民营经济投资体制与政策环境研究，本文主要内容关键词为：民营经济论文,体制论文,环境论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、民营经济投资体制与政策环境的历史性进步
（一）民营经济投资的广度与深度不断拓展
改革以来，国家对包括集体经济、个体经济与私营经济在内的民营投资范围是不断放宽的。目前除国家明令禁止的行业外，民营投资已涉及农业、采掘、制造、电力、运输、仓储、商贸、市政公用、建筑、房地产、教育、文化、卫生、体育、金融、旅游等各个领域。从民营投资的三大主要流向来看：
1.在传统制造业投资领域占据重要地位，成为推动增长的主力军。目前民营经济已经普遍把传统制造业（除掉基础工业与高科技工业）作为主要的投资领域，在诸如家电业、服装业、玩具业、饮食业等行业中显示出强大投资产出优势，填补了国有投资退出而留下的空间。1999年与1997年相比，国有经济在传统制造业的投资比重从53%下降到43%，民营经济的投资份额则由15.6%上升到了20.1%。1999年，在传统制造业增加值中，国有经济占31%，外资占24%，民营经济已经占有了45%的份额。
2.在传统服务业的众多领域投资地位突出，已经具有产业优势。我们把服务贸易（注：根据《国际贸易总协定》，服务贸易业包括十二大类产业领域，即商业性服务、不动产服务、通讯、建筑、销售、教育、环境、金融、健康及社会服务、旅游、文件娱乐、交通运输、其他服务等等。我们可以将以上诸多行业主要概括为一般或传统服务业（包括建筑业、商业性服务、不动产服务、娱乐服务业等）和新型服务业（信息、咨询服务业、计算机应用服务业、金融保险、卫生体育、旅行社、旅馆业、社会福利业、教育文化艺术及广播电影业）两大类。）的诸多领域分成传统服务业与新型服务业两大类。在传统服务贸易的诸多领域，由于国家投资限制较少，民营投资的比重较高，尤其在房地产业、批零贸易与餐饮业、其他服务业领域的投资高度集中，成为推动行业投资扩张的主导力量。1999年，民营投资在上述三个行业的投资已经达到了43%、55%、96%。
3.在高新科技产业领域投资优势显现，正在战为后起之秀。所谓高科技产业包括仪器、仪表、办公用机械制造，电子通信设备制造业，航空航天器制造业，医药制造业。国家对民营投资高科技产业持高度支持政策，民营经济在发展高科技产业中的投入与产出作用日益突出。1997年与1999年相比，国有经济在高科技产业的投资份额由30.5%下降到24%，民营经济的投资比重则由16%上升到18%。尽管民营还低于国有与外资投资份额，但从产出来看民营经济则是后起之秀，1997年，外资在这一产业所占份额还接近50%，民营不足20%，1999年，民营经济的产业份额(32%)超过了国有经济(29%)，且直追产业比重有下降趋势的外资经济(39%)。
（二）民营经济融资渠道与方式趋于多元化
1.民营证券融资的机会有所扩大，已经在资本市场上崭露头角。过去股票发行实施行政审批与数量控制管理，在上市指标分配上对国务院确定的120家重点国有企业给予了优先考虑。2000年国家出台了新的股票发行入市管理办法，民营经济的直接融资障碍有了突破，民营经济进入股票发行的大门得到了一定的放松，成为民营投资的新财源。
2.民营获取信贷的规模不断增加，成为银行贷款新的增长点。80年代初，国务院在关于发展城乡个体经济的政策规定中，明确个体工商户可以向银行申请贷款。商业银行法出台后，规定对不同所有制企业的贷款是一视同仁的。人民银行在2000年出台了《关于进一步改善对中小企业金融服务的意见》，国家经贸委等部门制定了中小企业贷款担保基金的政策措施，各地纷纷建立各种形式的贷款担保基金，在一定程度上解除了银行在对民营中小企业贷款时的后顾之忧，推动了民营银行贷款的增长。
二、民营投资政策与体制环境面临的突出矛盾
尽管近年来民间投资增长呈现迅猛增长的势头，但是由于体制与政策环境的不完善，使得民间投资增长出现了一系列结构失衡，有些投资行为甚至远远偏离了轨道，没有很好地发挥民营投资的天然优势和巨大潜能，影响了社会资源的优化配置，严重制约了社会投资增长。
（一）民营投资结构与国民经济结构优化的要求不相协调
