关于农村社区扶贫类NGO可持续发展机制的几个问题,本文主要内容关键词为:几个问题论文,可持续发展论文,机制论文,农村论文,社区论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C912.8 [文献标识码]A [文章编号]1009—508X(2007)02—0102—08
一、当前农村扶贫形势与NGO的发展空间
新农村建设是自1978年以来基层利益驱动的自上而下的第二次大规模农村改革。这次社会政策的实施在很大程度上扭转了以前长期实践着的农村城市化方向。对此讨论有两个焦点问题——财政投资体制和农村金融体系①,以及农民的再组织化问题②。
20世纪80年代,全国农村绝对贫困人口平均每年减少1350万,90年代平均每年减少530万。但在各级政府每年投入的扶贫资金不仅没降反而大幅增加的情况下,2001年至2005年期间贫困人口年均减少只有112万。中国目前的2300多万绝对贫困人口分布呈现点(14.8万个贫困村)、片(特殊贫困片区)、线(沿边境贫困带)并存的特征,扶贫的难度加大,当前减少一个绝对贫困人口的成本是“八五”计划期间的10多倍③。除了恶劣的自然生态环境严重制约以外,农村社会保障体制的缺失和医疗体制的不畅也导致了城乡差距不断拉大,农村贫困的原因更加复杂化和多样化。企业为了追逐利益也不会将反哺乡村作为自觉的任务,我国慈善立法和相关配套措施的缺失也很难使一些企业的社会责任得到有效发挥。
从扶贫观念上来说,当前正处于救济式扶贫向参与式扶贫转变的过程之中,穷人的瞄准问题尚待解决。回到当前的中央财政专项扶贫资金上来说,多部门利益分割以及审批制度的科层化使得资金的渗漏问题较为突出。跳出扶贫领域来看,在新公共管理理念的影响下,政府职能面临着转型。也就是说,政府应该从一些成本过高、政府力量不容易发挥作用的领域退出来交给企业或社会去管理。鉴于以上诸多因素,一些锐意改革的官员认为让NGO(non-governmental organization)等社会力量参与扶贫领域将有利于在公开、透明的基础上探索中国贫困的新思路。
目前学界对NGO边界的界定尚不清晰,但对其内涵达成了一个基本共识:即NGO是在政府失灵和市场失灵的地方,以志愿参与、自治、公开、平等、竞争等原则来满足社会多元化需求的公益性组织。其优势在于以快捷的方式照顾到多元化需求和弱势群体的诉求,而在这些方面政府和企业由于其组织特性而很难关照到。姑且不论这种三分法在方法论意义上是否牢靠,但在实践中确实为NGO的生存提供了有力的理论支持。
然而,就目前尚不成热的农村社区扶贫类NGO来说,让他们参与扶贫无疑是对现行体制以及扶贫工作的新的探索和调整。探索的方向是启蒙农民的公民意识并将农民重新组织化,通过经济、文化上的更新、重塑使得他们能在构建和谐社会中发挥其自立、自强的作用。本文无意于此类组织能否顺利达到此愿景,也不讨论目前诸多知识分子风风火火进行一系列试点背后是否已经蕴藏了将农民重新组织化以后发展目标的判断,而是就农村社区扶贫类NGO尤其是草根组织自身的可持续发展机制的几个问题进行探讨。
对活跃在扶贫领域的NGO依据不同的划分标准可以分为不同类型。从主体类型来看,目前在中国大陆活动的NGO有三类:境外公益性NGO、官方背景或官方支持的NGO④ 以及草根NGO;从NGO的活动领域出发则可分为环保类扶贫NGO、公共卫生扶贫类NGO、教育扶贫类NGO以及科技扶贫NGO等⑤;按活动方式可以分为项目运作型扶贫类NGO和资金支持型扶贫类NGO。不可否认,这些NGO为中国的扶贫事业做出了一定贡献。
三类NGO主体的比较:就上述第一种类型划分的三种主体来看,境外公益性NGO具有资金较充足、人力资源充足、组织目标公益性强、组织结构较完善等特点,但同时这类组织容易出现“水土不服”等问题。而且,境外公益性NGO由于中国法律地位不明朗而使得沟通信任成本较高。官方背景或官方支持的、挂靠在其他单位之下的NGO则具有体制内资源较多、动员能力较强等特点。它们构成我国目前扶贫类NGO最重要的主体,但行政化取向和部门利益导致这类组织没有发挥出足够的能量。对于大量未注册的NGO来说,无论是资金、人力资源还是理念,都是困扰其发育、发展的关键因素。
