精乡扩镇、乡派镇治：乡级治理体制的结构性改革，本文主要内容关键词为：结构性论文,体制论文,乡级论文,精乡扩镇论文,乡派镇治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国农村经济体制改革的深入，为适应社会主义市场经济发展和全面建设小康社会的需要，必须对农村的上层建筑进行必要的改革。温家宝总理在十届人大一次会议答中外记者问时说：“农村税费改革的实质，是要改革农村不适应生产力发展的上层建筑的某些环节，最重要的精简机构和人员。”本文认为，要达到这一目的，应该在农村税费改革中，对现行的乡级治理体制进行结构性改革，按照工农分业和乡镇分治的原则，精乡扩镇，将现有的乡级政权改为县派出的基层行政组织；扩展镇的自主权，将镇政权改为基层地方自治组织，实行镇自治，建立纵向集权，横向分权的现代乡镇治理体制。
一、现阶段乡级管理体制的主要问题
现阶段乡级治理体制是在人民公社体制废除后形成的，其基本框架是“乡政村治”，主要特点有三：一是政社分开，即农民为生产经营主体，乡级政权不直接从事生产管理，而是领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。二是乡以下实行村民自治，乡和村不再是垂直的领导关系。三是首次要求建立乡一级财政和相应的预决算制度。这是以往历史上从未有过的。在1980年代，它基本上适应并促进着农村经济社会的发展。特别是由于政社分开，农村的微观体制和社会方面发生了重大的变化，家庭经营体制得以巩固，村民自治制度得以建立并迅速发展。但是，在农村经济与社会发生变化的过程中，国家治理农村的县乡管理体制却没有发生相应的变革，反而与农村经济社会发展和全面建设小康社会的目标发生着尖锐的冲突。就现有乡级管理体制来看，其问题主要表现为：
其一、乡级机构日益膨胀，未能发挥相应的功能。
我国是单一制国家，实行的是中央自上而下集中领导的治理模式。宪法明确规定，地方和基层人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令。为执行上级国家机关的决定和命令，地方和基层政权必须建立与上级机关相对应的政权机构。自1984年恢复建立乡级政府以来，乡级机构的设置便遵循着对等对口的模式，即上级有什么机构和部门，乡级要相应建立，而不论机构是否有相应的功能和对象。以往所说的基层是“上面千条线，下面一根针”，现在实际成了“上面千条线，下面千根针”。因为，乡既然是一级政权机构，就必须与上级对应。每个上级机构和部门都要在乡一级找到自己的“脚”。由此使乡级机构在原人民公社体制的基础上迅速膨胀起来。
功能分化本是现代政治体制的基本趋向。但不同层级的政权体制在功能分化方面的表现不同。基层政权面对的社会具有单一性，其管理事务主要属于执行性，其工作特点具有综合性。结构功能的分化对于乡级政权体制来说并不合适。事实上，现阶段的乡级工作仍然实行的是乡党委的一体化领导，其他机构并没有发生相应的功能。首先，在乡一级，党政不可能分开。这就使得乡级只能按党政合一的方式运行，乡级政府并没有多少独立的功能。按宪法规定，地方各级人大是地方国家权力机关，但只有在县级及其以上的地方各级人大设立常务委员会。这就表明乡级人大的设置及其功能与县级以上层级有所不同。乡级人大的日常事务主要乡级人大主席团负责。主席团一般只有数人负责日常工作，根本无法如其他层级的人大常委会一样发挥人大的立法和监督职能，而且本身也没有立法的功能。乡级政协机构的作用更有限。在许多乡，几乎没有政协的工作对象。只是因为上级有这一机构，乡级也必须设立而已。
正因为如此，改革开放以来，尽管乡级机构和人员大大增加了，但实际效能不仅没有相应的提高，反而大大降低，机构之间的摩擦也增多了。
其二、面对上级的任务型管理，乡级管理负担日重，乡级体制日益脱离社会。