从民营经济投资布局的整体来看，在一部分产业领域民营经济进入深度明显偏高，无论是投资比重还是产出比重均显示了一定的竞争优势，有些领域甚至进入过度，出现了严重的生产过剩局面。但是，在另外一些产业领域，民营经济投资进入的深度则明显偏低，无论是投资比重还是产出比重均显示了短缺与不足。目前民营经济在基础产业与基础设施、金融保险业、科教文卫等社会服务业领域的投资进入很少，呈现严重的投资结构不均衡的状况。
（二）民营投资增长的地区差别较大，中西部发展水平不平衡
目前，由于种种原因，民营经济投资具有较明显的地域特征，东部的民营投资、外商投资相对较高，国有投资相对较低；而西部的国有投资比重较高，民营投资与外商投资比重则相对较低；中部地区则呈现出中间状态。尽管近年来国家与地方均出台了鼓励民间投资的政策措施，但是从各个地区民营经济投资增长的速度与比重变动来看，仍然是东部地区民间投资呈现快速发展的格局，中西部特别是西部地区民间投资明显滞后。
（三）民营投资增长“点高面低”，不同规模企业政策受益相差悬殊
目前中小企业约有3980万户，占企业总数的98%，创造了几乎一半的国民生产总值；在中小企业中，民营企业所占比重至少有95%。如果充分发挥这些中小企业的投资积极性与创造性，中国投资增长的空间还非常之大。然而，目前，各级政府往往对少数大企业给予了种种优惠政策与倾斜政策，而对广大中小企业的支持政策与优惠政策则不予落实或落实不够，造成“点高面低”的投资政策效应。最明显的结果就是相当一批民间中小企业做到一定阶段，就不再做大，不再扩大投资，不再增入增设备，民间企业基本上仍维持“微型化”、“短期化”的投资类型，难以形成规模效益，造成单个企业吸纳就业与扩大投资的能力较弱。一旦国债投资有所淡出，凭借中小民营投资目前的状况和增长势头无法真正有效地填补投资真空地带。
（四）资本市场开放度太小，中小民营企业融资选择空间狭窄
近几年来，我国的资本市场发育较快，形成了股票类、贷款类、债券类、基金类、项目融资类、引进外资类六大融资方式和数十条国内外融资渠道的庞大市场体系。但是，除了短期信贷以外，其他融资渠道对民营经济的开放度很低。有人说，我国的资本市场对民营经济来说，实际上只开放了一条半，即仅仅开放了短期信贷与大企业股票融资的渠道，使民营经济特别是其中的中小企业与国有经济相比，融资的机会少、规模小、期限短、比重低、品种少、担保难、成本高，远远满足不了各类民营经济融资的需求。
三、剖析民营投资环境缺陷的体制政策根源
1.民营投资“禁区”的政策与体制根源在于四大过度垄断因素。(1)由于部门行政垄断的影响，民营经济投资基础设施存在一系列进入壁垒。(2)国家对金融、电信、教育、卫生、旅游业的行政垄断限制了民营投资进入新型服务业。(3)维护企业集团利益的行政垄断阻碍了民营投资汽车等支柱产业。(4)地区行政垄断导致民营经济投资社会服务业存在进入障碍。
2.民营经济资金紧张的主要原因在于资本市场的限制与信用体制的不健全。(1)资本市场的高门槛限制了中小民营企业的融资资格。(2)信用体制不健全阻碍了银企之间的稳定合作。
3.投资服务体制存在严重的越位、错位与缺位导致民营投资行为扭曲。(1)投资管理制度还存在若干越位现象。改革以来的不同时期，政策颁布了大量的法律法规与红头文件，投融资管理方式还没有摆脱某一阶段的时代烙印，特别是在市场准入、市场竞争等方面还缺乏公开、公正、公平的“游戏规则”，在对民营投资影响最大的投资项目审批许可证、土地等市政配套设施使用权、各种资本市场的融资渠道等方面设置了不少限制性规定。(2)投资扶持与促进机制错位严重。近年来，国家与地方为刺激民营经济投资出台了不少优惠政策，但在实践中，许多有关优惠政策并没有对准广大中小民营企业，而有关的优惠政策在落实中发生扭曲，使得民营投资引导与扶持机制存在着很大的错位。(3)投资监管机制的许多制度建设明显缺位。目前政府仍有许多该管的事情没有管起来，使民营投资行为缺乏有效约束，影响了正常投资运营秩序。
