天然林保护工程的成本、受益分析与政府职能研究，本文主要内容关键词为：天然林论文,政府职能论文,成本论文,工程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
鉴于我国不断恶化的生态环境，我国自1998年开始在四川西部实行天然林保护工程，保护西部地区日益减少的森林资源及其它植被，改善长江黄河中上游地区的生态条件，进而减少长江黄河中下游地区的灾害损失。本文通过分析长江上游（四川甘阿凉地区）天保工程的成本分担及收益分享，探讨在天然林保护工程中各级政府的职能定位。
一、天然林保护工程的性质
天然林保护工程的主要内容是植树造林和禁伐天然林。天然林保护工程中的植树造林有非常广泛的含义，包括人工造林、天然林管护及封山育林和森林抚育等内容，生态林和经济林建设是其核心。禁伐天然林则是指不允许各地采伐天然林木，包括人工林。
从一般意义上说，天保工程属于公共产品。所谓公共产品，是指具有消费的非竞争性和受益的非排斥性的产品。天保工程产生的收益能够被社会公众平等的享有，其边际成本为零，其消费具有非竞争性。同时，由于天保工程的收益主要是生态效益，在受益上具有非排斥性。从这两个方面看，天保工程具有明显的公共产品性质。
天保工程涉及长江黄河及其他大江大河，旨在改善全国的生态环境，属于全国性工程。从天保工程的收益分析来看，天保工程的收益主要是全国性收益，是为整个社会服务的，因此属于全国性公共产品。
天保工程具有全国性公共产品的性质，但是它毕竟具有一定的地域限制。天保区受到的影响将比其他地区更为深刻。从收益分析来看，天保区获得了相当的收益，其中生态及环境收益是主要部分。这部分收益在天保区具有非竞争性和非排斥性的特点，因此天保工程又具有地方性公共产品的性质。
二、天保工程的成本分析
天然林保护工程的成本是指天然林保护工程实施以后带来的所有成本，包括天然林保护工程的直接成本和间接成本。为了分析方便起见，本文将直接成本界定为实施天保工程所需的资金成本，将间接成本定义为实施天保工程给地区经济带来的损失。
1.天保工程的直接成本分析
天保工程的直接成本包括林业部门造林成本、天保工程退耕还林成本及其他成本三大部分。林业部门造林成本主要是造林人工成本和种苗成本，也包括林业部门的相关管理费用及工作费用。按照现有普通森林的成本标准，每种树一亩人工成本为200元。 但是由于各地地理条件和气候条件不一致，因此各地营林成本也比较复杂。据调查，阿坝干热河谷每亩人工成本至少在400 元上，甘孜州及凉山州的亩均人工成本超过200元。按现行规定，每亩造林的种苗补贴为50 元。但是由于各地的适宜林木品种不同，因此各地的种苗成本也不一致。天全县种苗成本达到250－280元／亩，川西林业局苗木费为72－100元／亩，甘孜州高寒地区的苗木则为100－120元／亩。
天保工程退耕还林成本主要包括造林的种苗成本、人工成本及拨付给农民的粮食补贴和医教补贴。按现行规定，如果退耕还林后种植生态林，粮食补贴和医教补贴则按照8年的标准每年补助210元和20元；如果退耕后种植经济林，粮食补贴和医教补贴费则按照5 年的标准每年补助210元。种苗成本为50元／亩，人工成本为200元／亩。退耕还林除上述成本外，还涉及到粮食调运、仓储成本及其他工作费用。据调查，调运及仓储等综合成本达到0.50元／斤。
天保工程植树造林主要是林业造林和退耕还林，还涉及天然林管护、封山育林及森林抚育等内容。对于天然林管护，一般按照管护人员拨付工资。川西林业局2001年的管护标准为360公顷／人， 甘孜州林业局的管护标准是500公顷／人。管护人员工资一般为7000－12000元／年。封山育林成本为70元／亩，森林抚育成本为20元／亩。此外，天保工程成本还涉及森工企业的离退休人员工资及下岗分流人员的安置费用。按照《四川天然林资源保护工程实施方案》要求， 森工企业离退休的64649人中，36600人纳入省级社会统筹，其余38049人自1998年9月1日起由社保机构发放离退休费。下岗分流人员的安置费按照当职工上年平均工资的3倍一次性给付。
