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［中图分类号］F124 ［文献标志码］A ［文章编号］1672-4917(2013)02-0084-07
两岸产业合作是两岸经济合作框架协议(ECFA)的重要内容之一，也是ECFA两岸特色的重要体现。过去几年来，两岸产业合作在推动制度化、机制化方面取得实质性进展，但产业合作的方向、模式、路径仍在探索之中。
一、两岸产业合作的缘起
两岸产业交流与合作是与两岸贸易与投资相伴随而生的。自20世纪70年代末特别是80年代中期至今，两岸贸易与投资总体上保持快速增长势头，目前两岸已成为彼此最重要的贸易、投资伙伴之一。由两岸贸易与投资带动的两岸产业交流与合作，也同步发展，并在两岸贸易与投资中有所体现。但从总体观察，在2008年之前，两岸产业交流与合作更多体现在两岸台商之间，两岸各自产业之间的合作无论是市场化水平还是制度化建设均不足。
综观2008年之前的两岸产业交流与合作，呈现以下几个特点。
(一)两岸产业交流与合作主要发生在两岸台商之间
两岸产业交流与合作主要发生在两岸的台商之间，即移向大陆的中下游台商与岛内中上游台商之间，以及台商在两岸不同生产阶段、不同层次产品以及工序之间的交流与合作，并形成不同形式的产业分工关系。这种关系可以从两岸贸易的主要承担者得到验证。按照中国海关统计，外商独资企业(主要为台商)一直为两岸贸易主体，2011年外商独资企业(主要为台商)从事两岸贸易额达981.56亿美元，占61.34％；其中大陆对台湾出口196.07亿美元，占大陆对台总出口值的55.84％；自台湾进口785.49亿美元，占大陆自台总进口的62.88％①。2011年外商独资企业在两岸贸易中的份额已连续出现下降，但仍占主导地位，说明台商在两岸贸易中的主体地位仍未发生实质性改变。
(二)台商与大陆当地产业体系和市场关联度不高，以独资经营为主，形同“飞地”
这主要表现在大陆台商中从事加工出口业比重较高，其原料、设备取得及产品出口最终市场的重心不在大陆。从台湾历年发布的《制造业对外投资实况调查报告》观察，上世纪90年代初期大陆台商原材料和半成品80％左右来自台湾和当地台商，90年代末期下降至70％左右。2000年后，大陆台商当地采购比重持续增加，到2010年从台湾采购比重降至28％，在大陆当地采购则上升至62％②。但大陆台商当地采购比例的提高，更多发生于台商之间的采购。从台商产品销售的地区结构看，20世纪90年代初销售海外及回销台湾的比重在65％左右，1990年代末下降至55％左右，2008年全球金融危机后欧美市场需求减弱，台商大陆市场内销比重快速上升，2010年当地销售比重已超过60％。需要指出的是，虽然1990年以后台商在大陆当地销售比重有不断升高的趋势，但其中相当部分属于“间接外销”[1]，这部分厂商是跟随大型组装厂一起赴大陆的配套厂商，其产品主要销售大陆台商。这种“间接外销”在长三角、珠三角的台商产业集群地区是普遍现象。同时，台商在大陆投资多年以来一直以独资为主，目前大陆台商独资形态比重占七成以上，合资比重占二成多，而且合资多半是与外商合资。
(三)加工贸易方式成为两岸产业交流的主要形态
两岸贸易方式是两岸产业分工的直接表现形式，过去两岸产业分工的特点决定了两岸贸易中加工贸易比重偏高。长期以来，以来料加工和进料加工为主的加工贸易，在两岸贸易中占有相当高的比重。据中国海关统计，2010年，大陆对台来料加工和进料加工贸易出口为150.02亿美元，占对台总出口的50.55％；自台湾的相应进口额为700.38亿美元，占自台总进口的60.52％。值得关注的是，2010年无论是加工贸易出口还是进口，所占比重均较2009年下降4个百分点左右。说明在国际金融危机后大陆扩大内需政策在两岸贸易中产生了效应，两岸一般贸易比重开始上升。但是，对照2010年大陆对外贸易总额中来料加工装配贸易、进料加工贸易两项的比重为36.7％，其中出口比重45.45％，进口比重为27.11％，显然两岸贸易中加工贸易比重过高，而一般贸易比重偏低。