4.民营投资权益保障环境不完善的根本原因在于法制不健全。与外资经济和国有经济相比，目前确认、保护民营经济产权的法律法规不齐全、欠严密，民营投资权益保护的执法体制不严。(1)政策落实缺乏监督，使得国家有关保护投资权益的政策往往有名无实。(2)政策执行“中梗阻”。执法机构与收费行为之间的利益联系没有切断，乱收费屡禁不止。(3)政策待遇不公平。从有关政策来看，民营投资兼并收购国企时，还不能以一个平等市场主体身份开展正常的产权交易。(4)政策信用空缺。尽管政府与民营经济签订的道路、土地等特许经营合同规定了政企双方的权利义务，但一些地方政府却维护国有企业的经营特权，屡屡失信违约，对政府投资信用约束机制还未建立起来也是重要的原因。
民营投资权益保护的司法体制欠公正。从司法来看，由于还存在“权大于法”的不良影响，使得民营投资权益受到侵害之后，依法保护自身投资权益的努力往往难以奏效。
四、完善民营投资政策与体制环境的总体思路
民营经济发展面临的主要议程，就是要创造一个公平、公开、公正的投资政策和体制环境，为民营经济投资扩张开辟投资通道、融资通道、服务通道与法律通道。
（一）完善民营投资政策与体制环境应当“九统一”
1.建立公开的、统一的市场准入的规则与办法。随着加入世贸组织，对外开放进一步扩大，需要把对内开放放在同等重要的地位，制定市场准入的办法，消除所有制歧视，大幅度拓展民营经济投资领域。(1)统一准入原则。目前，管理层在市场准入的原则上达成了一致，即凡是竞争性产业，都应当允许民营资本进入；凡属已经和将要对外资开放的产业，都应当允许对内资民营经济开放。在确立了这个大的原则之后，还应当以此为依据制定相应的法律与可操作的政策。(2)统一准入领域。要让民营经济平等进入投资市场，应当制定统一规范的市场准入办法，我们认为，这是当前投融资体制改革的重大突破口。(3)统一准入条件。目前仍有观点认为民营经济投资基础设施、金融服务业、汽车等行业力不能及，担心对内开放会引起不正当竞争等。这就将民营经济有没有能力进入与开不开放投资领域两件事混淆在一起了。我们认为，未来可以对民营经济、国有经济与外资经济进入同一竞争性领域的门槛标准化、统一化。
2.建立公平的、符合市场规则的投资服务体系。总的来讲，要对国有经济、外资经济与民营经济一视同仁，都实行国民待遇。我们认为，对于民营经济投资来说，实行国民待遇意味着三大统一。(1)统一金融服务待遇。(2)统一产业服务待遇。(3)统一企业兼并待遇。
3.建立公正的、有效保护合法财产的法制环境。(1)统一法律地位。只要是合法财产，就一定要受到法律的保护。(2)统一法律规定。应当说，与对国有企业、外资权益保护相比，目前我国有关保护民营经济权益的法律建设已经严重滞后。今后，必须加快民营经济合法权益保护的立法工作，要提高合法权益保护的标准，细化合法权益保护的法律，完善权益保护的法律体系。(3)统一执法力度。目前，我国对国有企业、外资企业与民营企业的权益保护的执法力度是不一致的。国有资产、外资资产权益遭到侵害时，有关部门的执法是严明的，打击是到位的。然而，当私营企业雇员贪污、挪用、卷逃生产资金时，有些地方往往不以贪污罪、挪用罪论处，投诉无门，只能按民事纠纷立案，有时往往不了了之。对此，要强化维护民营企业的正当权益，加大合法权益保护力度，打击侵害其合法权益的违法行为。
（二）要全面有序地开放投资进入领域
1.推进基地领域的改革开放，让民营投资主体发挥补充作用。一是信息通信、电力等这样的行业垄断型行业，因为有利可图，无需特殊政策，只要放开管制，民间投资都会进入。二是对于城市生活污水和垃圾处理、植树造林、防沙治沙等环保类项目而言，需要一些特殊优惠政策配套，产生一定的投资回报，从而吸引民间资金介入。三是对城市公交、道路、地方铁路、公路、港口、机场等交通类的建设经营。这些属于投资规模大，建设期限长，经济效益与社会效益均较明显，但社会效益明显高于经济效益，应当允许采取特许经营、定期限收费的政策。此外，对于垃圾发电等新能源的开发，政府还是要给民营投资以政策扶持。
2.推进制造业领域的改革开放，让民营投资主体发挥重要作用。目前，民营企业投资主要分布在一般竞争性的传统制造业领域，而在这些领域国有经济投资在少数关键性产业领域中发挥投资主导作用，民营经济投资则在多数一般制造业领域中发挥重要作用，应当把民营经济投资的重要作用与国有经济的主导作用结合起来。在国有资体准备退出的非关键性领域、非关键性企业（一般国有中小企业），要充分发挥民营的优势，鼓励和引导民间投资有序地进入，填补国有资本退出的空间。
