协调性：教育政策执行不可忽略的属性，本文主要内容关键词为：属性论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1671-6124(2010)01-0066-04
教育政策执行是教育政策运行过程中的重要环节，是实现教育政策目标的具体途径。政策执行的有效与否关系政策运行的成败。美国政策学者艾利森认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余90％取决于有效的执行。”[1]可见，教育政策制定的再科学，如果没有有效的执行也无法达到预期的效果。例如，在全国清查的教育乱收费案件中，因为政策执行偏差造成乱收费现象达九成之多。2007年，胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，要把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，毫不动摇地坚持改革方向，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性。措施是政策执行的重要手段，措施能否与政策协调影响着政策执行的效果。为此，将教育政策分析焦点从制定延伸到执行是今后要面对的重要任务，而增强教育政策执行的协调性更是当前乃至今后一段时期内的一个重要问题。
一、如何理解教育政策执行的协调性
“协调性”在辞海中定义为：协调亦称“相容性”、“古典的一致性”、“无矛盾性”。从辞源的定义看“协”解释为：和，有和睦、合作的意思；服从；相同，相合。从传统的理解出发，笔者认为，协调性是指人们在解决实际问题的过程中，优化资源配置，兼顾各方利益，谋求和谐与可持续发展，达到和睦相容的关系状态。基于这样一种认识，要达到教育政策执行的协调性，就要在执行国家教育政策的过程中，实现政策应然要求和环境实然要求的统一，解决政策的针对性问题与现实的普遍性问题的矛盾，做到资源使用效益最大化与兼顾各方利益的统一，从而实现科学地、完整地、统筹地、有效地执行正确的教育政策的目的。
对此，我们要强调三个方面的问题。首先，教育政策的执行离不开现实的具体的环境。对于一项教育政策往往是比较宏观的全局的，这就要求在执行过程中要灵活地采取适合当时当地环境的措施，只有这样才能保证教育政策的本意得到贯彻和执行并收到较好的效果。所以说，教育政策执行的协调性首先是要保证教育政策执行过程中始终使内在因素和外在环境保持相对平衡的状态，为教育政策的正常运行提供动力。其次，社会上教育的问题是多方面的，这些问题往往是交织存在、关联存在的，甚至是与其他社会问题并存的。而一项教育政策本身往往只能解决某一方面问题，这就容易形成问题的多样化与问题解决的单一化间的矛盾。在教育政策的执行中，要充分考虑到这些情况，立足重点，兼顾其他，在解决政策针对的问题的同时，对于相关联的问题也要有所顾及，这样才能保证教育政策的执行顺利有效，收到事半功倍的效果。这也是协调性的一个具体体现。最后，教育的对象包括不同的群体，不同的群体对教育的夙求也是不同的。但我们的教育资源却是有限的，在这样的情况下，我们还是要解决问题，办好教育。这就要求我们要左顾右盼，顾及各个群体的需要，兼顾各方的利益，通过措施优化和资源整合，使有限的资源发挥最大的效益，使不同的教育对象的利益得到相应程度的保障。总之，在教育政策执行的过程中，只有做到协调好内外环境的关系，协调解决好主要矛盾和矛盾的主要方面的关系，协调好各个利益群体的关系，才能实现教育政策执行的科学化、民主化，才能保证教育事业的健康发展、可持续发展。
二、为什么要关注教育政策执行的协调性
20世纪70至80年代，西方之所以出现了一场研究政策执行的热潮，主要是人们意识到执行在政策运行过程中对达成政策目标的重要意义。执行不力政策则难以提高有效性，而执行不力又主要表现于政策执行中的协调性缺失。
1.教育政策执行协调性缺失的主要表现
第一，教育政策执行的形式性与实质性相对立。有些教育政策在执行时存在宣传多、认识多，实际落实情况差的现象。比如我国的素质教育政策，一方面媒体大肆宣传，领导、教师言论必谈；另一方面在实际工作中却较普遍地存在着应试教育的做法。