(四)两岸间产业链成为亚太地区生产网络的重要组成部分
过去两岸产业交流大致形成了台湾接单—日本进口—大陆生产—海外销售的四角关系，从根本上看是美日主导的亚太地区在生产网络建构过程中，梯次将由中下游产业、产业的中下游生产阶段、以及产品的不同生产流程和工序向外转移、扩散和外包形成的。随着1990年代中后期国际跨国公司采用供应链管理模式，其下游的库存、供货和服务也开始外包和转移，从而使亚太地区尤其是东亚地区生产网络持续升级和扩散。美日跨国公司始终占据此分工体系的主导地位，掌握标准、品牌与核心技术；而最终市场也以欧美市场为导向。
2008年以后，随着台湾马英九与国民党重新执政，两岸关系开启和平发展新局面。在“九二共识”基础上，两岸本着先经后政、先易后难的步骤，先后实现“三通”、大陆居民赴台旅游、大陆资金入台投资等一系列实质性突破。同时，全球金融危机后世界经济也正在发生一系列深刻变革，全球需求结构的变化、发达国家特别是美国的“再工业化”以及全球产业正在酝酿的新一轮技术革命，对于两岸产业交流与合作提供了新的环境条件，提出更多迫切需求。通过两岸产业交流与合作，共同提高两岸产业的国际竞争力，促进两岸经济的转型升级，成为两岸的共同要求。
图1 两岸产业合作制度化架构
2008年8月，台湾“经济部”提出“一年交流、二年洽商、三年合作”的两岸产业“搭桥专案”，并选定中草药、太阳光电等15项产业为重点内容，以“一产业一平台”等方式建立两岸产业合作新模式③，并于2008年12月正式启动。“搭桥专案”得到大陆积极响应与配合，2009年两岸设立相应平台，并分别成立产业合作研究咨询小组和工作小组，研究和促成两岸产业合作事宜，提出产业合作试点项目并相应设立试点项目工作小组。国台办主任王毅2009年10月在成都举办的两岸关系研讨会上，将这种新的合作方式定义为“有规划指导、有政策支持、有产学研一起参与”的新型产业合作。2010年两岸签署两岸经济合作框架协议(ECFA)，明确将“研究双方产业合作布局和重点领域，推动双方重大项目合作，协调解决双方产业合作中出现的问题”列为经济合作的重点内容之一。2011年初，按照ECFA有关条文成立的两岸经济合作委员会，专门成立产业合作工作小组，使两岸产业合作机制上升至产业部门间的协商与互动阶段，开启了两岸产业合作的制度化、机制化进程。2011年大陆海协会与台湾海基会举办第七次商谈，达成关于加强两岸产业合作的共同意见，选择LED照明、无线城市、冷链物流、TFT-LCD和电动汽车作为试点合作项目。2011年10月在昆山召开由两岸产学研参与的第一届产业合作论坛，2012年11月第二届产业合作论坛在台湾新竹举办，标志着两岸新型产业合作的制度化、机制化初步形成。
二、两岸产业合作面临的形势与问题
(一)两岸产业合作具有重大意义
两岸产业合作是ECFA的重要内容，也是ECFA两岸特色的重要体现。两岸产业合作的主要目的与方向，在于通过两岸产业的合理布局、重大项目合作，充分发挥双方各自产业、资源及要素优势，在全球经济与产业发生重大和深刻变革的形势下，促进两岸产业的转型升级，提高国际竞争力，在全球产业分工中占据更有利的位置。从两岸经济交流与合作角度看，两岸产业合作具有重大意义。
1.两岸产业合作是全球经济变局下推动两岸经济关系转型升级的重要策略
