政府信息公开制度国际比较分析，本文主要内容关键词为：制度论文,政府论文,国际论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓政府信息是指政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处理的信息。政府信息公开是指政府机构通过多种方式公开其政务活动，公开有利于公民实现其权利的信息资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用各级政府部门所控制的信息。（注：周健.《信息自由法》与政府信息公开.情报理论与实践，2001（5））政府信息公开制度即是一种承认公民对国家政府拥有的信息公开请求的权利，国家对这种信息公开的请求有回答义务的制度。世界各国都用法律的形式对此加以规定，以保证公众的信息获取权，世贸组织也向全体成员国提出了法律法规公开透明的要求。制定政府信息公开制度既是我国政治体制改革的要求，也是推进我国民主法制建设的重要内容；既是公民知情权的保障，也是充分合理地利用政府信息资源，提高整个社会的发展效率的前提条件；同时也是维护国家信息安全的重要措施。
目前，国际上已经建立信息公开制度的国家有十几个，目的是将其作为政府保障公民信息获取权的一项基本任务。我国虽没有制定政府信息公开法，但党和国家己开始重视该制度的建立。分析比较各国政府信息公开制度的方方面面，对于加快和完善我国政府信息公开制度的建立将产生积极的影响。
1 政府信息公开制度建立与发展的国际概况
世界上最早的信息公开制度法律是1766年瑞典的《出版自由法》，该法律规定了行政信息的公开存取原则。但在此后的200年间，信息公开制度并未得到其他国家的重视。直到本世纪50年代，由于计算机技术的发展，引起了新的信息保护与公开问题，各国才纷纷将信息公开制度立法提上了议事日程。
1.1美国政府信息公开制度
在美国，信息（尤指政务）公开是原则，不公开是例外。政府的一切活动都将公开。1966年联邦政府就制定了《信息自由法》（经1974年、1976年、1986年、1996年修改）、1976年制定了《阳光下的政府法》、1974年制定了《隐私权法》、1972年制定了《咨询委员会法》（规定会议与文件公开与保密）。各个州也有此类立法，或者叫《阳光下的政府法》、《自由获取信息法》；美国的民主政治与政务信息公开是分不开的。《信息自由法》中关于信息公开的实践主要体现在立法、司法、行政三个方面。从立法来看，议会的议事规则是公开的，议会的活动一律公开进行，群众可以旁听，议会的所有活动可以公开报道，包括每个议员的发言：从司法来看，除青少年犯罪外，法院所有的审判活动都公开，包括审判程序、结果、所有的判例及每个法官的意见；从行政来看，其信息公开包括每个行政机构组织人员、决策程序、活动程序、各种守则和遵循主要规则的公开，颁布的具有普遍约束力的行政规章的公开和对个案处理的公开五个方面。《信息自由法》经过1996年的重大修改后，政府由信息公开的被动主体转变为主动主体，而且美国所有有关行政机关信息公开的规章、规定均适用于国有企业。美国的信息公开制度，从信息自由法制定以来，经过三十多年适用和完善，已经形成了较为合理完备的制度，被许多国家效仿。
1.2北欧国家的信息公开制度
芬兰于1951年制定《公文书公开法》，该法从1930年开始着手制定工作，历时20年得以完成。其中，关于文书公开的限制，以法律和委任命令等形式规定，所以显得不透明。
丹麦于1970年6月制定《行政文书公开法》。该法的主要特色是：第一，为了请求文书的开示，必须表明特定的案件；第二，公开例外的条款非常模糊；第三，是否向官方直接请求、以何种形式请求，官方享有广泛的裁量权。
丹麦信息公开制度的实施机关是国家行政机关、地方公共团体、电力、煤气、供热等公共企业等。
挪威也于1970年6月制定《行政公开法》。该法的主要特色是：第一，规定行政文书公开明显招致国民误解时，可以推迟公开或者不公开；第二，关于文书公开的方法，应考虑公务的正确执行；第三，该法对现成的文书不能适用。该法的实施机关是国家行政机关、地方公共团体和公共机关。
1.3法国的信息公开制度