3.推进服务业领域的投资开放，让民营投资主体发挥重要作用。金融、保险、电信、媒体等服务业或者属于关系国民经济命脉与国家安全的关键性领域，或者在一定程度上具有“公共服务”的属性，这就决定了上述领域仍需由国有经济占据主导地位，民营资本可以发挥辅助或补充作用。而在文化娱乐、体育健身、旅游、非义务教育、非基本医疗等广泛的新型服务业领域，民营经济将发挥更为积极的作用。
（三）要建立多层次、多样化的资本市场体系，为中小民营企业创造多渠道的项目融资、股权融资与信贷融资渠道
1.发展多层次银行体系，为民营中小企业提供金融服务。由于大中小型民营企业对信贷商品与担保的需求多层次，要求银行体系与担保组织结构也应当多层次。因此应当构造“大中小型银行共同发展、国有、外资与民营银行互为补充、跨国、跨区与区内银行有机分工”的多层次银行体系。鼓励确有实力的民营资本通过收购农村信用社等方式组建一批民营中小金融机构，尤其是在国有银行顾及不到的广大社区发展民营银行。
2.建立多极化的股权投资机制，为各类民营企业提供风险或创业投资支持。可以借鉴国际经验，一是推进多级化的股权投资市场的形成，鼓励政府、国企、外资、民营、个人多元股权投资主体的参与，使处于创业期或成长期的中小科技企业可以得到种子、资金等关键性的资金支持。
3.建立多层次的资本交易市场，为各类股权投资开辟多种退出通道。为了建立多层次的股权交易市场，应当尽快建立“二板市场”即创业板市场，使步入成熟期的高科技中小企业能够上市融资，也为风险资本退出提供通道。同时重新开放“三板市场”即柜台交易系统或地方产权交易市场，使那些不够上“二板市场”的中小企业既可以通过产权交易市场收购兼并做大，也可以出售部分股权或公司整体出让实现股权资本的退出。
4.建立多级化的项目融资体系，开拓民营经济的多种融资方式。建立多种符合市场经济原则的项目融资方式，一是经国家批准，在有条件的地方设立多种形式的城市基础设施投资基金，将分散的民间资本集中起来办大事；二是对预期有收益的、比较稳定的经营性基础设施项目，允许以政府授权的特许经营收费权和收益权为质押权益，向金融机构申请质押贷款。
（四）完善民营经济投资服务环境，为民营投资创造平等竞争规则、引导民营投资的流向、监管民营投资行为
1.改革投资管理方式，创造平等竞争的规则与条件。实施“投资主体多元化、审批方式科学化、项目业主竞争化”为主要内容的投资管理方式，一是要鼓励民营资本以合资、合作、联合、联营、参股、控股、特许经营等方式参与经营型的基础设施和公益事业项目建设；二是在基础设施等重要领域引入竞争机制，通过招投标方式选择项目的业主或投资经营主体，给民营投资以公平的竞争机会；三是要改革行政审批制度，减少程序，提高效率，尽快建立民营投资项目登记备案制度。
2.完善投资引导机制，合理调节民营经济的投资方向。运用各种政策组合与政策杠杆，引导民营投资的合理流向。一是建立面向广大中小企业投资项目信息网，引导民营向专业化方向投资。二是鼓励个体业主制、合伙制逐步转向公司制，引导个体私有经济走联合投资之路。三是发展“块状经济”，推动民营经济由分散化向聚集化方向投资。四是建立创新体系，享受同等政策优惠待遇，引导民营向科技进步方向投资。五是培育特色出口基地，鼓励民营企业自营进出口业务，引导民营向外向型方向投资。
3.完善投资促进机制，有效激励民营企业扩大投资动力。为了充分调动民营投资者的积极性和创造性，应当出台一系列有效的激励措施。一是对处于企业或成长时期的中小企业给予一定的减免税支持。二是通过税收优惠、财政贴息、增加担保基金和投资补贴等形式，鼓励民营资本扩大实业与西部投资。三是建立公共产品的合理价格机制与补偿机制，为民营投资基础设施扫清障碍。
4.强化投资监督机制，有效规范与约束民营投资行为。有效约束民营投资主体的行为，必须不断完善投资监管机制。一是建立企业信用公示制度，向社会公示良好的合同信用形象，消除民营投资的失信行为；二是严格执行企业进退制度，借助于强有力的法律与行政手段进行监管，扼制地下投资、虚假投资、伪劣投资、有害投资等不法投资行为。
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