然而,无论哪种类型的NGO均面临一个可持续发展问题。因为处于一个社会转型期,我国激励和保障NGO的制度尚不完善。在资金短缺的重压之下,甚至很多扶贫类NGO本身也需要“扶贫”。对于当前NGO领域最流行的赋权、参与、重视性别等方法来说,它们只是可持续发展的重要手段,并不能自动解决组织的机制问题。结合自己的调研,下面笔者探讨一下农村社区扶贫类NGO可持续发展机制中需要着重注意的几个问题。
二、从组织内部和外部看农村社区扶贫类NGO可持续发展机制
组织社会学家周雪光认为,可持续发展的核心问题是短期利益和长期利益的平衡问题。他从企业组织追求效率和长期适应能力之间的深刻矛盾出发,探讨了宏观层次上社会可持续发展的对策[1]。其实,对于一个组织来说,可持续发展就是在最大程度上提高组织内部效率、降低组织外部的风险、使组织存在时间更长以最大限度完成组织使命的平衡过程。基于此,我们从组织内部、组织与外部环境两个视角来讨论一下农村社区扶贫类NGO的可持续发展问题。
(一)组织内部的视角
1.秉持公益目标
公益宗旨或目标是一个NGO之所以成为NGO的根本。这一点在当前中国NGO发育、发展的特定阶段无论如何强调都不为过。
我们仍然从上述三种主体来分析。一般说来,境外公益性NGO在坚持公益宗旨方面做得较好。这和它们赖以生存的社会文化环境有关。但也不排除少数在大陆开展活动的境外公益性NGO假公益之名而行危害我国国家安全和正常的社会秩序之实。
官方背景或官方支持的、挂靠在其他单位之下的NGO由于多数尚在政府的庇荫之下,这类组织也有两种倾向:一种是行政化取向,另外一种则是民间化取向。对于前一种取向的NGO来说,虽然体制内资源较多、动员能力较强,但由于部门利益而导致在基层社区提供公共产品的意愿不足,因此,公益目标秉持的激励机制尚有欠缺。民间化取向的NGO公益取向的驱动力较强。这类组织一般资金较充足、人脉也较多,但由于这类组织脱胎于行政体制,因此在组织转型过程中也不同程度地存在公益意愿不足的问题。
草根组织由于资金稀缺,而且组织制度不健全,所以往往更容易出现偏离公益目标的行为。一旦草根组织出现“公益腐败”,对刚刚发育的中国NGO领域将造成巨大的负面影响。
因此,这三类主体都需要秉持公益目标,而且都有偏离公益宗旨的危险。对于社区扶贫类NGO来说,这是解决可持续发展的首要问题。这个问题需要一系列社会监督和组织内部问责机制的完善才能从根本上解决。
2.组织目标的多元化:社会企业模式
除了少数大型境外公益性NGO和官方支持的NGO外,资金不足是制约在基层社区开展扶贫工作NGO的瓶颈。尽管政府在江西村级扶贫规划试点项目中高调向NGO采购服务⑥,但在实践操作层面上尚面临着一系列需要解决的问题。因此,在一段时间内政府能够提供给NGO的资源也很有限。再者,由于造成贫困的因素互为因果,所以单纯解决环境问题、公共卫生问题、教育问题都很难取得根本性的成效。基于上述三个组织内外的原因,NGO组织目标的多重化冲动也就不难理解了。
以云南省云南戴托普药物依赖治疗康复中心为例。该组织的结构包括以下几个部门:1)社区服务站(昆明站5个,曲靖站1个,宣威站1个);2)居住社区(呈贡康复基地,治疗社区住院部,医疗模式住院部);3)重返社区(洗车厂,汽车修理厂,太阳能设备安装与维修公司,农场)4)善后照顾组织(彩虹社区服务中心,中途宿舍,家庭联谊会);5)项目办公室(HIV/AIDS预防同伴教育项目,爱滋病关怀项目,《凤凰涅槃》期刊项目,综合干预项目,果树种植项目,奶牛养殖项目)。
我们从戴托普的组织结构看出,该组织将医疗、培训、项目以及产业发展结合了起来。这是较为典型的社会企业模式,即把经营性服务和公益性服务结合起来。从国际比较的结果来看,NGO的收入中,私人慈善并不构成其主要来源。相反,商业收入占了相当大的比重[2]。该模式为吸毒人员重返社会打造了一个可以循环的链条。如果仅仅关注于戒毒的医学过程,我们就很难想象这些吸毒人群能够被重新社会化。因此,可以说戴托普至少在体制安排上很大限度地实现了可持续发展。