第二，教育政策执行的权力扩张性与权利选择性相对立。我国教育政策执行时，有时出现不合理扩大，即超越政策本身规定范围，执行者擅自扩大执行权力的现象。与之相反的是，有些执行者存在无理由缩小政策内涵，即破坏政策的整体性和系统性，断章取义地执行政策的现象，进而导致侵害一定主体的权利，使教育政策无法落到实处。
第三，教育政策执行的机械性与实际环境的可能性相对立。我国地域辽阔，地区间、城市间不论在经济上、习俗上、基础上都存在很大的差异性。但许多地方往往在教育政策执行中不思考各种差异，不考虑环境资源，简单地、机械地执行政策，结果导致“好政策”的“坏结果”。
第四，教育政策执行的利益局部性与利益全局性相对立。教育政策执行要协调保证各方利益，局部利益有时需要服从全局利益，全局利益有时需要扶持局部利益。但实际中还存在着以一定主体的个别利益、近期利益干扰政策目标的整体利益、长期利益的行为，以及精英主体的强势利益无条件代表他人利益，或是通过利益平均化而忽视应惠及的群体利益的现象。
2.关注教育政策执行协调性的意义
首先，坚持教育政策执行的协调性是教育事业健康发展的必然要求。教育是民族振兴的基石，是国家强盛的人才保障。为此，我国提出科教兴国战略，大力发展教育事业。教育事业的健康发展固然需要正确的方向，依靠科学的决策，但要把这些方针、政策变为现实，只有通过有效的执行来实现。从狭义上讲，教育是人类社会发展到一定历史阶段的产物。教育具有社会性，教育与社会各构成要素之间是相互制约的关系或彼此之间的作用与反作用关系。也就是说，教育不仅受到社会环境的制约，同时，教育又以其自身特有的活动形式反作用于社会发展，对社会发展有着积极的推动和促进作用[2]。教育本身的社会制约性自然要求人们在执行教育政策、发展教育、解决实际问题的过程中既要处理好教育本身各要素的关系使它们协调统一，又要处理好教育与各种制约要素间的关系使它们协调共处。因此，教育政策执行的协调性符合教育自身特点、符合教育发展的自身规律，也符合教育发展的要求。
其次，坚持教育政策执行的协调性是“以人为本”思想的具体体现。教育目的的特点是直接指向人的身心发展的，人既是教育的实施者也是教育的对象。教育作为一个社会问题也就自然与人形成了特定的关系。从教育目标的设定到政策的制定，再到规划实施，再到监督评价等一系列过程都是围绕人来开展的。也就是说，作为教育政策重要环节的政策执行阶段恰恰是教育作用于人的最为直接的一步。为此，教育政策执行过程一定要坚持“以人为本”的思想，在教育政策执行中注重协调性是这一思想的具体体现。主要表现有三。1)教育政策执行的协调性强调突出人的主体地位。政策实施层面的协调是通过人来协调各方的利益和资源，而教育政策实施的终极目标是实现人的全面发展，可见人的主体地位是贯穿教育政策过程始终的。2)教育政策执行的协调性重在体现满足人民群众对教育的需求，维护人民群众的受教育权益。教育政策的执行从根本上讲是通过促进教育事业健康向上发展来提高民族素质的。因此，在政策执行中要注重协调性，把宏观性的、原则性的教育政策与地方实际有机结合，充分协调各方资源，保证教育政策发挥最大效益，保证解决人民群众在教育上的实际问题。3)教育政策执行的协调性突出体现对人的尊重。在教育政策执行过程中强调协调性，就是要将人的发展作为最高价值取向，尊重人的共性和个性差异，强调公平性和包容性。可以说，教育政策执行协调性的实现，是教育事业发展的一个重要环节，这一环节在一定程度上保障了人民群众的受教育权益和诉求。
再次，坚持教育政策执行的协调性是教育领域落实科学发展观的重要举措。党的十六大以来，党中央提出全面落实科学发展观。胡锦涛同志指出：“坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是我们以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想。”教育领域深入贯彻落实科学发展观，要始终把满足人民的受教育权，为人民提供优质教育作为根本出发点和最终落脚点。要始终把发展作为第一要务，要不遗余力地促进教育事业健康快速的发展。改革开放30余年的实践证明，坚持以发展为主题，用发展的眼光、发展的思路、发展的办法解决前进中的问题是正确的指导思想和路径。实践表明，大发展小困难，小发展大困难，不发展更困难，教育事业也需要求发展。在发展过程中，要做到两个方面的协调，一方面是要不断深化改革，坚持统筹兼顾，既要考虑教育自身的持续协调发展，更要考虑教育与经济社会的持续协调发展。另一方面，要统筹教育规模、质量、结构、效益的协调发展，统筹各级各类教育的协调发展，统筹城乡教育和区域教育的协调发展。在助推教育事业发展的进程中，教育政策执行这一实施环节的重要性无疑凸显出来，在教育政策具体执行过程中注重协调性，正是要做到教育系统内的协调，教育系统与经济等外部系统的协调；执行者与政策对象的协调等。
