一个重要原因。在被缪尔达尔称为“软国家”的南亚各国，政府不愿对公众规定义务，已经确定的政策也经常得不到执行，在拉丁美洲，以折衷主义和调和主义为特色的民众主义文人政府不能抑制特殊利益集团的发展，其政策往往是由各利益集团之间的均势来决定的；而80年代以后一些非洲国家推行“民主”制度，结果导致党派林立，政局长期不稳，发展目标也只能是流于空谈。在上述不发达经济中，由于政治体制无法确保社会稳定和政府对经济的有效干预，因而也就难以实现经济的发展。
第三，有效的组织机构和官僚阶段的形成。政府干预经济的活动，需要具体的组织机构和官僚队伍来承担。而东亚国家（地区）政府之所以能有效地干预经济，一个重要的原因，正是由于拥有良好的组织机构和高素质的官僚队伍。在经济发展中，东亚国家（地区）政府建立了许多机构，计划、监督、调查等部门得到迅速发展。在新加坡，人民行动党执政后做的第一件事，就是着手把殖民政府的按照法律和命令办事的被动的公共部门，转变为增长导向的富有生气的公共部门，并建立了国家发展部、环境部和贸易与工业部等新的部门。〔4〕在韩国，经济企划院作为政府中地位最高、最强有力的经济部门，则在编制和执行各项经济计划和政策上发挥了中心的作用。适应政府干预经济的需要，东亚国家（地区）政府还建立一支高效精干的经济官僚队伍。这支队伍能有效地贯彻执行发展政策并使其不因短期的政治变动而中断。
在东亚，政府为建设高素质的官僚队伍作了不少努力，如提倡廉洁和办事的高效率，对各级官员实行升降考核，注重其能力和实绩，为有前途的公共部门人才提供高度的教育和训练，对腐败行为实行严厉惩罚，等等。结果政府干预中容易出现的腐败和寻租现象在东亚受到抑制，官员的态度和行为也越来越有益于促进组织的效率和国家的发展目标。与此形成鲜明对照的是，一些发展中国家在强调政府干预的同时，往往无暇顾及官僚队伍建设，对行政机构和政府官员强调得较多的是道德的约束而不是法规管束，结果官僚队伍素质效率低下，甚至贪污腐化盛行。在这钟情况下，政府即便有发展的决心，也缺乏将政策付诸实施的条件。
第四，政府与私人部门之间密切合作关系的建立。政府与私人部门之间关系良好，是政府有效干预经济的一个重要条件。在东亚，政府与私人部门之间逐渐形成了一种紧密合作的关系。就政府来说，政府把建立民营企业制度作为培育市场的一项基础性工作，对私人经济部门实行保护、扶植和鼓励的政策，力促其发展；同时，政府从国家的总体利益和长期目标出发，也对私人部门实行某些限制，使其服从于国家的发展目标。就私人部门来说，私人部门在追求利润的同时，亦充分认同于国家的发展目标。在私人企业家看来，“只有使企业的目标和行动同时代要求和国家长期目标相协调，才能取得持续发展和生存。”〔5〕这样，在东亚，政府与私人部门之间形成了一种双向互动的协同关系。这种协同关系是通过一系列正式或非正式的组织网络来进行的。其中两种渠道最为重要，一是国家领导人与企业界最高领导人之间的密切联系和沟通，二是有关经济官僚机构与各产业协会之间的协商。〔6〕在这个过程中，政府提出计划并进行安排和鼓动，私人部门服从并努力进行合作；私人部门提出意见和方案，政府择善而从。这种机制使政府和私人部门融为一体。使政府干预经济的活动能合理而有效地进行。与此相反，不少发展中国家的政府与私人部门不是相互协调，而是处于对立之中。这种对立，主要表现为政府不仅没有为私人部门的成长创造良好的环境条件，反而束缚和压制私人部门的发展。这样，私人部门的热情难以得到发挥，政府干预经济的活动也不可能有效地开展。
在东亚，政府之所以能以有效的方式对经济进行干预，固然是由于具备了上述政治方面的条件，但是，政治条件不能脱离社会环境而发挥作用，因而，分析政府有效干预经济的条件，还必须考察社会文化方面的状况。从实际情况来看，东亚国家（地区）政府对经济的有效干预，与东亚独特的社会和文化条件存在着密切的联系。
首先，东西方价值观念的融合使政府干预经济的政策易于得到贯彻执行。杜维明指出，在东亚，传统的儒家道德标准巳和西方的基督教标准结合在一起，且为基督教标准所改造，从而形成了“新儒家道德标准”。这种新的道德标准可以说是儒家价值观念和西方注重实效、注重经济目标的价值观念的混合物。〔7〕在这个过程中，市场取向的发展道路得到广泛认同，儒家鄙视商业的传统思想受到摒弃，而儒家浓厚的英才统治准则，崇高权威，主张在等级秩序下协调人们的行为，强调对团队的忠诚，重视组织成员之间的合作和意见一致，强调纪律和教育的思想价值观念仍然发挥着作用，为大多数东亚人的行为提供着内在的指针。这样，政府依靠公众对它的忠诚，树立了一种绝对的权威，担负起干预经济的职责，并使相互竞争的不同利益主体从国家利益出发，追求同一发展目标。韩国学者金日坤指出，以忠孝为支柱的儒家秩序，经过长期的体验和教化，形成了一种“整体号召机制”，并把这种机制保持至今，使国家具有强大的号召力，“国家，作为一个大集团，具有高效率地实现某个既定目标的能力”。〔8〕
其次，东亚地区较强的社会同质性为政府有效地干预经济提供了良好的社会条件。东亚各国（地区）内部具有相同的或相似的人种、语言、自然地理环境、社会生活方式和社会习俗，历史上没有种族纠纷，单一的民族占据社会主体地位，宗教势力较为弱小。这种较强的社会同质性，使政府的发展政策容易得到认同和执行。
再次，东亚国家和地区战后所面临的严峻的国内和国际形势使政府不能不担负起有效干预经济的历史重任。第二次世界大战结束后，东亚国家和地区在内部面临着殖民统治瓦解和战争破坏后社会经济落后、人民生活困苦的局面，在外部面临着冷战背景下的紧张对峙状况。这样，以最有效的方式干预经济以加速经济增长，也就成为政府努力的目标和应尽的职责。
发展中国家是在极不相同的环境条件下谋求经济发展的，其历史起点、文化传统、社会状况、经济体制、地理环境、资源条件等存在着显著的差异，因而，对东亚国家和地区政府干预经济的经验不能简单照搬，这是不容置疑的。但是，应当看到，发展中国家都存在着市场还不发达从而市场机制尚不能有效地发挥配置资源的作用的情况，在此条件下，要推动经济的快速发展， 政府同样必须从部分地替代市场、培育市场和弥补市场的内在缺陷与不足这三个方面对经济生活加以干预并处理好三者的关系。如何从自身条件出发，发挥好政府有效干预经济的作用，是发展中国家面临的一项严峻挑战。
注释：
〔1〕〔7〕转见宋丙洛：《韩国经济的崛起》，商务印书馆1994年版，第250、59—60页。
〔2〕〔3〕〔4〕左大培、裴小牵：《现代市场经济的不同类型》，经济科学出版社1996年版，第104、105－106、110页。
〔5〕窦长五、沈海军：《大宇财团领袖金宇中》，吉林大学出版社1989年版，第106页。
〔6〕参见任晓：《韩国经济发展的政治分析》，上海人民出版社1995年版，第167页。
〔8〕金日坤：《儒教文化圈的伦理秩序与经济》，中国人民大学出版社1991年版，第140页。