全球金融危机后，世界经济形势发生的一系列深刻变革，对过去两岸经济关系发展方式产生深远影响。第一，国际金融危机后欧美日等发达经济体复苏缓慢，并受到债务危机等问题的困扰与冲击，影响到全球及两岸经济增长。国际货币基金组织在2012年10月的世界经济展望报告中指出，2013年先进经济体的增长率从2.0％调低到1.5％，新兴市场和发展中经济体的增长率从6.0％调低到5.6％④。2012年两岸经济均出现下行态势。第二，全球需求结构再平衡的调整正在深化。美国等发达国家鼓励居民增加储蓄和适当降低消费率，同时采取再工业化和促进出口战略以拉动就业和投资。欧元区则因债务问题影响消费增长。新兴市场和发展中国家与地区将不得不谋求扩大消费，从主要依靠扩大出口带动经济增长转向更多地依靠扩大内需特别是居民消费需求推动经济增长。全球需求结构的再平衡将是中长期过程。第三，全球产业进入新的变革与调整时期，各国积极调整产业政策，将发展低碳经济、积极培育战略性新兴产业、进行科技创新作为战略重点。而世界上关于第三次工业革命的讨论也开始成为热点，有观点认为，当前正在经历的第三次工业革命，其核心是数字化制造，新软件、新工艺、机器人和网络服务正在逐步普及，大量个性化生产、分散式就近生产将成为重要特征[2]。
全球经济正在发生的深刻变革，对两岸经济关系发展方式将产生重大影响。自20世纪80年代以来的30多年间，台湾制造业向大陆进行产业转移促成台商赴大陆投资、投资拉动贸易的发展方式面临空前挑战。全球需求结构的变革，使过去台湾接单—日本进口—大陆生产—出口欧美的两岸投资贸易格局难以持续。全球产业发展的新趋势，也对两岸制造业能否摆脱过去以OEM/ODM为主的方式转向品牌、服务升级，并在全球新兴产业发展中取得重要一席之地提出新的挑战。未来两岸经济关系的转型升级方向，重点是要顺应全球需求结构再平衡过程，充分运用两岸及新兴市场扩大内需趋势，将两岸特别是大陆内需市场作为带动两岸贸易投资增长的新动力甚至是主动力。这种转变将是个艰巨的综合性工程，不仅要求两岸加快市场开放，也意味着企业的生产经营方式、产业发展方向、品牌与渠道的建立等都需要有新的重大调整。而两岸产业间如果能够深化合作，形成密切的产业链、供应链、价值链，将对促进两岸经济关系的转型升级产生积极影响。
2.两岸产业合作是促进两岸经济整合的重要载体
随着ECFA早期收获清单的实施与后续主要协议协商进程的加快，两岸经济关系正从正常化、制度化、机制化逐步向自由化方向发展。尤其是如果服务贸易与货物贸易在未来一、二年内能够完成协商并开始实施，将大大促进两岸的市场开放与准入，推动两岸贸易、投资的自由化进程。在ECFA的落实、推动进程中，两岸产业合作与服务、货物贸易等领域的自由化进程是相辅相成的。如果说未来服务贸易与货物贸易协议的达成是打开了两岸市场大门，那两岸产业合作就有助于进一步减少两岸间存在的非关税壁垒与制度、政策障碍，打开一个个可能存在的阻碍市场开放的小门。两岸产业合作的根本是要在市场力量主导下产业与企业的共同参与，但在当前两岸关系现实情况下，如果没有两岸公权力的参与和政策支持，两岸产业合作在客观上还面临着许多制约。如两岸市场化程度并不一致，两岸产业交流与合作仍存在许多政策与制度性障碍。通过两岸产业合作，可以根据不同产业在交流与合作中出现的问题，有针对性地化解阻碍性因素。同时，两岸如果能够取得产业合作的规划指导和政策支持，还可以促进两岸相关制度、政策的协调、对接，从而促进两岸更深入的开放与整合。
3.有助于实现两岸产业合理分工与布局，避免恶性竞争
