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当前，我国信访形势极其严峻，因信访引发的社会治安问题异常突出，信访处置成为化解人民内部矛盾、维护群众切身利益和保持社会稳定的一项重要工作，引起党中央、国务院和地方各级党委政府的高度重视。但囿于信访问题的多样性和复杂性，以及信访部门本身的职能和在解决具体信访问题方面的有限作用，大量的信访诉求未能得到及时和合理的解决，因此产生和积聚了一系列的社会不稳定因素，而公安机关往往被推到信访处置的最前沿，信访处置更多侧重于维护信访秩序和打击信访过程中的违法犯罪现象。信访处置在思路上的这种错位，偏离了我国确立信访制度的根本目的，无助于化解信访矛盾，反而在一定程度上损害了警民关系，甚至还降低了党和政府的公信力。如何构建信访处置的治本之路，直接考验党的执政能力。2005年5月1日正式实施的新《信访条例》，以制度创新凸显了党和政府立足治本解决信访事项的努力，张扬了以人为本的立法精神，迈出了构建信访处置治本之路的第一步，对公安机关参与信访处置产生积极影响。
一、群众选择信访作为救济手段的主要原因
改革开放二十多年来，我国社会一直处在经济持续发展和社会体制迅速转轨过程中，各类社会矛盾和内在冲突的产生成为必然，具体体现为各种信访活动。尤其是自上世纪九十年代中期起，不断增多的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访，以其日趋激烈的行为方式和较强的反复性汇成持续上升的“信访洪峰”，成为影响社会稳定的重要因素，对全面建设社会主义和谐社会构成巨大挑战，因而引起社会各界的广泛关注。尽管群众信访反映的问题各异，如企业改制、劳动及社会保障问题，“三农”问题，涉法涉诉问题，城镇拆迁安置问题，非法集资和金融风波问题，环境污染问题以及部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题等，但群众之所以选择信访作为救济手段，大致基于如下原因：
第一，法律明确支持。信访既是党和政府发扬民主、体察民情、密切联系群众、接受群众监督的重要渠道，又是群众下情上达、向党和政府提出意见、建议和申诉的一项重要权利。《中华人民共和国宪法》第41条是群众取得这一权利的宪法依据，该条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。
第二，许多问题政策性强，难以起诉或者诉讼成本过高。一方面，群众反映的许多问题政策性强，往往涉及到行政机关的抽象行政行为，在法律上不具可诉性，如社会保障问题、三农问题、军转干部所要求的政治待遇问题等；另一方面，群众以诉讼来寻求救济，往往面临不懂法律知识、取证较难、诉讼过程漫长和诉讼成本过高等许多现实困难。
第三，司法权力地方化，而地方司法权威又遭到消解。我国是法律高度统一、司法权力不容分割的单一制国家。但是，在现行的司法审判体制下，地方各级司法机关难以有效抵挡地方保护主义的干扰，由于案件一般终审于地方，统一的司法权事实上被分割，被地方化，而地方司法的权威和公正又遭到质疑。一份调查表明，大部分信访人认为，如果将涉访问题诉至法院，法院要么不予立案，要么不依法办事判决其败诉。正是这种现象加剧了信访洪流。
第四，我国权力体系中存在行政权强而司法权弱的制度困境。在权力体系构架中，我国立法、司法和行政三大权力分支虽权责明确，但尚未形成有效制衡。特别是我国具有依靠“清官”为民做主的社会传统，再加上媒体舆论的微妙引导，社会上已经形成了“依靠领导是解决问题的便捷途径”这一导向性认识。这种重权力不重法律权威和尊严的不正常现象，暴露了我国行政权强而司法权弱的制度困境，同时也为群众上访提供了制度基础和源动力。
二、目前信访处置中存在的主要问题
作为负责任的政府，保障人民群众依法提出建议、意见和申诉的权利只是满足了“立党为公、执法为民”的基本要求，更重要的是必须对人民群众的建议、意见和申诉高度重视、积极回应并圆满解决。但日趋严峻的“信访洪峰”，却无可争辩地暴露了政府部门在信访处置中存在的诸多问题。
（一）地方处置不力导致信访矛盾向中央集中
一些地方行政机关及其工作人员违法行政，侵犯群众合法权益，人为地制造了大量的信访矛盾；与此同时，一些地方机关对发生的信访事项，推诿塞责、敷衍了事、久拖不决，致使矛盾积压、扩大和扩散。从2001年以来，由于地方处置不力，各种信访矛盾的焦点开始汇集北京、汇集中央，北京地区维护稳定的责任日益增大。2001年至2004年，外地群众集体进京上访的批次和人次年平均增长59％和73％，而地方增幅不明显。例如，2003年国家信访局受理群众信访量上升14％，省级上升0.3％，县级反而下降2.4％；中央和国家机关受理群众信访量上升46％，而省、地、县直属部门增幅较小，有的还是负增长[1]，以致北京地区的信访形势异常严峻。