对于社区扶贫类NGO来说,借鉴这种模式极为重要。我们知道,仅仅靠救济式扶贫或输血式扶贫是不成功的。现在强调的开发式扶贫怎么开发,如何使人口、生态、经济生产以及文化的再生产有效循环是摆在人们面前的一个难以解决的问题。这对一些以扶贫为使命的社区NGO也提出了更高的要求。笔者认为,在具备一定的规模时,甚至在尚不具备很雄厚的资金之前,NGO组织就应该主动意识到尽可能地延长组织服秀的链条,增加提供公共产品的环节,提供多元化服务。只有这样,一个NGO才能走得更远,扶贫效果才会更加显著。
3.组织的领导层开发:理事会⑦ 的立体治理模式
理事会是经由选举产生的该组织决策和治理的最高机构。理事会成员一般包括社会知名人士、资助者代表、受益者代表、资深专家,也可以包括政府官员、退休官员或企业代表。理事会的六项职能分别是:决定组织的宗旨和目标;决定组织的计划和发展;预算和财务监督;筹款;招聘和解聘组织负责人;作为与社区沟通联系的桥梁[3]。
对于一些农村社区扶贫类NGO来说,尚未建立较为完善的理事会制度。即使一些组织建立了此制度,但是许多理事只是名誉上的而并未真正发挥作用。如果一个组织的最高层级决策机构都不健全,我们很难设想该组织能实现可持续发展。
以四川凉山彝族妇女儿童发展中心为例。该中心分为三个部分:顾问组(9人);董事会(董事长1人,副董事长5人,常务副董事长1人,执行董事1人,董事27人);管理层(主任1人,副主任1人,办公室主任1人,财务室主管1人,项目规划部主任1人,教育培训部主任1人,电子网络部主任1人,调查研究部主任1人,宣传联络部主任1人,法律援助部主任1人,医疗服务部主任1人,工作站站长1人,其他工作人员若干)。
就该组织的董事会来说,其成员包括一定数量的定居或求学于美国、日本等国的凉山籍彝族。与很多国内NGO仅仅挂名的理事现象相比,凉山彝族妇女儿童发展中心的一些非本地理事在信息提供、桥梁搭建等方面做了些实事。这样,该组织的设计者自觉地将参与治理和决策的核心人员扩大到国际范围,而以文化认同和传统的乡土认同为纽带,用现代发达的通讯工具将看似分布广泛、松散的董事凝聚在一起,从而使得该组织很容易将目标人群和组织外部的多地域、多领域的相关信息联系起来。笔者将此治理结构称为立体式理事会治理模式。这种治理模式能够使农村社区的NGO最大限度地及时吸收外界信息和资源,从而为组织的可持续发展提供了巨大的动力。
4.专业人才的重要性和人力资源建设
专业人才无论是对于政府、企业还是第三部门来说都是最重要的资源。对于农村社区扶贫类非政府组织来说,能否可持续发展的一个重要指标就是是否拥有相当数量的专业人才。而专业技术人才又往往集中在城市。与公司对人才的渴求不同,NGO无法用更高的报酬吸引城市的技术人才来工作。这也是志愿领域失灵的表现之一。因此,在保持一般工薪水平的基础上,理念的认同和感情的投资就成为吸引人才的重要举措。
然而,即使有了理念的认同,城市的专业技术人才也很难决定到农村社区工作。因此,变通执行成为解决农村社区扶贫类NGO实现可持续发展的重要策略。例如,NGO可以在县、市相关技术部门招聘一些兼职人才甚至离退休人员。此外,还可以通过聘请大城市高校技术人才利用假期给予短期指导的方式提高业务水平。如果经济条件许可,也可以采用将组织内部员工送出去短期交流或培训的方式来加强人力资源能力建设。
(二)组织与外部环境的视角
1.资金链条的打造:项目筹款、小额信贷及社区基金
资金之于NGO正如石油和汽车的关系。对于中国农村社区扶贫类NGO来说,在政府尚未在较大层面上向NGO采购服务之前,很多社区扶贫类NGO主要依靠向一些境外非政府组织申请项目来获得资金支持⑧。这种现状使得这些组织必须在资金上处理好组织和外部环境的问题。然而,如何获得较为宽裕的资金?