2.天然林保护工程的间接成本分析
天然林保护工程的间接成本包括“禁伐”后形成的木材采运和加工相关产业损失、林区农牧民收入损失、林区财政收损失。长期以来，甘、阿、凉地区形成了以森林采伐、木材加工及运输为主体的经济体系。据统计，1997年，甘孜、阿坝、凉山的森工产值分别为3.53亿元、2.50亿元、2.41亿元；森工产值占州工业总产值的比重分别为54.47％、21.9％、4.86％；森工产值占州GDP的比重分别为27.3％、8.6％、3.46％。天保工程实施以后，这部分产值将完全丧失。
由于天保工程的实施，三州各地以木材为原料的加工企业被迫关闭。据统计，三州共有木材加工企业500多家（甘孜120多家，阿坝100 多家，凉山251家），涉及到固定资产6个多亿，涉及到下岗人员2000余人。木里县纸浆厂1992年开工建设，1995年投产，1996年生产纸浆4600吨；该厂静态投资9400万元，动态投资达1.7亿，破产后大量职工下岗和大量资产无法收回，损失无数。
由于木材采运及加工业受损，相关产业也受到很大影响，主要体现在餐饮、旅馆、商业零售、保险、养路费、石化、客运、汽车修理、用电量等方面。按产业关联系数的下限1∶3计算，天保工程影响人员36000多人，涉及产值22.32亿元［（甘孜3.53亿元＋阿坝2.5亿元＋凉山2.41亿元）3＝22.32亿元］。以凉山州木里县为例，1998年初该县保有个体户2100户，受天保工程禁伐的影响，至2000年初，已经下降至700户，而他们主要是服务于木材采运及加工业的。
禁伐天然林后，林区农牧民减少了从事伐木、修路、养路、个体运输等方面的收入。据统计，三州减少来自林业的收入情况：甘孜州15671万元，阿坝州1449万元，凉山州7424万元。三州城乡居民人均收入减少的情况是：甘孜州190元，阿坝州150元，凉山州24元。三州农牧民的人均减收数为：甘孜州214元，阿坝州180元，凉山州35元。甘孜州为例，除石渠、甘孜、白玉三县的受影响幅度不足两位数（分别为2.71％、5.55％、9.71％）外，其余均在两位数以上，最低的沪定县为10.92％，最高的炉霍县为50.90.％。
从四川全省看，天然林禁伐后，全省财政收入出现大幅度减少。 1998年木材相关产业财政减收为74037万元，占当年地方财政收入的5.19％。其中木材采运业和木材加工业直接税收62349万元；影响财政的其他相关产业收入为11688万元。凉山州14998年木材及相关产业财政收入为15878万元，相关产业间接影响减少4014万元。阿坝州1998年木材及相关产业财政收入为12987万元，占当年地方财政收入的70.70％，其中直接受木材采运业和木材加工业影响的税收藏收入为11035万元，相关产业间接影响收入为1950万元。甘孜州1998年木材及相关产业的地方财政收入贡献率则达到75.56％。
三、天然林保护工程的受益分析
天然林保护是一项利国利民的伟大工程，必然对我国社会场经济的发展产生重大影响。它将改善地区性及全国的生态环境，提高社会公众的生存空间质量，减少自然灾害，促进社会经济的可持续发展。
1.天保工程的地区性收益
长期以来，林区一直以木材生产为中心，生产布局、产业结构不合理，造成林区经济发展的基础十分脆弱。随着森林资源不断减少，林木采运业及相关产业不断萎缩，同时森林覆盖率严重下降，对区内社会经济的发展造成了严重的威胁，调整产业结构成为林区发展的当务之急。天保工程的实施，为林区产业结构的调整提供了一次良好的机会。采伐区变成植树区，砍树人变成植树人，森工产业逐渐向其他产业转移，新的经济增长点正在培养和发展壮大，经济结构正逐步走向合理化。如甘孜、阿坝等地提出发展出旅游业，替代森工林木产业。退耕还林的实施使农牧民逐渐调整农业结构，发展经济林木及相关产业，摆脱了完全依靠农粮生产的尴尬处境。天然林保护区内产业结构的优化，将不断加居民的收入。