法国1978年7月制定《行政文书公开法》。法国1971年在总理以下设由公务员组成的“行政文书调整委员会”，负责研讨关于公文书公开的制度。1975年政府又设立法案起草小组，形成的法案数次向议会提出，展开讨论扩大影响。1976年政府设立行政文书公开推进委员会，要求其确定公开文书的种类。该法的特点是：非公开的文书，除私生活上的秘密以外，记名的文书也不公开；实施机关有国家行政机关、地方公共团体、营造物法人及私法上的法人被委以公共职能的组织等。
1.4澳大利亚的信息公开制度
澳大利亚1982年7月制定《情报自由法》，此后经过1983、1986、1991、1994年四次修改。该法的主要特色是：国防、安全保障、国际关系、联邦和州关系及政府审议、政策形成过程中的文书的公开最终决定权在各部部长，内阁会议文书最终决定权在总理，决定以认定书的形式发出。此外，该国还于1987年5月制定了关于联邦行政机关情报公开的法律，规定联邦政府各部门在不违反保密义务的限度内，把行政情报公开作为义务。
1.5英国政府信息公开制度
与欧美国家不同，英国至今没有制定统一的信息公开法，只是在1994年后以政府内部规则为基础实施信息公开制度。英国在信息公开方面奉行秘密主义，公务员秘密法规定公务员保密义务非常严格。由于国际社会的压力和民众的要求，政府开始重视信息公开立法。1994年4月4日实施《政府情报公开实施报告》以及《解释方针》。1996年3月英国众议院议会专员、公共服务等特别委员会公布《制定情报公开法劝告》，将推进英国的信息公开立法进程。1997年工党取代保守党执政，在大选前曾许诺情报公开立法，可以预见英国信息公开立法进程将会加快。
1.6韩、日两国政府信息公开制度
韩国于1996年11月制定《公共机关情报公开法》，于1998年1月1日开始实施，是亚州国家首先制定并实施信息公开法的国家。韩国的信息公开制度首先在地方公共团体实施。
日本于1999年5月7日制定、5月14日公布《关于行政机关保有的情报公开的法律》该法定于从公布之日起二年之内由政令确定日期实施。日本早在60年代就有团体提出制定情报公开法的要求，到70年代呼声更高，社团法人“自由人权协会”曾发表《公开法纲要》。政府1980年提出《关于情报提供的改善措施》，着手研究情报立法问题。1990年总务厅的情报公开问题研究会公布了中间报告《情报公开--走向制度化的课题》。截止1996年4月，全国的都道府县均制定了有关情报公开的条例，自上而下推动了国家的立法进程。
1.7中国香港政府信息公开制度
早在1996年12月，我国香港地区修订通过了《公开资料守则》，界定了政府可以提供资料的范围、规定公务员提供资料的方法、政府对外提供信息的手续等内容。该守则的主要内容包括：（1）制定目的。该守则指出：政府应当运用可供使用的资料，尽量为市民提供最佳服务。（2）适用范围。该守则适用于所有香港政府部门。（3）规定了按惯例提供的信息。（4）组织落实。（5）索取信息的方式。（6）政府部门的答复。（7）收费问题。（8）拒绝提供的资料。（9）政府部门的权利。（10）复议及投诉。
1.8我国政府信息公开现状及法律规定
我国的信息公开制度无论在理论上还是立法上，都已取得了很大的成就。但我国尚未制定有关政府信息公开的专门法律，只是在其他法律中有一些相关规定。我国的《统计法》规定，国家机关、社会团体、企业事业组织和个体工商户，必须依照此法和国家规定，提供统计资料。证券法规中关于证券从业人员非法透露内幕信息给他人和利用内幕信息牟利的行为属非法。《档案法》规定：各级各类分档案馆保管的档案，应分期分批地向社会开放。对于与国计民生关系重大的特殊信息，如地震信息、疫情信息、气象信息、灾情信息等，我国都有专门的法规来规范其公开办法。（注：赖茂生等.我国现行信息资源管理的政策与法律研究.科技与法律，1997（1-3））在我国一些政府部门内部，有一些向社会提供其拥有的信息资源的规定，如国土资源部在《关于做好当前土地登记和城镇地籍调查工作的通知》中规定：“推行土地登记公开查询制度，积极为社会服务。”前不久，国土资源部又发布了《公益性地质资料提供利用暂行办法》和公益性地质资料范围的公告，这表明我国公益性地质资料从此可以全社会共享。尽管如此，由于我国信息公开制度零散见于各单行法律法规，内容单薄，范围狭小，多局限于具体行政行为实施过程，缺乏稳定性和强制力，且如果政府部门不予提供，公众没有任何法律依据予以自我救济。与其他国家相比差距很大，与当今信息时代的要求明显不符，迫切需要构建一套完备统一和谐的信息公开制度。