总体来看，当前两岸经济发展水平仍处于不同的发展阶段，两岸经济结构与产业结构具有很强的互补性。从经济发展阶段上看，大陆仍处于工业化加速发展的中后期，而台湾自上世纪80年代中期开始从工业化社会逐步进入服务业社会，两岸产业结构在总体上呈现高度互补性。但同时也要看到，随着大陆经济的持续高速增长与工业化水平的快速提高，两岸在部分产业领域已呈现一定的竞争性。尤其是两岸经济发展特征有所不同，大陆是大经济体，随着经济规模的扩大与市场化水平的提高，产业体系日益完整；而台湾作为以外向经济为主的较小经济体，更注重培育在某一领域竞争力强的产业，如IT产业。近30多年来，随着台湾产业的梯次外移尤其是向大陆转移，以及大陆相关产业的快速发展与崛起，台湾优势产业与大陆同类产业间的技术差异不断减少，呈现出一定的竞争性。同时，在新兴产业领域，两岸几乎同步切入发展的产业领域也在增多。如大陆的“十二五规划”重点推动的七大战略性新兴产业，与台湾提出的“六大新兴产业”就有很多重合之处(见表1)。如果两岸难以通过产业合作形成合理分工与布局，未来两岸部分产业的竞争性增强是可预见的。事实上，过去两岸曾有过产业由互补走向竞合的实例。如面板产业，台湾面板有很强的制造能力但缺乏下游品牌电视机厂的支撑，大陆众多的品牌电视机厂商有渠道、品牌，但在面板供应、价格上受制于人，两岸有着很好的互补与合作基础。但因各种因素，两岸的面板产业合作失去了黄金机会，大陆面板厂的产能迅速扩张，两岸将进入新的竞合时期。也鉴于此，近来两岸呼吁加强产业合作，避免重复投资、恶性竞争的声音日益强烈，并成为2012年第二届产业合作论坛的讨论热点之一。
(二)两岸产业合作面临的问题
当前全球经济及两岸经济步入新的转型升级时期，两岸产业合作的重要意义越来越被两岸所认识到，两岸加快推动产业合作的共识在不断增强。但同时也看到，产业合作是两岸经济交流与合作中的新领域，无先例可循，合作的目标、模式、路径等有个探索的过程。虽然当前两岸产业合作在制度化、机制化建设上取得明显进展，但仍有一些问题有待进一步探索和推动。
1.当前两岸产业合作仍处于开启阶段，合作水平不高
从市场角度看，两岸产业合作基本上处于开展试点项目的探索阶段，除了试点项目外，两岸产业交流与合作的主体仍在台商之间，两岸企业间的合作更多体现在采购、贸易环节，在共同投资、经营、开发、研发、品牌等方面的合作还很不够。从制度化、机制化建设来看，两岸产业合作的平台已基本建立，但两岸还没有形成产业合作的共同规划，在顶层设计上不到位。由于缺乏规划指导，政策支持力度也不够，两岸产业合作尚未被有效纳入双方的产业政策体系，因此出现在试点项目中需要“借政策”的窘境。
2.推动两岸产业实现合理布局、重大项目合作尚未取得实质性进展
通过两岸产业合作实现两岸产业的合理分工与布局，是避免两岸出现重复投资、恶性竞争局面，加强两岸产业整合的重要凭借。但当前两岸产业合作的制度化、机制化水平与此目标仍有相当差距。两岸缺乏在产业发展规划、推动策略与政策上进行相互协调的机制与平台。而从全局角度看，实现两岸产业的合理布局与重大项目合作，还有一个与两岸关系发展水平相适应的问题。某种程度上，要实现两岸产业的合理分工与布局，需要较高程度的政经互信，尤其是一些新兴战略性产业关系到双方宏观经济走向与经济安全，如果缺乏互信基础，要建构相互依存的合理分工与布局关系就存在较大阻力。同时，两岸对产业合理布局的相关研究也不足。究竟哪些行业、产业存在重复投资、竞争加剧现象？竞争程度到底如何？是正常的良性竞争还是恶性竞争？两岸哪些产业需要进行合理分工与布局，以及如何分工？目前一些呼吁两岸产业竞争性加强的声音更多来自感性认知，还缺乏更深入的调研与实际数据的支撑。
3.两岸产业合作的方式、模式、路径等有待在试点项目基础上进一步探索