基层政权与地方政权的一个重大不同之处，就是直接面对社会和民众。所以，在秦汉时期，乡作为基层行政组织时，乡官被称之为寓于社会之中“亲民之官”。到隋，特别是宋以后，县作为基层政权，县官被视为“亲民之官”、“父母官”。但由于县是国家的一级政权体制，县官由中央任命，其脱离民众、凌驾于社会之下的“官僚化”倾向是不可避免的宿命。中国共产党成立后，便一直将“从群众中来，到群众中去”作为党的主要工作作风。这一作风又主要体现于基层干部身上。这正是人民公社时期，公社干部尽管属于国家公职人员但仍然必须经常深入群众的重要原因。
改革开放以后，实行政社分开，乡级政府纳入到国家体制以内，成为非常特殊一个角色。首先，它作为县级下属机构，在自上而下的行政压力型体制下，其主要功能是完成上级交办的各种任务。其工作主要是如何将上级下达的各种任务落实到管辖范围。我国是一个由中央、省、市（地级）、县（市）、乡（镇）多级机构构成的政权体系。政府任务会逐步增多，到最低一级的乡级时，政府任务和目标会呈几何级的增加。这就使得乡一级政府成为一个面对上级，主要完成上级任务的机构。其次，乡作为国家政权体系的一级组织，对一定区域的事务负责，即行使管理“块块”的职能。出于地方政绩的驱动，乡级还要从事许多能够显示出其地方政绩的事务。这些事务主要是贯彻上级精神，往往与本地实际和需要相脱节。为完成这些工作任务，致使乡级机构具有强烈的“官僚化”倾向。其工作方法主要是开会，向下布置任务，将村作为自己的下属机构对待。大量的行政性工作交由村组织办理，由此使村组织日益行政化，与村民自治的性质相去甚远。乡官本是直接面对民众的“管民的官”，也与其上级一样成为一级“管官的官”，并日益与农村社会脱节。特别是随着城乡差别的扩大，乡级干部的任职时间愈来愈短，许多干部工作在乡，居住却在县城。
其三、不断扩张的行政与相形见绌的财政的矛盾日益尖锐，农民不堪重负。
财政是行政的基石。一级行政必须有一级相应的财政，才能为行政运行提供相应的财力支持。即便如此，在我国历史上，县级以下都没有自己独立的财政。这除了财力的有限性和分配体制以外，还与财政的监控机制有关。越到下一级，财力愈弱，财政的监控机制也愈弱。1984年恢复建立乡级政府以后，为了调动基层积聚财力的积极性，第一次建立乡级财政，同时实行财政包干体制。但自上而下的行政任务与分级包干的财政体制的矛盾日益突出。即行政机构和任务无限扩张，而财政供给却是相对有限的。一是乡级存在大量超编人员；二是乡级机构的运行成本愈来愈高，如购置小汽车、配置通讯器材、兴建办公等；三是上级下派的任务愈来愈多，而这些任务的大部分只有目标没有财政支持；四是需要乡级财政负责的事业愈来愈多，如公办教育、卫生、文化等社会事业；五是地方政绩驱动需要大量的财政支出。行政的扩张使乡级财政愈来愈紧张。特别是以农业为主的乡级地方，财政来源渠道非常有限。为此，乡为完成各种任务，支付相应的管理成本，必然向农民伸手，以各种名目增加农民负担。有的为解决财政紧缺问题，甚至以能否收、罚款作为机构和人员的收入来源和存在依据。由于乡的人大难以发挥监督作用，乡级财政的失控性非常突出，乱收乱支也非常严重。而现有的“三提五统”、乡级自收自支的财政体制也为其提供一定体制性便利。毫无疑问，财政负担最终要转嫁给农民，农民负担因此日益沉重。改革开放以来，中央从农民获取的财力日益减少，农民负担的增重主要是由于地方，特别是县乡财政供养人员及财政开支迅速增多。我国目前县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21％，而县乡两级财政供养的人员却占全国财政供养人员总数的71％左右，乡级需要财政供养的人员约1316.2万人（不包括不在编人员），因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40％左右。[1]这就是温家宝总理说的“生之者寡，食之者众”的问题。不解决这一问题，中国农村的稳定和发展都缺乏稳固的基础。