(一)
(二)
(三)
(四)
从上述四个图中我们可以看到四种筹款模式。如果将图中的劝募者视为农村社区扶贫类NGO,图(一)类似于中国青少年发展基金会开展的“一对一”捐资助学活动。该模式可以调动大多人的公益意识,但其筹款较难实现组织化和长久发展;图(二)是以正式或非正式的方式针对某个需要帮助的对象进行的筹款。这种筹款方式只能在特定场景针对特定对象在短暂时间内进行。可以想象这种模式很难持续,因而效果也较差;图(三)则成了NGO目前最通行、组织员工也最为满意的筹款方式,即动员某富有的慈善家或企业给NGO捐款。这种模式的特点也是很难实现筹款的可持续性;图(四)则最优。该筹款模式能将最多数人的钱用于最多的弱势群体之上。但是,这种最优的筹款方式也是最难实现的,它需要一系列透明的制度来保障。
目前,很多社区扶贫类NGO将很大的精力用于申请项目,也就是说,采用图(三)的形式筹款。但是,许多项目结束之日就是一些社区扶贫类NGO解散之时。因此,纯粹以申请项目资金来达到扶贫的艰巨任务则殆矣。而且,很多NGO疲于应付找信息、找关系,只要是钱就要而忽视了组织的宗旨和使命。这对组织本身来说更是一个打击。因此,许多立志于扶贫事业的人将眼光投向了资金链条的打造上。
从国际经验来看,人们开始对商业领域的伦理问题以及公司的社会责任予以越来越多的关注。道德和经济之间的鸿沟也被许多理想人士在实践中不断消除。最早始于美国的伦理基金就是一个值得讨论的领域。它的发展“既起源于使金融关系道德化的努力,也起源于国际层面上对社会和环境的广泛关注”[4]。而另外一个导致发展经济学产生挫败感的领域就是小额信贷。
小额信贷始于1970年代穆罕默德·尤努斯(Muhammad Yunus)的乡村银行。目前,乡村银行向超过200万人发放了贷款。其中95%是妇女,她们平均借款100美元。大多数贷款期限为1年,名义利率20%。2000年,该银行通过其1200家地方支行覆盖了近40000村民。据该组织估计,乡村银行如今在孟加拉GDP中所占比例超过了1%[5]。
小额信贷通过社区联保机制有效降低了拖欠债务的风险。目前,小额信贷的资金拖欠率低于5%⑨。此外,小额信贷不仅使村民获得了必需的生产资金,而且还调动了他们的参与意识。但是,小额信贷也存在着一些难以解决的问题。首先,小额信贷为了能持续在社区滚动下去而不得不收取较高利息。例如,乡村银行为了经济上生存下去,需要收取32%左右的较高利率;玻利维亚的索尔银行收取的利率高达45%;印度尼西亚的BKK之类的高利率机构收取的利率达60%。这些利息和还贷时间的限制还会导致债务负担等后果。但是,一些人认为为了重新锻造贫困社区人们的参与意识、诚信,付出较高的利息是可以接受的代价。此外,小额信贷易受到不可预测的自然灾害的攻击。再者,小额信贷导致很多村民过度依赖捐赠机构而增加金融风险。最后,最贫困的借贷者通常为了生存只借极小数额的款项,而几乎不能将这些款项用于投资和接受新的理念[4]。也就是说,小额信贷也依然面临着瞄不准穷人的挑战。
因此,为了培育社区自身的可持续发展能力和提高贫困社区村民自我管理的能力,一些实践者在主张社区外小额信贷资金注入的同时,也鼓励贫困社区内民众的小额入股分红试验。例如,世界宣明会就曾住云南永胜县开展过类似的活动。就我们对云南省永胜县羊坪乡落雪坪村阿木湾下社、大安乡大安村大安下村、六德乡玉水村云盘村民小组三个自然村的调研发现,尽管存在一定的不完善之处,但村民进行了许多创新,而且也调动了许多村民积极参与⑩。这种从社区内生发出来的资金筹集模式不仅可以重新塑造社区团结,在资金运作上也可以逐步摆脱对外界的过度依赖,从而为基层自治奠定基础。
