美国学者关于中国与国际组织关系研究概述，本文主要内容关键词为：国际组织论文,美国论文,中国论文,学者论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从历史的角度看，过去的二三十年里中国参与国际组织的速度增长很快。在20世纪60年代，中国实质上尚未有意识地参与政府间国际组织，但到90年代，中国已经成为大部分政府间国际组织的成员。事实上，中国参与的政府间国际组织的绝对数目是美国参与数的80%。上述参与率的变化一直引起研究中国政策的美国学者的注意。尽管如此，美国主要大学和研究机构的专家对中国参与国际组织（包括政府间国际组织、非政府组织、多边论坛和政府间条约等）的研究仍然不足，对中国参与政府间国际组织的研究也很缺乏。本文介绍了过去十多年来美国有关学者的主要观点，列举了这些学者分析的主要问题，并提出了需要进一步研究的方面。总体上，美国学者的研究结论主要体现在以下10个方面。
中国越来越成为国际组织的积极参与者
最重要的是中国的参与率与日俱增。正如图表1所示，中国在政府间国际组织的成员身份数接近主要工业国家和最积极的发展中国家——印度。图表2说明的是中国加入的多边军控和环境条约的数目与中国有资格加入的条约数目的百分比。这实质上表明了中国参与国际组织意愿的变化程度。
中国参与率的增加，很大程度上取决于国内合法性问题
一些美国学者认为，中国参与国际组织迅速增多最初体现在20世纪80年代，这种变化与中国共产党追求合法性紧密相关。其主要观点认为：由于毛泽东晚年造成的经济和政治混乱，毛之后以邓小平为首的新一代领导人面临合法性危机。因此，邓小平提出中国需要尽快实现经济现代化。这意味着中国需要从自给自足的斯大林主义经济转变为更加依赖出口的独立型经济，而参与国际经济组织（如世界银行和国际货币基金组织）正是为了获得所需要的技术和专家。这一时期对国际经济组织的参与产生了“溢出(spillover)效应”。由于受到联合国内要求中国参与国际环境和安全组织的压力，中国领导人认识到中国不能仅加入与经济发展相关的国际组织。
国际组织的参与需要熟悉相关领域事务的专家。因此，中国有关部委逐渐出现了专家共同体（如外交部的军控专家、外经贸部的贸易专家、国家环境保护署的国际环境问题专家）。例如，随着外交部和人民解放军有关单位轮流参与日内瓦裁军会议，中国出现了参加裁军会议之前所没有的军备控制专家。图表3表明，自1980年第一次派出裁军代表团到1994年，中国前后总共派出了75位不同成员参与会议。
图表3：参加裁军会议代表团的人数累积表
这类专家的出现使相关的部委产生了要求继续参与的官僚或组织利益。例如，为了更有效地参与裁军会议，外交部专门设立了处理多边军备控制的第四处(the 4th division)。由于工作繁多以及军备控制在外交政策中的重要性增强，第四处在1997年升格为司。类似地，由于地区安全对话越来越复杂，外交部亚洲司在1997年设立了单独处理地区安全事务的处室。外交部还在条法司设立了专门协调全球环境与制度政策的处室。在国家环境与保护署也可以看到类似的例子。为了更有效地处理全球环境基金(Global Environment Fund)，实现蒙特利尔条约(Montreal Protocol)中管理援助发展中国家的信息与技术规定，该署成立了外经办。为了实现对国际濒危物种贸易公约的义务，林业部设立了珍稀动物进出口管理办公室。