为了解决农民负担沉重和干群矛盾突出的问题，中央推行农村税费改革，一些地方也进行了直接选举乡镇长和乡镇机构的实验。这对于解决农村稳定与发展问题都将发生重要作用。但如果不在治理结构上改革乡镇管理体制，其改革的成效将会受到影响，也难以从根本上走出制约农村稳定与发展的困境。如税费改革只是规范了税收征收方式，如果不减机构和人员，不解决行政扩张与财政短缺的矛盾，就难以走出历代税制改革的困境（即所谓“黄宗羲定律”的怪圈）。所以，只有从体制和结构上改革，才能取得突破性成果。
二、精乡扩镇、乡派镇治：乡级改革的思路
进入21世纪以后，我国必须对乡级治理体制进行结构性改革，改革的时机和条件也基本具备。
其一，我国乡级体制改革的外部条件已成熟。
政权体制的建立与国家目的密切相关。在20世纪之前，我国的农村体制都是建立在从农村汲取资源基础上的，服从和服务于以乡供城，以农支工的战略。进入21世纪，我国进入现代化中期，已建立起一个完整自立的工商业体制。国家的财政收入主要来自于工商业，而不是农业。更重要的是，我国正在全面建设小康社会。完成这一目标的重点和难点都在农村。为此，国家将会加强对农村的支持和投入。国家的发展战略将会向以城带乡、以工支农的战略转变。对于现阶段的农村来说，国家更主要的是让农民“休养生息”，并提供必要的支持。
为适应这一国家战略转变，乡级体制也要相应发生变革。
其二，我国农村社会内部的构成发生了重要变化。
随着社会主义市场经济体制的建立和社会主义民主政治建设的推进，我国农村社会发生了很大变化。一是家庭经营主体地位日益巩固，农民愈来愈习惯于找市场而不是找乡长；二是农村村民自治发展迅速，农村的自组织能力愈来愈强，农民更多的是依靠自我组织而不是政府管理社区事务；三是农村交通、信息、文化、教育等条件大为改善，政府可以利用这些“软政权力量”治理农村。
随着农村社会构成的变化，原有的乡级体制愈益成为农村发展的负担，非改不可。乡级体制改革的基本原则是在工农分业基础上进行乡镇分治，基本思路是：精乡扩镇，乡派镇治，从国家体制上进行结构性改革。
从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构。精乡，主要是从体制上将乡由一级基层政权精简为一级基层行政组织。在乡一级设立办事处（或乡公所），作为县的派出机构，其建制相当于城市区级政府下属的街道办事处。由于乡不是一级政权，因此也不必设立与上级政府一样的对等对口的机构。其机构设置和人员配置应该遵循“精干、高效、综合”等原则，设立若干综合性机构。乡办事处负责人由县级政府委派，不设立副职，可根据需要设助理员或者办事员职位。在乡一级，实行党政合一的领导方式，由乡办事处主任兼任乡党委书记，另设一名副书记专事党务。作为一级主要执行县级决策的基层行政组织，乡不必设立一级人大和政协组织。这方面的功能应该主要通过县级人大和政协履行。由此而减人。
精乡，其次是精简职能。在原有体制下，只要机构存在，转变职能便难以实施。对于乡级体制来讲，主要不是转变职能，而是精简职能，即将不必由乡级政权履行的职能或者乡级政府本不必履行的职能减去。乡作为县级以下的行政组织，主要是承担事权，其功能一是接受县政府的委派，专事县政府委托，必须由乡行政组织完成的政务类任务，如治安、人口与计划生育、民政等，行使国家统治和公共管理职能；二是指导村民委员会的工作，通过规划等方式协调村与村之间的关系，协助解决乡域里的社区公共事务，行使引导农村经济社会发展的服务性职能。由此而减事。
精乡，再次是取消乡一级财政。乡的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。随着税费改革，县成为财税征收和财政开支的主体，教育、卫生等农村公共事业也主要由县统筹负责，乡财政的存在已无必要。乡可以与人民公社一样，收支均由县管，成为真正吃财政饭的官员。乡的人员编制也可以通过财政加以紧约束。乡的人员编制可以按2000名左右的农村人口1个乡行政管理人员加以核算。同时，乡不能直接向农民收取费用。从体制上关死基层行政向农民乱摊派、乱收费的门。由此而减支。