天然林保护工程也有利于区内森工企业遗留问题得到及时解决。长期以来，森工企业面临着“资源危机、经济危困”的艰难处境，一些急待解决和问题，包括企业转产问题、离退休职工工资统筹问题、债务拖欠问题等，由于各种原因一直未能得到很好的解决。天保工程的实施，保证了遗留问题的逐步解决。天保工程启动后，森工企业职工从“砍树人”变成“植树人”，实现了企业的顺利转产。离退休职工工资统筹纳入四川省统筹，从而解决了森工企业及其职工的后顾之忧。对于森工企业与关联企业的债权债务，中央政府已准备拨出专款进行解决。
天保工程的实施，有利于恢复天保区的植被，改善地区性生态环境。由于多年来大量砍伐森林，三州地区生态环境持续遭到破坏。伴随生态环境的恶化，区内自然灾害频繁发生，水土流失非常严重。三州地区内往往降雨就形成山体滑坡和泥石流，冲垮桥梁、公路，阻塞交通；毁损民房，影响人民生活。以凉山州为例，1996年全州受灾造成直接经济损失2.028亿元，死亡20人，毁坏耕地1567公顷，粮食减产64668吨，四大牲畜死亡2948头（只）。天保工程的启动和进一步实施，减少了水土流失和塘、库淤积，减少土地恢复成本并能够有效庇护农田，为地区生态环境的改善创造了条件，从而有利于减少区内自然灾害的发生率，降低社会经济损失。据甘孜州群众介绍，自1998年实施天保工程以来，自然灾害已经明显减少。
2.天保工程的全国性收益
四川三州地处长江上游，是重要的水源涵养地。该区的天然林资源在我国的生态系统中有非常重要的地位，它对于长江流域的可持续发展，发挥着不断可替代的绿色屏障作用。
天保工程的实施，必然扩大森林面积，优化林种结构，提高林木质量，促进林木生长，增加森林蓄积量和人均占有量。天保工程促进森林资源的优化、平衡，保证天保区森林资源不再遭到破坏，保证长江中下游地区生态环境不受上游地区环境破坏的威胁。
长江上游生态环境的改善，不仅将降低该地区自然灾害的发生率，同时也将减少长江中下游地区洪涝灾害的发生率，从而大大降低社会经济损失。据统计，1998年长江中下游的洪灾造成直接经济损失2600亿元，普通年份的洪涝灾害造成经济损失也上千亿元。洪涝灾害频率的降低不仅将减少直接经济损失，而且将降低各地政府每年抗洪救灾的组织成本，可以集中精力发展生产。上游生态环境改善，水土流失减少，可以有效降低疏滩河道的费用，提高河道的通航能力。
随着我国工农业生产的不断发展，对水源的需求也越来越大。但是，由于天然林大量减少，水源涵养能力下降。天保工程的实施，将增强天保区森林的水源涵养能力。资料表明，三州地区的森林以云杉、冷杉林为主，具有乔、灌、草、苔藓等多层结构，能有效地拦截大量降水，渗入土体中变为地下水，有巨大的蓄水功能及水文调节功能。因此，天保工程的实施和有效推行，能够为长江中下游的工农业生产，特别是水力发电提供丰富且稳定的水源。
四、天保工程的成本分担原则及政府间财政职责分配
天保工程属于公共产品，且主要是全国性公共产品，工程不仅给当地居民带来一定收益，更重要的是提供全国性的社会效益。因此工程成本主要应由全国而不是当地政府及其居民承担。
1.天保工程的成本分担
鉴于天保工程的收益大部分是全国性收益，因此中央政府需得为工程的大部分成本负责。从目前来看，中央政府已承担了工程的大部分显性成本，包括植树造林的人工成本和种苗成本，退耕还林的粮食补贴、医（疗）教（育）补贴以及人工成本和种苗成本，森林管护成本和森林封育、抚育成本。同时，中央政府还承担了地方政府的大部分财政损失，通过转移支付形式加以解决。
省级政府主要承担了森工企业离退休职工的工资及养老金等内容，将其纳入社会保障统筹。另外，部分职工的一次性安置费也通过省级财政给予补贴。省级政府也承担了部分财政收入损失。