2. 各国政府信息公开制度分析比较
2.1立法目的、性质比较
立法目的是各国制定政府信息公开制度时首先必须回答的问题，有的规定直接的目的，有的规定较高层次的目的。如：瑞典的出版自由法第1条规定：“为促进自由的意见交换及对公众的启发，使瑞典所有公民能够查阅公文书”。韩国《情报自由法》第1条规定：“保障国民‘知情权’及确保国民对国政的参与和国政运营的透明性为目的”。日本情报公开法第1条规定：“根据国民主权理念，就行政文书开示的请求权作出规定，依此规定谋求行政机关保有的情报更加公开，使政府的诸项活动向国民的说明责任得到履行，同时有助于推进在国民正确理解和批评之下的公正、民主的行政”。我国香港政府在《公开资料守则》的引言中指出“政府应当运用可供使用的资料，尽量为市民提供最佳服务。为达到此目的，政府明白到，市民是需要充分认识政府及其提供的服务，以及对个人和整个社会均有影响的政策和决定的依据”。美国1996年制定的《电子信息自由法》明确指出了信息自由法的四点目的：（1）确保公众对行政机关的记录及信息的获得，促进民主；（2）改善公众对行政机关的记录及信息的获得；（3）确保行政机关遵守法定期限；（4）使行政机关记录及信息应用最大化。尽管各国政府信息公开制度名称、制定时间、过程各不相同，然而他们所体现的实质则基本上是一致的，即政府信息公开是公民的一项权利，同时也是政府或其他机关的义务及说明责任，而并非是政府的一种权力，是公民知情权的具体体现。公众知悉政府掌握的信息，从政府的自由裁量给予的“恩赐”变为法定的普遍权利，是国民主权的体现，是历史进步的标志。
2.2信息公开模式比较
政府信息公开可从宏观和微观两种角度来理解，宏观意义上的信息公开是行政管理中的一项法律制度，即行政机关向公众或特定公民提供行政管理信息的范围、主体、程序、法律后果等要素组成的法律制度。微观意义上的信息公开是指行政机关依照法定程序向公众或特定公民提供有关信息的法律行为。从世界范围看，政府信息公开制度可分为两种模式，宏观模式（或称大公开模式）是行政管理过程向社会和公众开放的模式，任何对行政管理过程有兴趣的公民都可以参与，除非法律另有规定，任何公民都有权了解与行政管理有关的信息。其特点是具有系统全面的法律规定，以建立透明的政府为目标。美国的政府信息公开的法律制度属于大公开模式，是宏观模式的代表。日本、加拿大、澳大利亚和韩国，其行政公开模式与美国相仿也属于大公开模式。宏观模式一定程度上代表了政府信息公开制度的发展方向，标志着现代信息法治的完善。英国、德国和法国，其信息公开模式与美国不同，属于微观模式即小公开模式，其行政管理只向利害关系人部分公开的模式，只有与案件具有利害关系的人才有权参与行政管理过程的部分阶段（注：应松年主编.比较行政程序法.中国法制出版社）。
2.3请求权人限定比较
请求权人，是指有权向行政机关或其他实施机关提出信息开示请求的人，包括自然人和组织。规定请求权人的范围决定了信息对人的开放程度。对此各国一般都规定较宽，规定也比较简单，对申请人的动机及用途一般也不考虑，有的国家只是对不同用途确定不同收费标准，如美国。日本情报公开法第3条规定，任何人都可以向行政机关长官提出情报开示的要求，不仅限于本国国民，在日本的外国人也可以成为开示请求人。对请求人不作主体资格、主观动机目的等限制，符合当今不断开放的社会发展趋势，在执行上也容易掌握，由于该类信息公开法有“不公开信息”等限制规定，向“任何人”开示政府信息也不会损害国家及公共利益。规定请求权人的用语，一般是“公众”（美国）、“任何人”（日本、德国）、“所有国民”（韩国）等。
2.4实施主体规定比较
实施主体是指按信息公开法的规定有义务向公众公开信息的组织或机构。各国均规定行政机关为政府信息公开制度的实施主体，但对议会、法院、军事部门、国家企业法人等组织是否为实施主体，规定差别较大。例如：美国的《信息自由法》规定适用联邦行政部门、军事部门、联邦政府法人、受联邦政府规则约束的法人、联邦政府行政部门的其他机关（包括总统府）、所有独立委员会等机关；瑞典《出版自由法》规定国家行政机关、国会、教会会议、法院、地方公共团体等为信息公开实施主体；法国《行政文书公开法》规定实施主体为国家行政机关、地方公共团体、营造物法人、私法上的团体被政府委任进行公共服务管理的组织等；韩国《信息公开法》规定国家行政机关、国会、大法院、宪法法院、中央选举委员会、地方公共团体、政府投资的机关等，范围更广。