而且，随着这些政府间国际组织的复杂化，必须更有效地协调、积极派专家参与这些国际组织的有关机构。例如，从80年代中期起，外交部军控处就开始在核问题上同应用物理与计算数学研究所的专家进行系统的协调。战略防御计划促使设立有关军控问题的第一个混合单位。全面核禁试条约导致军控处跨部门化。由此军控处至少包括了应用物理与计算数学研究所、中国环境保护署和人民解放军等单位。有效参与军控制度导致的对信息的要求，促使中国防务科学与技术信息中心在80年代初提出了军控设想计划。军控设想计划在协调相关单位的军控问题上起了重要的后勤与提供信息的作用。中国的核武器开发机构也对日益增长的军控专门技术知识的要求作出了反应。应用物理与计算数学研究所在80年代后期提出了科学与国家安全方面的设想，并在90年代设立了专门从事军控研究的办公室。上述情况很大程度上反映了随着全球事务技术化程度的日益增加和军控问题对中国军事实力影响的增加（如全面核禁试条约），导致政策决策过程中对军备控制技术需求的增加。外交部的环保处与国家环境保护署一起协调中国的对外环境政策，同时协调全国人大环境与资源委员会以国内法的形式实现中国的国际承诺。
因此，这种溢出过程不仅仅是增加对国际组织的参与，而且在决策过程中出现了组织的和观念上的变化，这就是说，出现了更专业化和跨部门的协调。
中国参与政策的不同阶段
美国学者把中国对国际组织的参与分为两个阶段。第一个阶段从改革开放（1979年）到1989年“六四”前。这个阶段，中国参与国际经济组织（如世界银行和国际货币基金组织）增多的主要动力是经济现代化要求。中国领导人认为，参与这些组织对中国获得发展援助、技术和经济专门知识很重要。虽然中国也用这些组织服务于它的反苏“统一战线”，但主要动机仍然是经济的。当然，环境和军控领域出现了溢出效应。这就是说，中国领导人相信，中国在与经济现代化没有直接关系的领域也应有“一席之地”。因此，中国1979年就开始参加裁军会议。
一般把1989年“六四”至今称为第二个阶段。这个阶段参与的部分原因是为了打破中国面临的外交孤立，特别是来自经济发展与合作组织的对立。但参与更反映了中国与现存组织或新兴组织存在重大具体利益。国际议程的变化和正在进行中的议程对中国的利益有直接影响。这就是中国为什么参与核不扩散条约、世界妇女大会、全面核禁试条约谈判和解决气候变化的全球环境谈判的原因。正如图表1和图表2表明的，90年代中国的参与率迅速增加。
中国参与国际组织的方式：相对被动
尽管在80年代和90年代中国国际组织的参与率迅速增长，但大部分美国学者认为，加入体制后的中国并不是议程的制定者。中国常常对别国提出的议程作出反应。事实上，中国的被动性表现使发展中世界的外交家感到惊讶。中国在联合国大会或联合国安理会上很少提出建设性的解决办法。如中国在裁军会议上提出的解决方案，更强调原则性的东西，很少有具体的或实用性的解决措施。最近在联合国大会上发起的保护反弹道导弹条约的议案则是一个例外。
一般来说，中国在两种情况下的反应并不被动。第一是明确影响安全利益的情况。例如，在过去十多年的裁军会议中，中国一直非常积极地对美国施加压力，要求美国同意谈判外层空间军事化问题（因为这可以限制美国发展ASATs和导弹防御），同时反对美国提出的可裂变物质生产问题的截止日期。第二是涉及中国孤立台湾国际空间的外交战略的情形。最近几年，中国多次威胁使用或使用在安理会的否决权，反对承认台湾作为国家进行维和行动。根据外交官们的报告，在亚太地区的一些组织中，大部分中国外交的目标都是为了阻止台湾获得所谓的“国际空间”。
部分接受对其相对实力有限制的条约
大部分美国学者发现，特别是在90年代以来，中国领导人接受了对中国相对实力有限制作用的国际组织和制度。尽管大部分美国学者认为，中国领导人基本上是以现实主义的眼光看世界，力图确保或使对国家繁荣与富强的限制保持在最低的程度。但他们也承认，中国已经接受了一些对其权力进行限制的条约，如中国签署了化学武器公约、1996年的常规武器条约草案和全面核禁试条约。在其他一些领域，中国通过加入体现全球资本主义制度的世界银行和国际货币基金组织，接受了对其经济决策自主权的限制。在某种程度上，中国也接受了对环境方面自主权的限制（例如，蒙特利尔条约就对中国生产与CFC有关的材料进行了长期限制）。