通过乡级政权体制改革，可以按照权、责、能一致的原则，理顺县、乡、村的关系，更好的发挥各级政权和基层组织的功能，从而建立纵向集权，行政一插到底，横向分权，加强村民自治的现代乡制。
改乡级基层政权为县下属的行政组织，实际上是对现有乡政府事实上是县级派出机构的认定，但可以从体制上保证权、责、能的一致性。县作为完备的基层地方政权主要行使决策权，与各种政治、行政组织发生联系，指导下级机关，并承担相应的法定责任，拥有相应的财政能力。乡作为县以下的基层行政组织，主要行使执行县级决策和命令的办事权，直接面向社会和个人，办理具体事务，承担相应的行政责任，并从上级政府获得相应的行政和财政能力。
由于政府任务主要由作为派出机构的乡行政处理，村民委员会只是协助政府工作，其主要任务是搞好村民自治，从而使村民委员会真正成为群众性自治组织。村民委员会协助政府工作，应该由政府给予适当补贴。乡可根据需要选聘村干事，由乡支付报酬，从事乡委托的工作。由此将一部分地方选聘“村官”合法化。村里的公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定。村民委员会直接对本村村民负责。这有利于增强农民的自组织性和有机联系，提升农民的民主合作能力。
将乡级政权改为县下属的基层行政组织，可以使乡政府更为有效地为农民提供服务。目前设在乡镇一级的各种站所，除极少数行使行政管理职能的以外，大多数应该转变为服务性机构。政府可以出资、监管，委托服务性机构做事，但服务性机构不再是行政部门，实行政事分开，由此避免其官僚化。这些机构主要通过为农民提供服务作为其存在的基础。这有助于扩大社会自治空间，并在此基础上建立“小政府、大服务”的农村治理体制。
正在推行的税费改革已为乡级体制改革创造着条件。首先，农村税费统一由县征收和管理，乡一级实际上已无独立的财力。其次，农村教育卫生等社会事业主要由县负责，乡不再承担也无财力承担管理农村社会事业的职能。农村社会事业发展将主要依靠中央与地方财政支付和农村社区自我筹办，乡级政府只起沟通协调作用。
将乡政权改为派出机构，一是使乡政府真正精干为办事者，可以大大提高办事效率。二是将乡的干部定位于为农民办事者，可以促使乡的工作人员更好地为民用权，为民办事，他们的工作要直接接受农民的评议和监督。这种评议和监督可能比目前仅仅依靠一年召开三天会的人大制度更有成效。
（二）扩大镇的自主权，将镇改为市以下的基层地方自治单位。
从历史上看，镇就是一个特殊的行政单位。较早时期，国家主要在军事地位重要的地方设镇。明清以后，出现了一些工商业发达的镇，如所谓四大名镇。自近代以来，镇作为国家设立的行政单位，主要是传统农业与工商业分业发展的产物。换言之，乡主要是以农业为产业基础的，镇主要是以非农产业为基础的。但是，由于长期历史上，我国工商业不发达，为数不多的工商业主要集中于大中城市，所以，镇的非农产业基础不突出，其划分主要依据的是人口，如县治所在地的城关镇。在这一背景下，乡和镇没有产业方面的区别，乡镇实行的是同一治理体制。
改革开放后一个没有预料到的重要后果，是乡镇企业的异军空起。与之相应，出现了一批以非农产业为支撑的小城镇。这些城镇已基本工商业化，现代化程度也较高，传统农业所占比例非常小，它的社会构成也与传统的乡镇完全不同。在这一背景下，新兴的工商业城镇与传统的农业乡应该采取不同的治理体制，在精乡，改乡政权为县派出的行政组织的过程中，应该扩大新兴城镇的自主权，逐步发展为市以下的地方自治单位，在工农分业基础上实行乡镇分治。
扩大镇的自主权，与农村发展总趋势是一致的。我国农村发展的重要出路是非农化，发展以新兴工商业为基础的小城镇是建设小康社会的重要战略举措。中共十六大报告指出，“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”可以肯定，在未来农村发展中，小城镇会不断增多。