2.5信息公开与免除范围比较
各国信息公开制度规定的公开信息的范围，大多采取概括和列举方式规定，以适用除外的规定排除。如：韩国《信息公开法》规定公开的信息是“公共机关职务上制作或取得、管理的文书、图画、照片、胶卷、磁带、幻灯机、电脑处理的媒体上记录的事项”，属于概括加列举。德国《环境信息法》规定公开的信息是：关于环境状况的信息；关于可能对环境有危害的活动的信息、关于环境保护的信息，形式包括文书、图画等，为概括式规定。美国《信息自由法》采用概括加列举式规定并说明补充（美国法典第五篇第552条第一款）。日本《信息公开法》采用概括加排除规定。英国《政府信息公开实施报告》（政府内部规则）则采用概括式规定。
信息公开制度在规定信息公开范围的同时，也规定信息免除公开的范围，目的是为协调信息公开带来的利益与不公开保护的利益的矛盾。如美国《信息自由法》第二款规定九项免除公开的信息，并以第三款作补充；韩国《信息公开法》第七条规定了八类免除公开的信息；香港《公开资料守则》对多达十五类的资料拒绝提供。免除公开的信息一般是：国防、外交等为国家利益保密的信息；公开可能损害国民健康、生命、公共安全的信息；私人秘密、企业经营秘密的信息；刑事执法中的信息；机关内部审议、讨论、协议过程中的信息；其他法律明确规定不公开的信息等等。免除公开信息的范围，决定信息公开的程度，因此常常成为立法争论的焦点。
2.6法律责任与救济手段比较
信息公开实施主体无正当理由拒不提供信息，以及实施主体公开了符合信息公开豁免的个人信息和商业信息应承担相应的法律责任。
对于要求信息公开的人和反对信息公开的利害关系人，各国信息公开制度规定的手段一般有两种，即行政救济和司法救济。行政救济即对信息公开决定不满者，可以根据行政异议审查法提出异议申述。包括本行政机关和上级行政机关或者专门行政司法机关（行政裁判机关）；司法救济，即行政诉讼。在行政救济中，也有的国家在行政机关内设立咨询机关，例如法国的“行政文书公开委员会”，日本的“信息公开审判会”，加拿大的“信息专员”等。法国、加拿大等，对决定处理不服的，只有先向该机构咨询后才能向法院起诉，而日本则是受理不服的行政机关必须向咨询机关咨询后方能作出处理。（注：[日]信息公开法研究会编.信息公开制度要点.行政，1977）而英国和澳大利亚在行政救济、司法救济以外，设有议会专员酌情处理制度，作为议会救济。对此类案件的审理，各国信息公开法多规定不公开审理；在作出公开决定之前多事先通知利害关系人。
3. 政府信息公开制度国际比较启示
近年来，我国在政府信息公开方面取得了一定的进展，各地先后推出了诸如政务公开、公开招考、公开招标等具体措施，呈现出政府信息公开的良好发展趋势。但是，随着信息时代的发展和社会的进步以及加入WTO的新要求，我国政府信息公开还需要进一步加强，其政府信息公开制度的建立更是当务之急，各国在建立信息公开制度上的实践经验能为我们带来许多有益的启示。
3.1启示一：认识政府信息公开制度建立的理论依据
建立政府信息公开制度并非空穴来风，也非权宜之策，而是有其深厚的理论根基。目前，在法学、政治学、史学、社会学等领域存在的主要理论，如人民主权理论、、诚信理论、平衡理论等正是政府信息公开制度建立的立论之本。
人民主权理论是目前关于国家和政府起源的主要理论。人民主权（注：刘瀚.人民当家作主的法律保障.法律出版社，1988年），又称主权在民，即人民是国家的主人，是自己的主人，是民主的主体。政府信息是一种权利资源，在民主共和国家，公民是权利的主体，应享有政府信息等权利。更重要的是，政府信息又是一种公共资源，应当属于主权者所有，政府理应向人民公开政府信息。诚信理论认为（注：张超.政务公开的理论依据.当代法学，2002（4）），法律关系主体之间互动关系和规范其互动关系的基础，应当是诚实信用，良好秩序和社会长治久安的基础是诚实信用。信息公开制度既是政府对公民给予充分信任，保障公民知情权，参与权的体现，又是民众充分相信政府，把自己掌握的信息在行政参与中告知行政主体途径。平衡论，即权利义务平衡论，也称兼顾论，认为公共利益和公民利益的关系是差别与统一，处理这种利益关系应该是通筹兼顾。反映在行政法学上，其利益主体的权利义务关系总体上应该是平衡的。一方面，政府拥有大量信息资源，拥有信息处置的权利，那么另一方面，政府也应该承担起公开这些信息、服务于民众的义务。