当前，两岸产业合作的5个试点项目已取得不同程度的进展。面板合作将运用双向投资机制共建两岸创新显示产业链；无线城市项目已在成都、宁波、福州展开，并将继续加强包括TD-LTE产业合作在内的后续推动；LED照明在广州项目基础上又推动哈尔滨寒带照明试点与山西试点，并进一步建构两岸LED产业良好的交流平台；低温物流试点已在天津展开，未来将进一步完善和研究创新试点模式，推动试点合作；在汽车及电动车上，将加强落实推动合资企业电动汽车产品示范运行⑤。此外，在第二届两岸产业合作论坛中，许多专家与从业者也呼吁增加两岸文化创意产业等的试点合作项目。上述试点项目的开展，有成功的经验，也出现一些新的问题。如部分试点项目在合作过程中，台商更注重当地市场的取得，更关注能否通过试点项目将产品卖给当地市场；而大陆地方政府则仍有招商引资思维，期待通过试点项目吸引台商的投资。在这种惯性思维下，试点项目想达到预期目标就有一定困难。此外，试点项目还缺乏综合性试点，双方为试点提供的政策、资金支持由于未能纳入双方产业政策的大篮子中，支持力度也不足。但总体来看，试点项目的积极意义是明显的，将为确立未来两岸产业合作的方式、模式、路径提供有益的参考。
4.两岸产业合作的理念、共识有待提高和加强
一是当前对两岸产业合作认识的高度还不够，共同应对全球经济与产业变局、以互利双赢促进两岸产业与经济转型的视野仍待加强。二是两岸产业合作涉及的广度不足，项目试点主要在制造业领域，结合农业与服务业产业合作布局不够。三是两岸对产业合作的认识深度不足，尚未完全摆脱单纯拓展市场或招商引资的惯性思维，以优势互补、建构两岸产业链和价值链、共创中华品牌和全球标准为努力方向的理念有待增强。四是产业合作的互信基础仍然薄弱，双方在增进经济互信，建立并加强相互尊重、相互体谅、共担风险、共享利益方面的理念与机制不足。如产业合作必涉及双向投资，两岸双向投资虽然已取得实质性的突破与进展，但大陆资金赴台仍受到诸多限制。
三、前瞻与建议
从两岸产业合作的发展趋势看，一方面两岸产业合作存在许多重要机遇，如两岸加快产业合作的共识与信心增强，ECFA的实施提供了更好的市场环境，两岸产业与经济转型为产业合作提供了更大空间等等；另一方面也面临一些挑战，如双方利益的调适、非经济因素的影响与干扰等，但总体上机遇远大于挑战。未来的两岸产业合作，应充分把握机遇，加强顶层设计，确立共同愿景和相应规划，提出相应的支持政策，逐步推动两岸产业形成既定合理分工布局，又通过产业链、供应链、价值链实现彼此密切整合，共建品牌与标准，共同提高国际竞争力。
(一)推动两岸产业发展形成合理分工与整合布局
未来两岸产业合作的重要方向，应充分利用大陆经济发展方式转变与扩大内需的机遇，逐步改变过去以两岸台商为主、以“台湾接单、日本进口、大陆生产、海外销售”为主的产业交流方式，向“两岸合作、共同创造、全球销售”的新方式转变。要实现这种转变，首先需要两岸从宏观视角上本着各自优势与需求进行合理分工，在各自产业发展策略上进行相互定位，彼此协调各自重点发展的优势产业与项目，避免重复建设与恶性竞争，在产业布局上将对方产业作为自己产业体系的重要延伸或组成，形成相互支撑、充分发挥各自比较优势的总体格局。然后在合理分工的基础上通过两岸产业合作的相应机制、平台与政策支持，推动两岸在行业和企业层次上进行产业链与价值链的深度整合，在重大项目上进行合作，以共同提高国际竞争力和在全球产业链、价值链中的地位。
(二)继续完善两岸产业合作的平台与机制
两岸产业合作目前已形成两岸经济合作委员会下的产业合作小组、两岸专家咨询小组、两岸产业合作论坛等相应的机制与平台，初步实现了产业合作的制度化与机制化。但这还只是搭建起了产业合作的初步架构，更多制度化建设还有待加强和完善。未来两岸产业合作的制度化建设应朝以下几个方面努力。
一是建构两岸产业合作的共同愿景与规划。建构总体性、前瞻性的共同愿景与产业合作规划，对于推动两岸产业发展的合理布局意义重大。两岸产业合作愿景或规划应包括合作的目标、机制与优先产业或领域等，在内容上应包括两岸产业发展布局、重大项目合作、产业技术合作研发、技术创新与成果分享、合作建立品牌、建立产业技术标准、加强人力资源合作、实现信息共享、合作开发国际市场等内容。时机成熟时，两岸可以上述内容为重点签署两岸产业合作协议。
