投融资体制改革第三波——国务院发展研究中心研究员郭励弘访谈录，本文主要内容关键词为：研究员论文,体制改革论文,投融资论文,国务院发展研究中心论文,访谈录论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
投融资体制暴露四大问题
《21世纪》：我国的投融资体制改革滞后，这是一个公认的问题。随着一些新的问题不断暴露，改革的呼声也越来越高。您认为现有体制主要造成的问题表现在哪些方面？
郭励弘：投融资体制改革滞后，使得一些老的病根未能去除，新的矛盾又在积累。反映出来的明显症候有四。
首先，现有的投融资体制为国企增加待破产成员，为银行增加了待处理坏账。
大量的政府投资是以新建方式来组织的，其直接后果是项目公司难以维持，银行贷款难以偿还，最说明问题的抽样调查结论出自原国家计委投资司：山东省“八五”期间国有大中型项目能够完全还本付息的仅有5%。
1998年以前严控投资，项目可行性研究工作因而陷于停顿；1998年扩大投资时未能同时推进科学化决策，致使本已基本杜绝的“三边工程”（边勘探、边设计、边施工）发展为“五边工程”（边找项目、边论证），估计“九五”及以后的投资效益不会比“八五”更好。但是，由于投资的失败往往被建筑业的成功所掩盖，金融的损失往往被实物的增量所掩盖，所以这一非常严肃的问题、非常严峻的形势，并没有得到足够重视。
其次是造成了国企缺乏持续投资的能力。
国企的资产负债情况本来就不乐观，行政性“扭亏为盈”迫使企业少提折旧，多报盈利，更极大地削弱了企业的投资能力。为强化投资而采取的一些行政措施不能根本改变这一状况，反而又对金融形成新的冲击。以1994年的折旧率作为衡量标准，其后各年少提的折旧数额，最近三年每年都少提折旧2000亿左右。
折旧是企业自有资金的主要来源，也是偿还贷款本金的主要来源。每年少提折旧逾千亿，不能不严重损害国企的投资能力。根据《国际统计年鉴》作一下国际对比，制造业的折旧率，日本是11%-15%，美国是13%左右，德国是29%左右。我们以4%的折旧率要求国企技术创新，搞研究开发，打造核心竞争力，去和跨国公司对抗，实在是南辕北辙。
第三是造成了民间投资融资的重重障碍。
1981年到2001年，我国民间投资从165亿元增至14305亿元，占全社会投资比重从18.1%提高到38.4%；这期间年均增长25%，比国有投资的年均增长率高7.2个百分点。民间投资以较少的资源获得较高的增长，充分说明它的投资效益比政府投资要好。但由于投融资体制的限制，民间资本的潜力远远没有发挥出来。
第四个结果是，造成了信用缺失，储蓄难以转化为投资。
一方面，居民储蓄超过十万亿，老百姓持有金融资产的形式单一，找不到比较好的增值出路；另一方面，除了上市公司的流通股炒作不缺资金之外，各种经济类型的企业都深感融资困难。浅而言之，是资本市场建设远远不敷开放与发展的需求；深而言之，是国有经济的软约束癌细胞，已经扩散成为整个国民经济的信用缺失。
国资委担当投融资重任的三个条件
《21世纪》：您认为解决问题的关键在哪里？
郭励弘：投融资体制改革的重点难点在国有投资。国有投资改革的核心问题是落实出资人制度。唯有通过制度建设对出资人代表机构形成制约，出资人代表机构通过公司治理结构对企业形成制约，才能建立起国有投资的责任链，才能使投融资体制改革走上正轨。
《21世纪》：国资委刚刚设立，各省和（地）市也在陆续设立出资人代表机构。有观点认为，新成立的国资委应该在新一轮的投融资改革中发挥重要作用，您如何判断这个问题？
郭励弘：国资委能否担当投融资改革的重任，要看三个方面：首先要看它是否具有民事权力能力和民事行为能力。如果出资人代表机构不独立承担民事责任的话，大量的投资决策仍然找不到责任者。
其次要看它是否受到责任约束。如果出资人代表机构得以像过去那样，很方便地把隐性负债卸给基层政府，把显性负债留给银行，那么国有投资体制就不可能有实质性的变化。
还有就是看它是否形成资信损益机制。战略投资者对于自己的投资负有直接的决策责任，对于下属企业的投资负有间接的督导责任。无论哪一类投资失误，投资者不仅要承受资产损失，更还要承受资信损失；当然，投资成功也会使投资者扩充资产、提高资信。
由投资到融资的转换
《21世纪》：从原有体制的问题来看，在您的框架中，改革的目标是什么？
郭励弘：投融资管理的重点，用一句话来讲就是，要从项目管理转向资本市场管理，从“投”转向“融”。
计划经济框架下的投资，是围绕项目而展开的。从宏观管理的角度来看，它有两大特点：第一，在项目管理上无限延伸，既包含项目咨询、项目评估、项目决策等投资业份内的事情，也囊括勘察、设计、建筑施工等本属建筑业范畴的业务。这就是所谓“大基建”体制。第二，尽管已经把“投资体制”扩展为“投融资体制”，但仍然是在项目层次上讲融资。