三、提高教育政策执行协调性的理论依据
政策本身的基本功能要求政策执行要具有协调性。政策在社会中有多个基本功能，协调功能是其中之一[3]。教育政策作为政策的组成部分自然也具备这个基本功能。在我国实施科教兴国战略进程中，教育发挥着举足轻重的作用，在大力发展教育的过程中，不可避免地涉及许多利益关系，这些利益关系需要协调，以保障整个国家社会生活和教育事业的和谐进行。教育政策执行是接触政策目标对象，接触实际问题的环节，因此，在这个环节协调各方利益关系，保证教育政策实施的有效性和时效性就显得格外重要。
其一，教育政策执行的协调性符合唯物辩证法的基本精神。政策执行可界定为一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程[3]。显然，教育政策执行是通过专业组织机构，按照解释、规划、实施和反馈的活动过程将教育政策的目标转化为现实，解决实际问题的过程。这个动态的过程，由教育政策执行主体、执行客体、实施规划、资源因素和环境因素等诸要素组成。唯物辩证法认为，世界具有普遍联系性，事物发展遵循对立统一规律(矛盾论)。那么，在教育政策执行诸因素交织作用的运行过程中，研究问题就必须避免出现主观性、片面性和表面性。也就是说，首先要实事求是，尊重客观现实，解决问题要重视实践，用实践来检验理论。其次要全面地看问题，要充分了解实际问题中的各种矛盾，整体地看待问题、分析问题。最后，要深入分析教育政策执行各要素的特点，存在的困难。教育政策执行涉及各种要素间相互影响、相互作用、相互制约、相互依存的关系，正是这种特征要求教育政策执行一定要遵循唯物辩证法，积极协调好各方面的关系，以此促进教育事业的健康发展。
其二，教育政策执行的协调性符合行政管理的基本要义。教育政策是由一定的政策执行者(执行机构和执行人员)来负责实施的。政策执行者是政策执行活动的行为主体，政策执行就是靠他们来规划和组织实施，他们在政策执行中发挥主体主导作用。有学者认为，担负政策执行的组织机构其功能与作用如何，是影响政策执行的第一大因素[4]。在我国，教育政策执行主要依靠各级人民政府和各级教育行政职能部门，这些行政机关的行政执行要符合行政管理学的规律，才能收到良好的行政效果。“行政协调是渗透行政过程的重要工作，它贯穿于行政全过程，对行政组织的高效运作不可缺少，行政过程动态平衡的保持，有赖于协调好政府各项专业化活动。行政组织各部门和行政活动各环节完善、尽职、协调运转，才能确保顺利实现总体目标和最大限度的提高效率。”[5]在某种意义上讲，教育政策执行也是行政执行，因此，教育政策执行过程也要加强行政协调。
四、增强教育政策执行协调性应处理好的四种关系
谈到协调性说明事物的发展变化是有两个或多个因素共同参与、因素间相互联系和相互影响的。要实现各因素间的协调就一定要明确和处理好各因素间的关系。
首先，要处理好教育政策本意与教育政策执行者主体意愿的关系。一方面，教育政策和教育政策执行主体间是从属关系。教育政策执行主体要服从教育政策要求。执行主体要在教育政策的指导、规范、要求、制约下开展工作。可以说，教育政策是一个指挥棒，执行主体必须严格听从指挥，否则，就会出现“上有政策，下有对策”的情况。但服从不等于盲从，在执行过程中，作为执行主体中的执行者要认真领会政策精神，结合当地实际，创造性地落实政策，切不可机械地、僵硬地执行。生搬硬套，不讲灵活性的执行往往不会有好的效果。反过来，执行者也要强调原则性，不可违背政策规定，搞权力扩张或是选择性执行，这也是不负责的行为，是没有正确处理政策与执行主体关系的行为。另一方面，教育政策与教育政策执行主体间是相互制约、相互校验的关系。教育政策必须通过教育政策执行主体来实现预期目标。教育政策执行主体包括执行机构和执行者。作为执行机构必须做到内部结构和层级设置合理，结构不应太复杂，这样可以明确责任避免推诿，同时，层级不宜太多，尽量减少信息传递环节，降低沟通成本，提高工作效率。作为执行者是主体中的主体，既要努力提高业务水平又要强调职业道德和个人修养，以保证执行机构的执行力。与此同时，教育政策执行主体中的执行者在执行过程和执行结束后，也应尽力发现和反映政策本身的一些问题，从而使原政策得到修正、补充和完善，还可为新政策的制定提供重要依据。