二是有机结合ECFA后续协商进程，逐步建立两岸产业政策的互动与协调机制。对两岸产业合作涉及的相关贸易、投资领域，可在未来ECFA贸易、投资的相关协议中优先安排与实施，扩大与两岸产业合作相关的市场准入空间。在两岸产业合作规划或共同愿景确立后，两岸应将相应内容纳入各自的产业政策体系，形成两岸有关产业政策的互动与协调机制。
三是逐步建立和加强两岸产业互信机制。由于两岸关系的复杂性，建立两岸互信将是个渐进的过程。在当前两岸关系形势下，两岸产业互信应着重从制度层面、利益层面等逐步建立。在制度层面，应由两岸产业合作工作小组等达成公权力层次的相应安排，两岸产业部门加强互动与累积互信。在市场层面，双方应建立并逐步扩大共同利益的分享与风险共担机制，开放并鼓励两岸企业以策略联盟、重大项目的共同开发、合资合作、相互参股等方式进行多元合作，通过增进两岸产业共同利益增强两岸产业互信。
(三)以新兴产业作为两岸产业合作的重点领域
加强两岸新兴产业合作，已正式纳入大陆“十二五规划纲要”。两岸选择发展的战略性新兴产业有颇多共同领域，而且两岸新兴产业均处于起步阶段，合作潜力与空间大，更有利于两岸进行产业合理布局。未来两岸产业合作应继续以新兴产业为重点，采取共同合作研究、共同制定产业标准、推动示范与试点计划、产业分工整合、人才交流与共创品牌等策略，以提升两岸新兴产业在新一轮全球产业变革中的话语权与地位。
(四)以ECFA平台与机制加快两岸服务业合作
从提高两岸经济的全球竞争力角度考虑，两岸服务业合作有助于打破过去形成的两岸制造、欧美日等发达经济体提供服务的格局，使两岸产业向微笑曲线两端移动。从产业升级角度看，只有两岸加强在研发创新、品牌建立、通路开发和金融支持，以及相应的现代物流业等方面的合作，才能为制造业转型升级提供强力的支持。但我们也要看到，服务业合作与过去的制造业合作无论在形式还是内容等方面都有很大不同，服务业合作更多是与双方的人文、政治、法律、政策等内容密切关联。因此，两岸服务业合作不仅是市场准入问题，还有在市场准入后两岸各自相应的政策、人文、法律等环境的调适问题。能否实现ECFA后续服务贸易协议与两岸各自政策环境的接轨是其中关键。而这种接轨过程，也是两岸服务市场深度开放的重要方式。
(五)探索创新两岸产业合作的模式与路径
探索两岸产业合作的模式与路径，可以采取“自下而上”与“自上而下”相结合的方式。所谓“自下而上”，就是通过总结现在试点项目的经验与不足，选择成功合作模式加以推广和示范。所谓“自上而下”，就是确立两岸产业合作的规划与相应政策，营造合理布局、重大项目合作的政策环境。
两岸产业合作可根据不同产业、不同地区合作的特点，以多元化方式进行。如两岸中小企业的合作，可更多依托两岸相关园区间的合作加以推动。随着ECFA的推动与落实，尤其随着两岸市场的开放，两岸可以开展策略联盟、双向投资、股权合作等多元市场化合作方式。两岸还可以开展各种类型的经济特区合作，如大陆的海关特殊监管区域、保税区等与台湾的自由贸易港区、即将实施的“自由经济示范区”等开展合作。
［收稿日期］2013－01－21
注释：
①见中国海关统计，2011年。
②见台“经济部”，历年《制造业对外投资实况调查报告》。
③(台)“经济部技术处”网站：http://doit.moea.gov.tw/Policy/100-specialproject.aspx。
④国际货币基金组织(IMF)中文网：http://www.imf.org/external/chinese/pubs/ft/weo/2012/02/pdf/textc.pdf。
⑤两岸经济合作委员会第四次例会，海基会2012年第066号新闻稿，海基会网站。