综上,笔者认为农村社区扶贫类NGO不仅要积极申请项目经费支持,也要从真正意义上的参与式角度考虑资金链条的锻造。小额信贷和社区入股分红均是值得努力的方向。
2.NGO网络与信息共享
NGO网络组织是一个依据多元目标在多层级上构成的两家或两家以上互为承担一定权利义务关系的NGO构成的合作交流框架。
我们可以将中国的NGO网络组织大致划分为以下几种类型:国务院审批的免于登记的社会团体网络,例如中国残疾人联合会;孵化型组织网络,例如中国国际民间组织合作促进会;基于项目建立的NGO网络,例如覆盖全国24个省、自治区、直辖市的反对家庭暴力网络;基于某个事件或共同目标建立的NGO网络,例如绿家园、自然之友、地球村等9家组织组成的河网;不受法律限制的境外NGO的网络组织;惠灵式连锁服务NGO网络以及基于论坛建立的松散联盟(11)。尽管除了上述7种类型,我们在实践中很难看到稳定成型的、基于信息共享、共同合作的扶贫类NGO网络,但是我们在基层调研发现很多NGO都有诸如此类的想法。
从交易成本理论的角度我们可以认为NGO组织结成网络的原因是为了降低交易成本,但从资源依赖理论出发我们可以更有效解释中国目前草根组织发展网络组织的动机。除了解决资源共享的作用之外,网络联盟的形式还可以起到“行业”自律的重要作用。
3.适应当地文化的沟通和变通策略
由于我国尚无针对境外非政府组织的专项法律,目前的社团登记管理条例对草根组织的合法身份的获得来说门槛很高。因此,对于在农村社区开展扶贫工作的非政府组织来说,需要通过一系列变通的策略才能将提供公共产品的服务有效传输到目标人群之中。
首先是处理好和政府的关系。非政府组织首先要将自己定位于政府扶贫上作的重要补充这一角色。一些资金较为雄厚的NGO采取救世主般居高临下的姿态肯定很难获得政府和民众的认可。还有一些境外NGO负责人对一些政府官员的热情招待视为腐败而拒绝合作,这样都无法实现可持续发展。也就是说,为了获得一定的行政合法性,NGO需要采取一些不失原则的变通策略。至于如何获得目标人群的社会合法性支持,非政府组织的员工有必要随时调整组织目标,将当地的文化认同工作作为一项重要的可持续战略。
三、结语
以上从NGO的内部治理以及组织和外部环境的关系两个纬度进行了分析。笔者认为,NGO首先需要从树立组织公信力、组织发展策略多元化的社会企业发展模式、理事会治理模式以及人才队伍建设等方面练好内功。这是一个组织可持续发展的立身之本。正如周雪光所说:“鼓励低层次组织在不同方向上的实验、允许变异阶段的充分实现、容忍甚至扶持组织内部的有条件的松散结构,这些都是提高组织可持续发展的战略对策。”[1]
构成一个农村社区扶贫类非政府组织的可持续发展机制的要素可能还不仅限于此。就组织和外部环境来说,尽管相关法律的改进并非朝夕之书,但2005年12月19日启动的中国扶贫办、亚洲开发银行、中国扶贫基金会、江西省扶贫办“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”等一系列实践也给在基层社区开展扶贫工作的非政府组织带来了希望。开放的政府社会资源将为非政府组织的扶贫事业注入新的生机。这些实验都值得我们关注。从最近的调研中笔者发现,一些非政府组织正在尝试新的可持续发展机制。例如,一些草根组织采用举办慈善晚宴、与公募基金会合作等方式开展本地化筹款活动以拓展资金渠道,与政府人员合作成立社团以争取政治合法性和行政合法性等等。