上述分析不能解释中国为什么接受限制。美国学者认为有三个原因值得注意：
第一是物质动因。持这种观点的人认为，中国之所以签订这些条约，是因为面临物质方面获利的前景或物质制裁与惩罚。例如，中国之所以加入蒙特利尔条约，是因为加入核条约后将以优惠的条件获得CFC的替代性技术。也有观点认为，中国领导人是在经过一系列的核试验后，认为中国的核试验足以使中国成功地开发新一代移动导弹，才加入禁止核试验条约。
第二是中国接受限制有助于提高中国在其他领域中作为合作者的声誉。国际关系领域有一系列论述威望战略和国际合作关系的著作。这些作品应用在中国问题上可以表明，中国在相对比较消极领域的合作，对其他领域产生了一种强烈信号：即中国在其他事务中也是可靠的合作伙伴。事实上这种观点暗示，中国加入某些组织是为了给美国一种信号：即中国愿意与美国发展合作关系。
第三是为了扩大在国际体系中的形象或地位。决策者关心的与其说是合作带来的声誉，还不如说是通过遵守集团范式标准获得的地位奖赏（避免地位惩罚），即使这些标准还没有被决策者完全诚服。
国际组织内搭便车式的现实政治行为
正如我指出的，大部分美国学者认为中国领导人基本上坚持一种内化的现实政治世界观。这种世界观强调相对实力的重要性，认为国际体系处于危险的无政府状态，国家只能依靠单边军事实力确保安全。最终，处于对被多数票击败以及合作可能减少国家主权的担心，中国疑惧正式的多边合作。在这种框架中，最好的战略是尽可能减少自己的承诺，同时又鼓励其他国家作出限制相对实力的承诺。中国因此而总是力图以最小的代价获益。
这种搭便车行为体现在许多领域。在技术转让领域（比如环境保护技术），中国的立场一直是富国应该以最低或最优惠的价格转让技术。在联合国会费方面，中国一直试图减少或保持较低的会费。尽管中国经济比其他国家增长更快，但它的联合国会费仍然是1984年的水平（从1974年的5.5%下降到大约0.74%）。根据美国中央情报局的看法（使用PPP的评估方式），中国经济差不多是俄罗斯经济的8倍，而俄罗斯分担的联合国会费是中国的6倍（即使用普通的汇率评估，中国的GDP仍然比俄罗斯的GDP高出50%）。中国分担的联合国会费低于巴西，虽然使用同样的PPP或汇率指数，中国的经济是巴西的6倍。
在军控领域，中国的搭便车政策一直体现在从美苏／俄军备控制与裁军中获益，同时又使自己的武器远离谈判桌。例如，从80年代初期到中期，中国开始公开支持美苏军备控制与裁军进程。从1982年到1986年前后，中国提出在考虑加入战略核武器控制进程之前，美苏核武器各裁减50%。1982年中国提出该建议的时候，美苏同意的或能性很小。当美苏在1986年同意按50%原则裁军的时候，中国则退回到1982年前那种空洞的大规模裁减的建议。
中国对反弹道导弹条约的支持也是典型的搭便车行为。中国之所以支持该条约，是因为它可以从一个没有战略防御的世界中获益。虽然中国裁军大使沙祖康暗示，中国可能支持该条约的多边化，这是因为中国可以由此而获益，同时又并不需要正式（或单边）承诺放弃反弹道导弹技术系统的开发。
当然，美国学者认为的搭便车，中国分析者可能就把它看做是原则性立场。就拿绿色技术的优惠转让来说吧，中国政府宣称这应该遵循“污染者出钱(polluter pays)”的原则。然而，西方分析家认为这是搭便车行为，因为它反映了一种宁愿在其他预算项目方面投资（如军事）而不愿在环境技术上提供相对多的资源的决策。而且，现在中国是全球温室气体的第二大生产者，根据“污染者出钱”的原则，中国应该花费更多的财政和技术资源来制止二氧化碳的排放。许多学者认为，这种宁愿选择获得优惠的绿色技术而不愿牺牲相对实力资源的交易反映了中国领导人的现实政治意识形态。这就是说，如果中国领导人更关心环境而非军事实力，他们应该将更多的资源从军事转向环境，为环境保护提供更多的资金，减少对优惠技术转让的需要。
