科学发展观与中国公共教育政策的选择——以基础教育的协调发展为中心，本文主要内容关键词为：科学发展观论文,基础教育论文,协调发展论文,中国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年中国共产党第十六届三中全会提出了“五个统筹”的重要思想，这是一种全新的发展观，今年三月召开的“两会”又再次强调了协调统筹、可持续和以人为本的发展思想，这一科学发展观的提出，对我国今后的社会发展具有重大指导意义。教育作为社会大系统的一个子系统也应该是社会统筹发展的重要内容之一，没有城乡间、区域间、性别间教育的统筹协调发展就谈不上社会正义和公平的实现。同时，促进城乡间、区域间、性别间教育的协调发展也是促进我国社会全面实现小康和推进我国整体现代化进程的关键因素。因此，树立科学的发展观，选择适合促进教育公平实现的发展政策，对于我国未来的发展具有重要意义。本文拟在阐述发展观演变的基础上，提出促进我国基础教育协调发展的政策选择。
一、从经济增长到人的发展：发展观的演进
英文development在汉字系统中被翻译成发展和开发，从字面意义来说发展在汉语中是指一种自发的、自然的增长过程，是事物从小到大、由简单到复杂、由低级到高级的变化过程。而开发则是指在外在力量的作用下促使发展对象达到增长或者成长的目的的过程。开发含有他动的意义，即为了达到一定的目标有计划地能动地努力的含义，它强调对开发对象采取积极、能动的措施使之达到比现在更好的状况。
按照发展的含义，可以说，我们今天的教育现状都不是自然发展的结果而是开发使然，因此，我们现在所说的教育发展，实际上应该叫教育开发。而教育开发的过程实际上就是政府教育政策的选择与实施的过程，这种政策的选择很大程度上取决于政府的发展观。
众所周知，在发展学中，人类的发展观实际上已经经历了多次的变革，这一变化的过程可以简单地描述为：经济发展（经济增长→经济发展）→社会发展（经济发展＋社会变革＋经济发展＋社会变革＋环境保护）→人的发展。
自1940年代法兰克福学派提出以工业化进程作为现代文明重要特点的“工业文明观”以来，直到1970年代以前，追求国民生产总值(GNP)的成长，都成为经济发展的核心，强调通过经济成长和现代化，消除传统二元经济和社会不公的现象，发展几乎被看作就是一种经济现象，就是快速获得GNP或者人均GNP的增长。但是当许多第三世界国家经过1950年代和1960年代的经济增长以后，虽然它们实现了经济增长的目标，但是对大多数人民来说，他们的实际生活水平却没有什么改善，甚至在就业、平等以及实际收入等方面还有所恶化。这一事实宣布了那种狭隘发展观的破产，从而导致越来越多的经济学家和决策者破除对GNP/GDP的迷信，并严厉指责广泛存在的绝对贫困、越来越不平等的收入分配以及不断上升的失业率问题。
从1970年代开始，人们开始根据减少和消除贫困、分配不公以及失业等来重新定义经济发展。经济学家西尔斯(Dudley Seers)指出：
如果要问一个国家的发展便要问：在反贫困方面有什么变化？在解决失业方面有什么变化？在社会不公方面有什么变化？如果以上三个问题都得到了改善，那么，毫无疑问这期间对这个国家来说是一个发展的期间。如果其中一个或者两个问题变得更严重了，特别是如果三个问题都变得更严重了的话，那么，即使它的人均收入增加了一倍，要称之为发展也是很令人奇怪的。（注：Dudley Seers,"The meaning of development,"paper presented at the Eleventh world Conference of Society for International Development,New Delhi(1969),p3.here see Michael P.Todaro,Economic Development,(Seventh Edition),Addison Wesley Longman,Inc.2000,p15.）