3.2启示二：认清政府信息公开制度建立的客观条件
众所周知，信息革命带来了政府管理的变革与发展，主要表现在转向以信息为中心的管理。各国出现了政府决策与管理的信息化。在此大背景下，政府信息公开制度的建立，不仅使公众获得了利用政府信息的机会，而且有助于提高政府决策过程的透明度，促进政府廉洁、高效，增强政府与民众的沟通，促使国家政治、经济的健康发展.目前，在我国制定政府信息公开制度的时机已经成熟，条件已经具备。首先，制定政府信息公开法具有合理的宪法基础；其次，公民民主意识和自身权利保护意识大大提高，成为制定政府信息公开法的重大推动力；第三，政府日渐重视监督作用，强调完善监督制度，为现阶段制定政府信息公开法提供了良好的外部环境；第四，“入世”所带来的机遇与挑战，为现阶段制定政府信息公开法创造了最佳时机；另外，我国信息公开的实践、信息公开的规章制度、国外信息公开法的实施经验都为政府信息公开法的制定奠定了可靠的基础，我国的政府信息公开法正呼之欲出。
3.3启示三：认准建立政府信息公开制度的立法层次
要构建我国的政府信息公开的法律制度，必须先明确立法层次问题，即应采取规章、法规还是法律的形式来规范政府信息公开活动。从国际上通用的做法可以看出；采起法律规范的形式是最合适的选择，其原因在于：首先，若采取规章的形式，则不论是部门规章还是地方政府规章，都局限于某一部门或某一地区，无法对全国各级政府部门的信息公开活动进行规范；其次，若采取法规的形式，国务院作为最高行政机关制定的行政法规，只能有效地约束其下级部门和政府，对自己的约束却十分有限。信息获取权要求政府承担相应的义务，有关此义务的规定当然只能由有权约束政府部门的国家机关来制定。此外，不论是规章还是法规，都存在下面两个问题：其一，规章和法规的效力层次不高，制约力较弱；其二，根据我国《立法法》的规定，规章和法规的制定都是由其制定部门根据具体情况来决定。所以，是否制定有关政府信息公开的法规、规章的决定权是掌握在政府部门的手中。然而，人们很难相信政府部门会给自己套上“紧箍咒”。因此，在我国，只有由全国人大或其常委会制定的《政府信息公开法》，才能真正起到对各级政府部门的信息公开活动进行法律监督的作用。
3.4启示四：认定政府信息公开法律制度的调整对象范围
应当指出，政府信息公开法律制度的调整对象是政府信息，而非公有信息。事实上，美国图书馆和信息科学全国委员会在1990年6月发布的《公有信息规则》中就指出，公有信息的法律保护是有别于政府信息的，因为公有信息不属于政府的控制，所以政府信息保护法是不能适用于国有信息的（注：周其洪.论信息社会中的信息法制问题.中央民族大学学报（社科版），1999（1））。
政府信息公开法律制度调整范围中必须明确划分信息公开与信息保密的界限。根据我国的情况，我国政府占有的不宜公开的信息应包括以下几类：国家秘密、军事秘密；公开会损害国家安全和社会公共利益的信息；公开会损害国防利益的信息；个人隐私、商业秘密；其它法律规定应予保密的信息。对于信息公开与保密的判断标准应由法律明文规定。在确定不予公开的信息范围时，一方面要尽量明确，避免政府机关以此为借口封锁信息，另一方面在现阶段政府普遍没有公开信息的意识下，这方面的规定不宜过细。所以我国政府信息公开法律制度在最初予以制定时，不予公开的信息范围要做到原则性与确定性相结合。
3.5启示五：认同政府信息公开法律制度建立的国际惯例
我国政府信息公开法律制度的建立虽然要立足我国国情、现状，但也应与国际惯例接轨，应该在认同国际上政府信息公开法律制度科学合理的起点上，实现我国政府信息公开法律制度建立的跨越式进程。总结借鉴世界各国政府信息公开法律制度的有益经验，我国的政府信息公开法律制度应包括以下内容：（1）明确立法目的和基本概念的定义；（2）规定请求权人的范围；（3）确定信息公开实施主体；（4）划定应该公开的信息和免除公开的信息的范畴；（5）规范信息公开的程序；（6）告示不作为或作为不当的法律责任及公众可采取的救济手段等。
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