一旦不能搭便车，中国就选择参与能够提高形象的组织。
国际形象对行为的重要限制
美国学者认为，在过去的一二十年里，中国领导人对作一个“负责任大国”的国际形象的敏感性增加。具体地说，这表明中国在一些组织中的合作，即使这种合作不会带来纯粹的物质利益（如根据相对军事或经济实力评估）。必须指出的是，这种对扩大形象的关注与合作性讨价还价对声望的敏感性并不是一回事。这就是说，这不是指合同性声望，而是指社会声望、地位或形象。中国领导人对那些认为中国是高度合法性的制度的蓄意阻碍者或反对者的批评很敏感。中国在某些全球和地区层次进行合作的意愿与增长的毁誉之间存在大致统一的关系。有两个例子足以证明这一点。
第一个例子是中国决定签署全面核禁试条约。有许多证据表明，中国的核武器共同体和人民解放军的许多人并不认为全面核禁试条约符合中国利益。事实上，他们认为该条约将使中国和美俄之间核弹头和核能力的不均衡状况永久化。然而，中国政治领导人和外交部都相信，反对该条约最终会使中国遭致全球范围的强烈批评。绝大多数发展中国家赞成该条约，已成为全球核不扩散机制的一个重要支柱。
第二个例子体现在中国在联合国大会上的投票模式。中国似乎不喜欢成为国际组织中的输家。为此它常常在某些特定问题上以投弃权票而非反对票的方式站在一小撮反对派国家一边。例如，1990年到1996年期间，虽然中国只是联合国安理会五大国之一，可是它的弃权票占了五大国的64%。在联合国大会中的投票更明显。不像其他大国或主要的发展中国家，在赞成票占绝大多数的情况下要中国公开投反对票很勉强，而在绝大多数赞成票可能性非常小的情况下中国就更愿意投反对票。换一句话说，当存在以压倒多数票击败的情况下，中国不愿意被孤立（参见图表4）。1995年核不扩散条约延长讨论会上中国最初的立场就很典型。根据西方观察家的观点，中国表示愿意支持延长25年或者无限时延长，条件是要看谈判中大部分国家的倾向。
图表4：大多数赞成票范围中弃权率的变化功能比较
问题在于为什么20世纪末的中国领导人对国际形象特别敏感？一个可能的解释是国内合法性问题——国内民众都把中国的国际声望看做目前领导人合法性的指标。另外一个可能的解释是社会心理学（如一致性理论、社会偏好理论）的，即领导人对他们的形象很敏感，因而把国家形象与个人形象联系起来。最后可能的解释是认同理论——中国领导人把中国作为一个正在出现的“负责任的大国”的理解内化。负责任的大国在20世纪被描述为参与规范国家生活的主要的国际组织。因此，对中国来说，积极参与这类国际组织才是正常的。
信仰多边主义的小共同体的发展
美国学者的著作暗示，中国在国际组织中的大部分合作都是通过物质的和社会的诱因或阻止因素进行“收买”或“强制”而实现的。这些学者也认识到中国也为规范的原因而合作。这就是说，支持参与合作的决策者中有人认为合作本身是“好的”。这样的例子包括外交部亚洲司里促进多边主义的一群人和其他机构中直接支持地区安全对话的人。这些人之所以支持多边安全制度，是因为他们认为这本质上与中国的安全利益一致。这说明合作性安全观念的发展部分原因是因为它与中国外交政策中传统的现实政治取向一致。
其他例子包括环境保护科研机构中所谓的“绿色科学家”，他们长期与西方非政府组织及其科学家接触。有证据表明，这些人支持中国在减少废气排放等方面作出更大的、更正式的多边承诺。
总体上接受国际规则
美国政策圈和学术圈对中国是否愿意改变所参与的国际制度的规则存在不同观点。典型的含糊性问题就是中国是否会支持制度内的“游戏规则”。有些人认为，在中国表明愿意遵守“自由贸易和开放经济规则”之前，不应该让中国加入WTO。否则，一旦中国进入了WTO，它会为了自己而去“改变规则”。
然而，学术研究表明，这种争论与经验事实不符。一般认为，规范制度运行和限制任何国家改变制度定位的那种具体日常规则是很难改变的，试图改变要付出很大代价。