政府作为宏观经济的管理者，应该在全社会范围内创造出适宜于融资的大环境——不是具体地为每个项目去考虑筹资方案，而是使好的项目、合格的投资者（哪怕它是民间的）能够得到资金，使坏的项目、不称职的投资者（哪怕它是某级政府）难以筹资。
在我所上交的投融资体制改革方案中，投融资改革的总体目标设定在：建立起针对出资人的资信评价体系，以资信等级为依据，实施对出资人融资能力的宏观调控；放弃项目的行政审批，形成投资决策、资本决策、信贷决策三权鼎立，相互制约各负其责的投融资格局；严格金融监管放松金融准入，严格市场清除放松资本管制，培育财务投资者与战略投资者之间良性互动的资金供求机制；厘清企业制度，改善中小企业融资环境。
《21世纪》：将改革的目标建立在资信评价体系的建立上，其理由是什么？
郭励弘：严守信用，确保各种契约关系的如期履行，是整个经济体系正常运行的基本前提。就投融资而言，各类借款者的基础素质、偿还能力、信誉质量等各方面因素的差异，构成了他们不同的资信。在市场经济条件下，金融市场是开放的，投资借贷是频繁的，投资者能否融资以及以什么样的代价融资，仅仅取决于他们的资信。因此可以说，资信是投资与融资之间的通道和接口。
上海市初步建立了个人信用联合征信系统，杭州市初步建立了企业信用公示工程。这一类的改革，对于培育自然人投融资道德和民营企业投融资道德实属必需，应该深化、推广。
但是对于政府投资来说，仅仅对企业征信作用不大，因为迄今为止各级政府的特权就在于哪怕100个企业都不能清偿债务，也不妨再开办第101个企业。所以，需要对作为一级资本所有者的各级政府，分别进行总体的资信评价（类似国际上对中国的主权信用评价）。
根据十六大奠定的国资管理体制，今后的政府投资主体主要包括1个国资委、31个省资委、265个（地）市资委，以及它们下属的国企。为了建立信用管理，应该责成已经与银监会分立职能的中国人民银行，主要基于各大银行（包括商业银行和政策银行）的呆坏账记录，分别评价这300家出资人代表机构的资信等级，每年滚动公示。
在这一基础之上，中央政府就可以构建奖优罚劣、区别对待的宏观管理体系。在分级所有的体制下，由于利益格局已经固化，中央应该以地方政府资本利益的增损作为宏观凋控的主要着力点，以地方资本所有者的资信等级作为宏观调控的依据，实施区别化的管理。地方政府的资本若有信用，可以增加银行授信、允许财政担保、允许发行地方政府或地方企业债券、允许增办地方金融机构等等。
以三重决策机制取代项目审批制
《21世纪》：您说今后应该放弃项目的行政审批，形成投资决策、资本决策、信贷决策三权鼎立，相互制约各负其责的投融资格局。那么在具体操作上，如何达到三重决策呢？
郭励弘：投资项目的成立，包含着三重决策：一是投资决策，即项目规划，要解决的问题是何时何地以什么方式建哪类项目。一般来说，商业性项目的投资决策由资本所有者作出，公益性项目的投资决策由政府作出。二是资本决策，由权益资本所有者判断项目可能带来的收益（资本回报或者社会效益），决定是否出资建这个项目，进而设计具体的项目结构。三是信贷决策，由债务资金提供者判断项目的风险和清偿能力，决定是否、以及以何种条件提供债务资金。
大一统的计划体制下，是三权合一的：政府几乎是唯一的投资者，投资决策一旦作出，国家资本、国有银行五条件跟进，无所谓融资。市场经济情况下，三权分立，多元化的权益资本和多渠道的债务资金只服从规则，不服从权力。这时的融资是广义融资，既包括权益资本筹划措，也包括债务资金筹措。
十六大提出的“政资分开”的国资管理架构，为形成各负其责、相互制约的三重决策体制奠定了基础。在所有者陆续到位之后，政府投资项目的决策机制应为：一般项目，出资人代表机构及下属企业既负责投资决策也负责资本决策，具体分工取决于各出资人代表机构不同的内部治理结构。重大项目，行政部门可以作出投资决策，但是必须由出资人代表机构决定资本决策的然与否；资本决策的硬约束在于资信等级评价，所以决策结果可能是否定性的，也可能是条件性的（追加注册资本、免税等）。信贷决策毫无疑问由银行作出，特别应指出其中包括政策性银行；政策性银行的“政策性”表现为其贷款方向服从国家政策、产业政策，而不表现为按照行政旨意或长官意志给不可能清偿的项目发放贷款。
《21世纪》：关于审批权的划定成为新方案的一个焦点问题，在三重决策的框架内，您认为原有的审批权应该如何分配？
郭励弘：在三重决策之间，根本没有行政审批插足的余地。历经半个世纪的项目审批制度应该寿终正寝了。但是，以保护公众为宗旨的核查（卫生、环保、消防等）应该加强。
唯有完全公益性的项目，仍需由行政部门完成项目决策，因为其筹资方式只能是以行政拨款（含公债）为主。但是应该注意到，就“投资”的严格经济含义而言，公益性项目其实只有“建设”没有“投资”。即使是这一类项目，也应由专门的机构去组织实施（类如日本的“建设公团”），行政部门只负责规划和监管。