地方政府（州、县）主要承担了部分财政损失和工作费用。地方政府的大部分财政损失通过中央政府的转移支付得到了补偿。按照现行规定，工作经费由地方预算安排解决。至于地方的产业损失则在短期内无法通过有效途径加以弥补。
森工企业主要承担了大部分隐性成本。由于地方财政吃紧，预算内安排天保工程的工作经费有一定困难，因此森工企业实际上负担了大部分工作经费。在现有体制下，工程资金要求地方（森工企业）配套20％，在工程验收合格后再补给森工企业，因此森工企业需要负担20％工程资金的筹措及相关成本。至于人工及种苗成本方面的超支部分，森工企业也只能自身消化。
天保工程既是全国性的公共产品，同时又为地区社会经济的发展创造了良好的条件。根据谁受益谁负担的基本思路，天保工程的成本分配应遵循“收益共享、成本共担”的原则。天保工程的收益主要是全国性收益，因此中央政府应当对天保工程的主要成本负责，天保区地方政府要辅助中央做好基础性工作，负担地区性的成本内容。对于长江中下游及其他类似地区，也应按照收益一成本的对比将相应资金转移给中央政府，通过中央层次的支付系统负担相应成本。
由于天保工程的收益大多属于生态收益，且具有长期性收益的特点，因此其收益的贷币化程度相对有限，且短期化的工程收益核算不具有操作性。由此，天保工程要严格按照成本收益原则来分担成本有较大的困难。从操作性角度考虑，可以在坚持受益原则的基础上按照支付能力原则进行成本分配，即谁拥有资金实力，就由谁来支付天保工程的成本。
按照现有体制及实力对比，可以做出下面的安排：由中央政府负责大部分成本，省级政府负责小部分天保成本并协调天保区间的合作，天保区地方政府则主要负责组织实施天保工程。现有的成本负担框架基本符合这种模式。
2、天保区的功能定位
天保区作为我国实施天然林保护工程的地区，主要任务是建立良好的社会生态环境，服务于全国社会经济的可持续发展战略。天保区的主要功能不是发展经济，提高辖区的物质发达水平，而是为辖区社会公众提供适宜的公共服务水平，为辖区公众提供自由选择的空间，即赋予社会公众自由迁徙的权利和能力。
为实现天保区的环境及生态功能，区内社会公众应当享有相当水平的教育机会，享有与外界自由沟通的能力，包括发达的交通网和电视通信等网络。教育保证社区公众不受愚昧所困扰，能够认识到天保区与非天保区的差别，能够在两者之间做出有效的选择。如果居民追求物质生活的富裕，可以通过迁徙离开天保区；如果追求恬静及清新的环境，可以选择天保区。发达的交通和电视通信网可以使天保区公众能够随时接受外界信息，保证天保区与区外的物质和文化的自由交流，保证社会公众不受偏远环境的限制而具备随时迁徙的能力。
3、天保工程财政职责在政府间的分配
根据天保区的功能定位，天保区将不具备经济发展及自我积累的能力，天保区地方政府不可能具有较强的财政实力，以向社会公众提供适当水平的公共服务。因此，中央政府及省级政府应当为区内公众提供相应的基础设施。具体来说，中央及省级政府应当负责交通网、电信网、广播电视网络及邮政网络等基础设施的建设，建立良好的基础教育网络（九年义务教育），同时为地方政府的正常运转提供经费支持。现在，天保区内还有部分乡镇不通公路、不通电、不通电话及广播电视，它限制了这些地区行政管理职能的正常履行，更重要的是限制了区内社会公众的受教育能力及外界交流的能力。打通这些瓶颈，对于天保区功能的实现具有非常现实的意义。
天保区地方政府不具备自我积累的财政实力，不对基础设施网络的建设负责。但是，地方政府必须在中央政府的资金辅助下履行自己的职责，提供有效的公共服务。首先，地方政府必须对现有的交通、电信、电力及邮政等网络进行适当的维护，保证其充分发挥作用。其次，地方政府应当提供相应的社会服务，如医疗卫生、社会保障与福利、气象预报、消防、公园等。第三，地方政府应当提供符合社会发展需要的文化及传播媒介，包括在天保区内提供区域性的广播电视节目、报纸、图书馆等。第四，天保区政府也提供适当的社会管理。这主要由其行政管理机构、公共秩序和公共安全机构等组成。