分析中国是否能够改变这些规则，需要理解组织的程序。实际上，许多组织的程序很严格。毫无疑问，程序都是高度保守性的，其设计是为了阻止要求变化的行为者或不同偏好的新行为者可以轻易地改变制度。如果制度本身有高度发达的官僚机构，也有助于产生阻止制度权力与使命受损或分散的决策与规范。例如，要改变以绝大多数或一致同意为程序的制度就特别难。在一个要求一致或全体一致的系统中，不满的行为者为了克服某个反对者需要作出非常的努力。就拿WTO来说，改变该组织的主要规则、价值和目标的惟一方法是通过不同回合的谈判。这种一致同意的决策方式，使改变规则的国家必须能够完全控制整个回合、组成大的联合并使少数不同意见者跟随，才能实现它们改变的目的。因此，即使中国加入WTO，自由贸易和资本流通的低壁垒规则也不会改变。
甚至在灵活一致的制度（如东盟地区论坛）中其规范也可能是保守的，很难被顽固的国家改变，因为那些创立国会反对改变制度的最初目标。
即使存在使制度目标容易受到破坏的某些规则，而且中国可以控制制度的起草，也不能就认为中国加入的目的就是为了破坏制度目标的实现。就拿全面核禁试来说，如果中国有主导权，那毫无疑问这个制度将具较少的干涉性，较不严格的监督能力（例如，就可能没有国家技术手段、更强硬的定点检查、和平核爆炸等条款）。这就与削弱各国核试验的能力和减少开发核武器的动因不一致。但中国的立场也要求选择不首先使用核武器（这有助于减少依赖核武器的诱因），这将要求有昂贵的、广泛的定点检查能力和全面核禁试的预警系统。目前的检查系统仅仅允许在有事实上的破坏后才进行核查。而定点检查则是对破坏之前的行为进行检查。其他国家（如加拿大）支持全面核禁试中间谍卫星监察的原则，但反对中国提出的成本问题。而且，中国在一些情况下愿意支持现存“规则”。在这种情况下，中国是捍卫服务于其权力利益的规则和制度的保守力量。中国支持反弹道导弹条约，不愿意看到减少五大国权威的联合国安理会的改革，就是这种情况。
因此，美国学者的研究表明，中国要“改变规则”并不容易，特别是在决策程序是一致原则或大多数原则的制度以及中国加入之前其使命和规则已经确立的制度。至于新的制度，即使中国试图起草减少对其主权和行动自由限制的“规则的规则”，它的努力也不总能成功。
中国经历了从“体系的反对者”、“体系的改革者”到“体系的维护者”的角色转换
这个观点是大部分美国专家的研究结论。在中国加入联合国之前，中国政府激烈批评这个规范国家间事务的重要国际组织。在60年代中期，中国甚至提出创立一个新的革命性的“联合国”。在70年代初中国进入联合国以后，正如有关中国加入联合国的早期研究表明的，中国积极地支持南南合作的毛泽东主义思想，捍卫民族解放和把物质性和规范性权力从北方重新分配到南方的政策。中国还利用每一个机会批评苏联，呼吁反对东西方军备控制，遏制苏联权力。从80年代后期到90年代，中国支持许多本质上维护全球经济和政治秩序现状的制度（如国际货币基金组织、世界银行和联合国安理会等）。事实上，中国领导人在实践中反对任何可能削弱五个核大国权力的联合国安理会的改革方案。中国极力阻止以美国为首的北约对科索沃进行“人道主义干预”这种在联合国之外使用武力的方式。从更大意义上说，中国可能是几个世纪以来组织国际关系的威斯特伐利亚主权体系的最有力的维护者。它反对自由国际主义国家对主权国家内部事务进行干预的任何努力。从这个意义上说中国是一种保守的力量。
根据中国在全球外交中维护“现状”的政策定位，图表5表明了联合国安理会中五大国一致赞成通过的决议案的百分比。因为五大国每一国都有否决权，有成员国弃权或没有投票通过的决议就不是一致通过。在加入联合国的初期，为避免外交选择困境，中国策略性地避免使用否决权的情况相当普遍。然而，图表5表明中国支持五大国中其他国家选择的次数越来越多。这并不是要颠覆现存国际秩序的国家的投票模式。