即使一向视经济增长为发展目标的世界银行，1970年代中期，也提出了重视教育、医疗保健、住宅、水等人类的基本需要(Basic Human Needs)的战略。到1980年代末和1990年代初期，即使在经济学家的眼里，发展也被看作是一个多维的变化过程，除了经济的增长以外，还包括诸如社会结构的变化、公众态度的变迁以及不公平的减少、贫困的克服等等。现在经济学家们认为，发展应该包括三个核心的价值：营养(Sustenance)、自尊(Self-Esteem)和自由(Freedom)。营养是为了满足人的基本需求(Meet Basic Needs)，所有的人都有某些基本的需求，如食品、住处、健康以及安全(Protection)等，这些需求中的任何一项缺乏或者不足，则表明存在“绝对欠发达(absolute underdevelopment)”状况，如果人均收入得以提高、绝对贫困得以消除并能提供更多的就业机会、减少收入分配的不均，那么我们可以说就具备了发展的必要条件，但并非充分条件。同时，人还必须拥有自尊，也就是说作为一个人(to be a person)的价值感和尊严感(a sense of worth and self-respect)，而不是被当作别人达到某种目的的工具。发展还应该包含人类的自由，这里的自由具有广泛的含义，而不仅仅指政治的自由。
很显然，发展含义已经发生了深刻的变化，它不再仅仅强调以经济为中心的发展，社会发展得到重视，可持续发展(sustainable development)和内源发展(endogenous development)等概念日益深入人心。
虽然社会发展的目标已经关注到了人本身的发展问题，但是人在发展中的地位还不够显著，因此，在世界银行、IMF等国际机构宣传和提倡社会发展与综合发展的同时，进入1990年代以后，以UNDP为主导的一些国际机构又提出了“人类发展”、“人类安全保障”等思想。（注：人类安全保障与日常所谓的国家安全保障概念相对应，对人类安全构成威胁的如疾病、饥饿、失业、犯罪、政治弹压、自然灾害等都在其考虑之中，从而提出了人类的7种安全：经济的安全保障（收入、雇佣、劳动条件）、粮食安全保障、健康安全保障、环境安全保障、个人的安全保障（犯罪、交通事故、对妇女儿童的威胁）、集团的安全保障（民族等）、政治的安全保障等。）人类发展与社会发展的概念虽然有很多重复之处，但是，二者还是不一样的。人类发展以人为中心，是一种整体的发展观，而社会发展还是一种部分的发展思想。
原UNDP总裁、高级顾问、前巴基斯坦财政部长哈克(Mahbub ul Haq)认为，长期以来我们的发展计划没有真正认识到发展的目的是为了人类自身发展的需要，因此，那样的发展计划是“看不见人的发展计划”。哈克认为，人类发展的基本构成要素应该包括4个方面：公平性(equity)、可持续性(sustainability)、生产性(productivity)和赋权(empowerment)。因此，以人为本的人类发展观大致来说包括如下几个方面的特点：
发展必须把对人的关心置于中心地位；
发展的目的在于扩大人类的选择范围，而不仅仅是收入的增加；
人类发展的范式要求既提高人的能力（人力投资），也充分活用人的能力（扩大就业机会）；
人类发展中公平性、可持续性、生产性、赋权是缺一不可的，虽然经济成长是不可缺少的因素，但更强调成长的质量及其分配，同时它还关注这种经济的成长与人类生活以及可持续发展的关系，经济成长要以提高人类的福利为目的（注：マプ一プル·ハヶ.人
略：共生ヘの挑
.日本
社，1997.19-28.）。
从1990年开始，UNDP以人类发展的思想为基础，开始发表一年一度的《人类发展报告》，其中最引人注目的是人文发展指数(HDI)，这一指标是包括了人均GNP、教育水准、医疗保健等综合化指数，把这一指数与世界银行每年发行的《世界发展报告》的基础指标人均GNP相比较，很明显它把对人类自身发展来说最关键的因素如教育、保健医疗等放在了十分显著的地位。
二、中国基础教育发展中的二元格局：城乡间、区城间与性别间的差距
教育发展的区域差异、城乡差异（包括同一地区的校际差异）和性别差异在发展中国家都十分显著，呈明显的二元结构特征。虽然这一现象形成的原因是多方面的，但由于教育开发的过程是政府公共教育政策选择和实施的过程，所以，基础教育领域二元现象的形成关键不能不说是政府公共教育政策选择的结果。