（二）信访制度的设计不够完善
一是信访制度承载责任太重，信访内容的广泛性和复杂性，使得社会矛盾集中体现在信访活动中，信访制度承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任；二是信访工作机构不是单独序列的国家机构，不具有行政职能和权力，其处理信访事项的权能有限。调查显示，实际上通过信访解决的问题只有2‰[2]；三是信访部门在具体操作上往往将很多公民或者单位在基层解决不了的案件仍然批回基层了事，在督促、检查涉访单位落实方面缺乏应有力度。信访部门的这种“传达室”和“邮局”式的归口转处，导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望与不满。
（三）缺乏对涉访单位明确的责任追究制度
实践表明，大多数信访问题产生的根源来自于一些基层行政机关、政法机关工作失职、失误和错误，而且问题产生以后，又得不到及时处理和纠正[3]。当信访人采用信访表达意愿时，涉访单位不是积极主动地检讨自身不足、发现错误并尽快纠正，而是采用强压、哄骗等法治外方式，限制信访人诉求的表达，防止和压制信访影响扩散。造成如此现象的主要原因，在于法律法规在责任界定方面规定不具体，操作性不强，缺乏有效的对涉访单位尤其是涉访单位主要领导明确的责任追究制度。信访责任的虚化和集体化，使责任的承担流于形式，触及不到涉访单位具体人员的根本利益。
（四）政府部门对公安机关在信访处置中的定位不准
由于对公安机关的职能不能正确认识，一些政府部门或者认为发生在信访部门以外的群体性聚集上访事件一律属于治安问题，动不动就指派或要求公安机关出面处置，或者认为，只要公安机关控制住了就好办，而不是积极主动地做工作，甚至认为平息了就算了。但在相当多的情况下，公安机关不是解决群众信访问题的主体，公安机关出面根本解决不了问题，相反更易激化矛盾，很容易被群众误认为是“镇压”，把民警当成“出气筒”，发泄不满情绪，甚至造成群众与公安民警的直接对立[4]。在解决信访事件过程中，公安机关在促使相关部门积极配合方面存在难题，对相关部门不配合的现象无能为力。
三、新《信访条例》的治本表现及其对公安机关参与信访处置的积极影响
我国自1995年实施《信访条例》以来，信访环境发生了较大变化，信访工作在实践中暴露出许多问题，如信访渠道不够畅通，有的地方或者部门对信访人反映的问题推诿塞责；信访问题处理层层转送，只转不办，责任不清，效率低下；对处理信访事项的机关监督力度不够；对侵犯群众利益引发信访问题的违法行政行为缺乏明确的责任追究机制；对破坏信访秩序的行为，缺乏必要的规范等等。信访处置明显地表现出治标作用，没有产生预期的治本效果。而针对新形势新情况修改实施的新《信访条例》，凸显了信访处置珍贵的治本意义，对信访处置的所有参与机关均产生深远影响。
（一）新《信访条例》的治本表现
新《信访条例》有四个突出特点[5]：一是增加了畅通信访渠道的内容，以更好地加强党和政府与人民群众的联系、及时了解社情民意并化解社会矛盾；二是增加了创新信访工作机制的内容，以提高处理信访事项的效率和效果；三是完善了切实维护信访秩序的内容，以更好地保护广大信访群众的合法权益，维护社会稳定；四是增加了强化信访工作责任的内容，以促进群众反映的合法、合理问题及时得以解决。这些特点彰显了政府立足治本处置信访的坚定决心。
1.预防信访事项发生，从源头上治本。不论信访处置多么成功，群众对信访处置的结果是多么满意，但处置本身并不能减少信访不断递增的数量，不能减轻信访数量攀升对党和政府造成的政治压力，只有立足于减少导致信访事项发生的矛盾和纠纷，才是信访处置的治本措施。从已发生的信访事项来看，大部分信访起因于政府决策不科学，甚至不合法，从而侵犯、损害了群众的合法权益或者没有依法保障群众的合法权益。新条例显然充分汲取了以往信访工作中的经验和教训，在第5条明确规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷。”