由于镇与乡的产业基础和社会构成不同，因此应该采取与乡不同的治理体制，以适应小城镇的发展，为其提供相应的制度平台。首先，乡是以单一的农业为基础的，是同质性社会。镇则是以多样化的工商业为基础的，是异质性社会。其次，乡域社会是平面的，同构的，国家可以自上而下采用单一的行政组织加以治理。镇域社会是立体的，有复杂的利益关系，特别是自主能力较强，国家采用单一的行政组织治理不利于发挥镇的自主功能。再次，乡的经济实力薄弱，镇的经济实力雄厚，是“块块”状态的地域共同体。正因为如此，乡不必有政，主要是治，即决策功能可以由县承担，乡主要履行执行功能，“政”与“治”相对分离。在乡域社会，可以运用单一的行政组织管理与社区自治的方式加以治理。而在镇一级，既有政，也有治，“政”与“治”不可分离。因为，经济社会的自主性，需要镇具备独立决策的功能，有大量地方性公共事务需要“议”，而不能只是简单执行上面的决定；复杂的利益关系需要“政”加以协调，通过“议事”反映不同群体的利益要求；日益增多的地方性公共资源和公共收支需要居民监督使用。
所以，乡镇分治，实质上是由于乡与镇的产业基础、社会构成和经济地位不同，实行“政”与“治”分离和“政”与“治”合一两种不同的治理模式。那么，与精乡不同，镇的体制改革走向应该是扩镇。
扩镇主要是扩大镇的自主权，应该将许多由县（市）控制的相当一部分权限下放给镇。首先是地方性事务的决策权，凡属于涉及到镇域范围内的经济、社会、文化等事务，应该主要由镇决定，不必事事请示上级。其次是财权，镇一级财政不仅要保留，而且应该允许扩大其独立决定收支的财政权。如开征用于地方公共工程和公共事业的税种。现阶段许多镇的经济迅速发展，但公共工程和公共事业建设相对落后，其重要原因一是上级抽取过多，二是地方缺乏财政自主权。
要扩大镇的自主权，必须改革现有体制，将镇变为（县）市领导下的一级法人的基层地方自治组织。随着镇的发展，为了提升镇的地位，有的地方将其提升为副县级。这仍然是一种传统的行政化的管理思路。扩镇的目的不是简单的提升其行政层级，而是扩大其治理空间和自主权，为其发展提供相应的制度平台。这一制度平台就是作为一级法人的地方自治单位。镇可以根据其地方性事务的需要自主设立工作机构。
扩镇是按“块块”社会和“政”“治”合一的原则设计其治理体制，其自主权主要用于更好地治理地方性事务，而治理地方性事务的财政基础又主要取自于当地居民。因此，在镇一级应该实行由当地居民主导的基层地方自治。在镇一级设立镇议事会（比现有镇人大更精干），作为基层地方权力机构。设立镇人民政府，作为基层地方行政机关。采取议行分离的原则，镇议事会负责决策和监督，镇政府负责执行。镇议事会和镇政府负责人都通过镇民直接选举产生，共同对镇民负责。
镇作为基层地方自治组织与西方一些国家的地方自治体不同。它仍然要接受县（市）的领导，执行上级政府政务类的决定和命令，其自治是有限的，即在国家总体上集中领导下的基层地方的有限自治。其自治范围主要是基层地方性事务。它与村民委员会和居民委员会之类的群众自治组织也不同，而是一级政权机关，其自治空间和权限更大。当然，镇应该是一级法人自治团体，即从法律上规定其自治权限权限及与其他组织的关系，实行依法自治。
扩镇，不是扩大简单的扩大镇的规模和数量，相反要将现在许多镇重新恢复为乡，其标准是产业基础（一般来说，从事工商业的人口应该占50％以上，财政收入的70％以上应该来自于非农产业）。我们现在的许多镇严格说来仍然是以农业为基础的，只是简单的以人口数量为标准的，与乡的性质没有什么差别，设立镇也没有任何意义。
实行乡镇分治还涉及到更上一级管理体制。可以考虑双轨体制，即县—乡—村和市—镇—社区体制。根据城镇化发展趋势，在城镇化程度较高的地方可实行市镇制，与城镇化程度较低的县乡制并行。目前的县改市，乡改镇没有考虑其产业结构和财政结构基础，是不成功的，相当多数应恢复县乡制。
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