1.基础教育发展的城乡差异
城乡基础教育的差距表现是全方位的，既有教育机会的不均等，也有教育资源、教育条件和教育质量的巨大差距。
从教育机会来看，根据2000年全国人口普查资料，当年全国的城镇人口为总人口的36.09%，农村人口占总人口的63.91%。以1999年的数据为例，当年普通中学全国的招生数为2千5百46万人，其中城镇共招生1千2百55万4千多人，农村共招生1千2百90万5千多人，从这个数据可以看出，占约64%人口的广大农村只比占34%的城镇人口多招中学生35万1千多人，二者的绝对数几乎相等，（注：国家统计局.各地区普通中学分城乡招生数和毕业生数[EB/OL].http://www.stats.gov.cn,1999.）全国初中毕业生升入高中阶段的平均比例为52.8%，而农村只有31.5%。（注：曾满超，丁延庆.中国义务教育财政面临的挑战与教育转移支付[J].北京大学教育评论.2003(1).）这说明二者的教育机会严重不均。
从教育资源和条件来看，1999年，城乡小学和初中生均教育经费的比例分别为1.84∶1和1.69∶1，（注：曾满超，丁延庆.中国义务教育财政面临的挑战与教育转移支付[J].北京大学教育评论.2003(1).）近年来，随着农村教育经费实行“以县为主”的新体制和农村税费改革，由于县级财政保障能力普遍较低，加上省级财政对贫困地区转移支付不力和乡村支持教育积极性的明显下降，导致不少农村教育经费更加紧张和其他一些新的矛盾与问题。而且，农村拖欠中小学教职工工资的问题依然严重，到2002年低，各地累计拖欠中小学教职工国家规定标准工资计134.41亿元，2002年新欠22.06亿元，2003年1月有11个省新欠2.59亿元。同时，农村中小学还有大量的危房需要改造，到2002年低，除北京、天津、上海、浙江和广东以外的25省份以及新疆生产建设兵团中小学D级危房面积为4千万平米，需改造资金160亿元。中西部农村有38%的小学、46%的初中课桌椅残缺不全。由于校舍严重不足，初中大班额情况十分普遍，一半以上的班级在56人以上，个别高达100人以上，即使是师资条件，城乡也相差甚远。（注：参见国家教育发展研究中心编著.2003年中国教育绿皮书[M].北京：教育科学出版社，2003.79-86.）
2.基础教育发展的地区差距
由于自然、历史、社会以及经济等多方面的原因，中国近年来地区间教育发展的差距越来越突出，尤其是少数民族地区、边远地区和内地贫困地区与发达地区的差距在加大。
据沈百福、王红等的研究，如果我们将各地2000年—2002年3年的9年义务教育按时完成率平均值分成高、中、低3类，高类是在80%以上的省份，中类是在60-79%的省份，低类是在60%以下的省份。按这种分类，我国有8个省区属于低类地区，包括四川、贵州、西藏、甘肃、青海、宁夏、云南、海南等省份。除海南以外，全部是西部地区。此外，我国还有11个省份的小学按时毕业率平均值在85%以下，包括四川、贵州、西藏、甘肃、青海、宁夏、云南、海南、新疆、广西、河南，全部是中西部地区。这些地区普及和巩固义务教育的任务还十分艰巨。（注：转引自沈百福，王红.我国义务教育完成率和经费问题分析[J].教育发展研究，2003(1).）
从初中毕业生的升学率和高中阶段的毛入学率看，2001年全国初中毕业生升学率为52.9%，东部地区、中部地区和西部地区分别为56.7%、47.3%和55，7%，最低的省区只有37.4%。同年我国高中阶段的毛入学率为42.8%，其中云南、广西、海南、贵州和西藏5个地区的毛入学率低于30%，最低者仅为13.6%，低于全国平均水平30个百分点。
从高中阶段教育经费支出来看，2001年全国普通高中生均预算内教育事业费支出为1471.12元，其中最高的上海为4967.45元，最低的河南为801.94元，全国普通高中生均预算内公用经费支出为237.98元，其中最高的上海为1476.75元，最低的江西为43.96元。（注：以上数据来源：2003年中国教育绿皮书[C].173.）