2.有效化解矛盾，通过纠错治本。实践表明，信访事件反复性强和重访率高的直接原因，就是信访矛盾没有得到有效化解。因信访引发的群体性事件，也是信访矛盾激化的结果。信访事项发生后的处置，必须立足于最大限度化解和消除矛盾，而化解和消除矛盾，又必须依靠多方共同努力。只有圆满解决信访人反映的信访问题，才能避免信访人因同一问题再度信访。当然，解决信访人的申诉，既需要涉访单位对信访人高度负责，又需要涉访单位敢于正视错误和具有改正错误的勇气。新条例通过建立联席会议制度、排查调处机制、信访督查工作制度等方式，创新了信访工作机制和强化了责任追究制度，以及时化解矛盾和纠纷达到信访处置的治本作用。
（二）新《信访条例》对公安机关参与信访处置的积极影响
在信访处置中，虽然公安机关本身并不能解决群众的具体问题，但却经常被推到处置工作的最前面，成为信访矛盾汇集的焦点；而且，公安机关在协调主责部门配合化解信访矛盾时不具强制力，对主责部门不配合或者消极作为的工作态度无力纠正。新《信访条例》立足创新，条例中许多具体的规定以及其蕴涵的法治精神，有利于改变公安机关在信访处置中所处的“两难”境地。
1.进一步明确了公安机关参与信访处置的职责。从公安机关的职能来说，预警、维护现场秩序和打击信访过程中的违法犯罪是公安机关在信访处置中的三大基本职责，这些职责对解决信访问题仅起辅助作用。公安机关充分履行该职责，其目的是为相关部门解决信访问题和化解信访矛盾提供良好的信访环境，不是要取代主责部门的作用，更不是要通过执行国家强制力去追求一时的、表面上的平安。从根本上说，公安机关履行三大职责，不是为了控制而是为了化解。新条例第47条、第48条对公安机关在信访处置中职责的规定，其实是对《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》和《中华人民共和国治安管理处罚条例》等法律赋予公安机关打击职责的再一次明确和强调，有助于澄清一些地方政府和党委对公安机关在信访处置中定位的片面认识。
2.从源头上减轻信访形成的治安压力。信访所形成的治安压力，在表面上表现为信访规模的扩大、组织化程度的提高、到重点地区聚集情况突出、行为方式激烈和反复性强等，在实质上则意味着潜在不稳定因素的扩大化和矛盾程度的激化。促使各级行政机关依法履行职责，从源头上避免信访事项发生，这是减轻信访形成治安压力的根本所在。但实际上，任何国家的政府也不可能完全做到行政的完美，完全做到不侵犯公民和其他社会组织的权利，但补救的关键是，必须要有完善的救济机制。新《信访条例》确定将矛盾化解下移基层和强化问责制，以创新的救济机制体现了救济意义上的治本，对化解信访矛盾形成的治安压力具有重要的现实意义。
3.增加公安机关在信访处置中的话语权。维护社会稳定，预防和处置群体性信访事件，必须实行“党委统一领导，党政齐抓共管，有关部门各司其职，积极配合”的工作机制，不能光靠公安机关一家[6]。在协调有关部门积极配合化解矛盾方面，公安机关一向缺乏有力措施，话语权不够，这在客观上影响了事件的解决进程，甚至导致了事态难以控制的不利局面。新《信访条例》第六章在规定法律责任时，强调了以“造成严重后果”作为追责条件，显然，信访造成的严重后果之一，就是信访人因信访原因违法犯罪，或者信访人采取过激行为造成较大的社会负面影响，而公安机关对信访人的行为是否构成违法犯罪、是否对社会秩序造成较大负面影响拥有认定上的权威性，如果以公安机关的判断和结论作为追责的条件之一，则明显增加了公安机关在信访处置中的话语权，从而增强了公安机关的协调能力。
四、结束语：构建信访处置的治本之路仍然任重道远
我国严峻的信访形势是多年来改革和发展矛盾积压的结果，信访人所反映的问题多样、情况复杂。虽然新的《信访条例》在构建信访处置的治本之路上迈出了可贵的一步，但如果我们期望只是通过修订一部行政法规就能达到有效化解信访矛盾的目的，则不免过于乐观。构建信访处置的治本之路，仍然存在许多需要下大力气才能逾越的障碍。这些障碍集中表现在几个方面：一是信访制度的实践功能错位，作为收集和传达民意的一种制度设计，在实践中却成了群众认为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一种救济方式；二是新《信访条例》更多地表现出程序法的特点，许多规定过于原则，没有明确具体的责任承担形式，欠缺可操作性；三是我国行政权过于强大和司法权缺乏权威的格局短期内很难取得突破性改观；四是行政人员和司法人员法律素质还有待提高，群众对依靠法律解决法律问题的认同感还不够强。所有制约顺利构建信访处置治本之路的这些因素，都需要一定的时间去消除和克服，这就预示着我国要走出“信访困扰”仍然任重道远，但即使如此，我们还是欣喜地感受到了我国解决信访矛盾的决心和努力。作为公安机关，我们必须抓住新《信访条例》实施的有利时机，在信访处置中有所作为，有更大作为，为维护稳定和巩固党的执政地位做出更大贡献。