[收稿日期]2006—12—15
注释:
① 例如,2007年1月29日公布的中央一号文件——《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》将农村金融改革放在突出地位。
② 农村经济合作组织、农民协会、村落选举和治理等等学术界关心的热点问题说到底都是关心农民的再组织化,其目的都是提高农民素质。即:文化上重塑、经济上富足、社会和谐平等。
③ 参见:李昌平.《学习时报》,2006年10月。
④ 国内学术界一股将带有官方背景的NGO称为“官办NGO”(Governmental NGO)。但我们知道,即使同样具有官办色彩的非政府组织也差异极大。例如,有些组织享受全额拨款以及人事权,明显属于政府支持系列;但一些组织仅能得到象征性的差额拨款且无人事权,这些组织仅仅保持着千丝万缕的政府背景。因此,本文没有一概称为“官办NGO”,而是称之为“官方色彩的NGO”。后者可以分为政府支持的NGO和官方背景的NGO。
⑤ 由于致贫原因的多样化和复杂化,本文将环保类NGO、公共卫生类NGO、农村教育类NGO做了宽泛的理解,即它们的组织目标还是以改善帮助对象的生活为福祉。正是从这一点来看,它们可以算作本文的扶贫类NGO。
⑥ 2005年12月19日,国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办以及中国扶贫基金会共同实施的“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”宣布向非政府组织开放扶贫资源。随后,新加坡金鹰国际集团也以捐资的形式加盟试点工作。试点项目区包括江西省乐安县、兴国县和宁都县的6个乡镇(每个县各2个乡镇)中的26个重点贫困村。26个贫困村包括16个非政府组织主导实施扶贫项目的试点村、7个由政府按照传统模式进行扶贫的项目对照村以及3个非政府组织参与需求分析、政府实施扶贫的混合模式村。此举被视为政府扶贫资源向NGO开放的标志性事件。详见笔者未刊稿:《非政府组织参与政府扶贫服务采购:以江西省试点项目为例》,2007年。
⑦ 一些NGO将理事会也称为董事会。在非政府组织治理中二者同义,但后者更常见于公司治理结构中。
⑧ 王绍光通过对20多个国家和地区的比较,根据收入来源将NGO分为三类:1、以会费、服务收费和经营收入为主的国家,如美国;2、以政府拨款为主的国家,如欧洲的一些国家;3、以境外捐助为主的国家,这种情况出现在很多转型国家和发展中国家。我国目前的NGO尤其是草根NGO就属于第三种类型。参见王绍光:《多元与统一——第三部门国际比较研究》,浙江人民出版社,1999,415—416。
⑨ Gulli,H.1999,Microfinanzasy probreza.Washington,DC:Banco Interamericano de Desarrollo.转引自雅维耶·桑迪索:“仁义市场:伦理基金与小额信贷的前景,”《国际社会科学杂志》,2006,(3):94—95。
⑩ 源自笔者和徐宇珊2006年对宣明会在云南省永胜县扶贫实践的调研报告。
(11) 该分类是笔者在参考了宋志远关于中国的NGO网络组织分类的基础上做的调整。参见宋志远:《NGO网络中的成员参与及其权利分配的结构分析》,清华大学公共管理学院硕士论文,2006,(6):4—5。
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