3.基础教育发展的性别差异
女性在教育中的不平等地位几乎是大多数发展中国家的共同特点。据2002年的统计，妇女占到全球成年文盲人口的三分之二，1.1亿辍学儿童中，56%是女童。（注：女童教育：性别公正的起点[N].中国妇女报，2003-4-10.）在中国尤其在农村和贫困地区更是如此，根据2000年的人口普查数据，当年农村女性的文盲率为13.6%，比男性高9.6个百分点。虽然我国近年来基础教育中男女不平等的现象正在缩小，国务院2001年5月22日发布的《中国儿童发展纲要(2001-2010)》提供的数据表明，目前我国适龄女童入学率已达98.8%，小学的辍学率从1990年的2.77%下降到1997年的1.01%，但女童失、辍学率仍高于男童，约占整个失、辍学的70%。尽管我们现在很难明确究竟有多少失学女童，但是，我们可以从受惠于“春蕾计划”115万人次失学女童这一触目惊心的数字来推算这个队伍的庞大。女童失、辍学率大大高于男童的事实从一个侧面反映着当今社会性别不公正的严酷现实。（注：中国妇女报，2003-4-10.）
三、消除差异：中国基础教育发展的政策选择
基础教育发展的“二元”格局，不仅严重影响了我国社会正义的实现，也极大地阻碍了我国贫困地区人力资源的开发和社会整体现代化的进程。以人为本的人类发展观要求我们重视人类的基本需求，在人类诸多的基本需求中，基础教育的满足又是其他各项基本需求满足的重要基础，因为基础的教育的作用在于赋权(empowerment)，也就是说基础教育是赋予一个人自身可持续发展能力的最关键因素。
同时，人类发展观把满足人类的基本需求视为一个人的基本人权，也就是说享有基础教育是每一个公民不可剥夺的天赋权利，而且这里的基础教育还不是我们平常所说的是否完成了几年的义务教育，而是说每一个人都应该享有同样优质基础教育的权利。
以人为本的发展观，还强调教育机会的均等和教育的公平性，而基础教育正是实现社会公平的基础。
美国经济学家、诺贝尔奖获得者弗里德曼教授将政府的职能归纳为以下四个方面：一是提供国防和外交，二是提供公共产品，三是弥补市场失灵，四是为社会弱势群体提供基本保障。既然基础教育的二元特征是政府公共教育政策选择和执行的结果，而政府又负有为社会提供公共产品和为社会弱势群体提供基本保障的责任和义务，因此，基础教育领域二元问题的解决也应该由政府通过公共教育政策的调整来予以解决。
值得欣慰的是，党的十六届三中全会提出来的“五个统筹’作为我国政府的一种全新发展观，为我们解决这一长期困挠我国教育发展的“二元”现象展现了新的曙光。实现基础教育的公平，要求我们在新的发展观的指导下，对我们的公共教育政策作出正确的选择，“不让一个孩子掉队”应该成为我们政府的一项基本义务和责任。具体地说，我国基础教育的公共政策应该作出如下调整：
1.随着我国经济的快速发展，实施九年义务教育完全免费制，即免收学生的全部学杂费，而且对贫困地区还应逐步免费给学生提供教科书等。
2.农村义务教育经费的解决应该由省级以上政府来统筹，并对西部财政收入少的省区保证中央财政转移支付的弥补作用，使其生均教育经费不低于全国的平均水平。
3.加快改善农村基础教育的条件和环境，包括远程教育设施、教学设备和设施、办公条件等的完善，提高师资水准，保证为学生提供同等优质的基础教育。其中，为了保证教师安心农村和西部教育工作，应该大幅度提高农村和西部地区教育工作者的待遇，一方面在教师培训方面政府应该大力向农村教师倾斜，同时，把农村基础教育教师的工资和福利待遇，至少提高到不低于城市里的同行的水平。这一点韩国和日本的做法是值得我们借鉴的。韩国的义务教育实施过程就是首先从农村开始，并在各方面对农村教师提供优惠；日本无论大都市还是偏僻的农村，基础教育教师的工资和福利待遇都完全一样，同时农村和山区学校的基础设施和条件也和城里的学校完全一致，这对我们的基础教育政策调整具有重要的借鉴意义。
4.保证所有女童接受不低于初级中学毕业的基础教育，国际上一系列研究证明，初中毕业是决定妇女乃至整个家庭生活和生命质量高低的分水岭。今天的女童就是明天的母亲，因此，女童的教育还关系到我国民族未来的整体素质。