图表5：中国与五大国投票的百分比
结语
尽管对中国在国际组织中的行为的兴趣日益增长，但美国学者的研究仍然面临许多挑战。第一类挑战是研究不够深入或不够细致。这体现在三个方面：
第一是外交决策过程。有关机构内部结构（各个组织和利益对事务有何种影响方式）、国内和国际组织利益的影响、这种影响在决策过程中的体现、最高决策者在具体决策中的作用等诸如此类问题，美国学者缺少研究。
第二是中国在国际组织中合作的原因。在下列情况下中国可能合作：可以带来经济与技术援助；可以提高中国在国际体系中的威望与地位；担心付出经济与技术方面的代价（如制裁）；受到社会和规范的批评与压力；该问题对中国利益并不重要或不产生后果使中国没有理由不合作；中国决策者认为合作本身是“好”的，对中国政府有好处。但美国学者不明白或不能分清在特定问题上或某个特定时期什么动机在起作用。例如，为什么中国领导人在90年代关心他们的国际形象而60年代并不这样做。
第三是中国领导人在竞争性利益之间取舍的因素。例如，在全面核禁试问题上，支持该条约明显损害中国的军事利益但有助于提高中国国际形象，为什么中国领导人决定选择形象而舍弃权力？为什么在人民解放军反对的时候中国领导人仍然要签署常规化学武器公约？中国领导人为什么愿意选择孤立（与美俄一起）反对大部分国家支持的渥太华禁止地雷公约？事实上任何问题都有成本与收益方面的取舍。然而，决策者如何衡量成本与收益，并不清楚。
第二类挑战是缺少对许多组织、制度和机制的研究。例如，对中国在APEC的行为就没有进行很好的研究。只有小部分学者在关注中国参与东盟地区论坛。也需要研究中国在像世界银行和国际货币基金组织这些主要经济组织中的最新行为，特别是中国对第三个这样的组织——世界贸易组织的动机。在中国与维和行动的关系方面的研究仍然没有重要研究成果出现。没有对中国的双边行为与国际组织中的多边行为进行系统的比较，以评估中国是现状的维护者还是修正者。
第三类挑战是缺少材料，特别是有关决策过程分析的材料。因为合作的质量取决于理解为什么作出决策，所以获取决策信息的困难是确定中国外交政策偏好与战略效力的主要问题。比较包括美国在内的其他大国的政策过程，中国的决策过程仍然不透明，这阻碍了对中国外交进行客观准确的分析。
尽管如此，有关中国在国际组织中的研究比研究中国外交政策的其他方面存在一定优势。因为独立的变量是行为，中国外交的产出相当容易观察（例如联合国大会的投票，国际条约谈判中的立场，主要会议上的演讲等等），而且与那些“幕后”与中国人交往的其他国家的外交官进行会谈也很容易。
第四类挑战是对中国外交政策研究的理论化程度不高。大部分作品属于描述性的或者说在理论方面比较模糊，而且也不需要有意地注意研究的设计问题。当然也有一些共同使用的语言和观念（如“学习”与“社会化”），但并不完善或者说在如何界定方面并不一致。是否应该从物质主义现实政治的角度、经济利益（或契约）的角度或从社会化的角度来研究中国对国际组织的参与，美国学者之间并不存在一致。因为大部分作品都没有对竞争性假设进行验证。部分原因是这些学者不属于更广泛的国际关系理论共同体，而是属于政策界或美中关系专家。最近没有召开从理论或方法论上探讨中国对国际组织政策的专家会议。
第五类挑战是方法论探讨的不足。这些作品仍然是在随意地引用文件、访谈和“行为”（如在国际组织中的投票记录）。这种研究现状的部分原因在于中国决策过程相对缺少透明度以及公众对所谓的外交敏感的政治限制。这些作品也缺少比较性。对中国不同时代和不同事务领域的政策进行比较的第一部主要著作是由对外关系委员会出版的（Elizabeth Economy和Michel Oksenberg主编）。这导致要确定中国外交中“合作的质量”很难，也使美国学者对中国是一个崛起的修正主义者还是现状的维护者进行有意义的争论非常困难。
附录：美国学者的主要研究成果