其次，要处理好教育政策执行各环节的关系。教育政策执行由政策理解、制定执行计划、组织落实、政策宣传、政策和计划的具体实施、监督与检查、政策执行的调整、政策执行的总结、政策执行的巩固提高等多个环节组成[1]。其中，政策理解和制定执行计划是教育政策有效执行的前提和基础，是教育政策执行的第一步骤。只有正确地、准确地理解教育政策的要求，根据政策精神结合实际制定周密、翔实的执行计划才能保证执行工作的顺利开展。第二步骤就是政策宣传、组织实施。这是教育政策执行的具体过程和根本。宣传工作到位，政策涉及的各方能真正体会政策的惠民性，能自发地拥护政策，为政策的实施奠定良好的群众基础。同时，有序、规范的实施使教育政策完成从理论到实践的过程，是教育政策发挥效能的根本环节。第三步骤是监督与检查、政策执行的调整和总结以及巩固提高。这是保持政策生命力，提高政策落实质量的保证。通过监督、调整、总结和提高等环节，既能保证政策执行中的权力的制约，防止权力滥用，也能督促执行者负起应负的责任，还能根据实际情况保证政策执行的顺利、长久和高质量的进行。总之，教育政策执行的各环节是相互联系、相互作用、相互影响的。在实际执行中，既不能重此轻彼，也不能顾此失彼，既要做好每个环节又要注意各环节的协调进行。只有这样才能保证教育政策得到预期的效果。
再次，要处理好教育政策所涉及各利益主体的关系。和其他公共政策一样，教育政策的执行过程本质上是一个教育利益再分配的过程，这一过程涉及教育政策执行者、教育政策作用对象以及执行中相关的第三方利益者等利益方。各利益方有着不同的利益追求，各方都会为维护各自群体的利益在教育政策执行中展开博弈。为维护教育政策的严肃性，教育政策执行要保证公平性、原则性和灵活性。1)教育政策执行者要树立正确的利益观和权力观。教育政策执行者在执行过程中往往处于上位，掌握行政权和资源配置权，一旦执行者的价值倾向与教育政策有悖，那么执行者就会为了维护自己所代表群体的利益歪曲执行政策。而且，第三方利益者往往为了满足自己的利益需求，会通过各种方式，包括违背道德要求的做法，甚至是违法行为来干扰执行者的公正执行。因此，教育政策执行者要切实肩负起国家和人民赋予的责任，正确使用掌握的权力，既要维护国家和人民的利益，又要维护教育政策作用对象的利益，切不能将自己的小群体利益凌驾于国家利益、人民利益之上，切不能为了私利损害国家利益、人民利益和教育作用对象的利益。2)教育政策所用对象要积极履行义务，配合教育政策的落实。当教育政策触及作用对象个人利益时，教育政策作用对象要切实领会政策目的和意义，要从全局和大局出发，维护国家的整体利益，促进教育政策的顺利执行。3)要加强监管工作。在组织上，要建立起国家机关、公共传媒和人民群众的三级监督体系。在制度上，建立和完善各级各类评估和监管制度，做到有章可依。在实施上，组织由教育专家为主的专业机构，开展检查评估。在管理上，由教育行政主管部门牵头，会同其他政府职能部门负责具体纠正和问责。通过这些措施来制约和管理教育政策执行者和第三利益方，避免上有政策、下有权钱交易等腐败行为的发生，切实维护教育政策执行的公平性。
最后，要处理好教育政策执行与影响教育政策执行的各外在环境的关系。教育政策执行受到包括经济环境、政治环境、自然环境、人文环境等各社会环境的影响和制约，要想保证教育政策的有效执行，一定要处理好教育政策本身与执行环境中各因素的关系。一是教育政策执行要充分考虑各外在环境。教育政策往往是比较宏观的，而我国幅员辽阔，地区情况和地区发展存在差异，在政策执行时，必须要充分考虑当地实际，认真研究政策，努力做到教育政策与当地实际的有机结合，因地制宜地开展工作，以此保证教育政策顺利执行。二是教育政策执行要借助和依靠各外在环境。教育的发展离不开经济的支持，离不开人文环境的支持。为此，教育政策执行必须要借助当地的各种环境中的有利因素，将教育政策与当地有利的环境因素相结合，创造性地开展教育政策执行工作。三是教育政策执行要与外在各环境形成互动。政策具有一定的延续性和稳定性，一旦出台将会持续相当一段时间，而各地的经济、文化等环境是在不断变化的，因此，教育政策执行要因势而动，要不断调整，使教育政策执行不断适应实际环境，保证政策执行的协调与稳定。