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千年之交后不久，中国的决策层又明确提出了构建和谐社会的目标，而公共财政与社会和谐具有内在的联系。本文试对此作一个粗线条的考察。
一、中国提出公共财政的历史背景及其意义
关于中国财政型态的演变，可以划分几个大的阶段：
共和国财政的前身可以追溯到革命战争时期根据地的财政，这是一种供给型的财政（当时提出的总方针就是“发展经济，保障供给”），基本目标集中于支持前线的战争和使根据地逐渐发展成全国政权。在建国之初，继续在保障供给形态下，支持当时的国民经济恢复、治理战争创伤和支持抗美援朝，并一度实行了真正高度集中统一的统收统支财政。当大规模经济建设以“一五”计划为标志展开时，财政转为生产建设型的财政，特点是依靠特定的集中型积累——投入机制，支持“156项”为代表的重点项目建设，以求尽快形成我国自己独立的工业体系，并开始探索分级财政架构。延续到20世纪70年代后期、改革开放前夜，中国生产建设型财政最典型的财政体制的特点是“（中央地方）总额分成，一年一定”。
实行改革开放之后，国家迅速推行了“（中央地方）划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”体制，并不可避免地提出了财政转型的问题。在1985年，中央书记处曾正面地提出了对于财政转型的一个基本思路，就是要从原来的生产建设型财政转为经营管理型财政，意图主要是想改变过去财政部门单纯给计划部门当出纳的地位。
20世纪90年代初期，邓小平“南方谈话”之后，建立社会主义市场经济新体制的目标随之确立起来。财政方面也在酝酿着关于财政转型的新表述。到了20世纪90年代中期，中央决策层明确地把“振兴国家财政”写入了中央文件和国家发展规划。这对于使各个方面关注和重视财政问题，发挥了积极作用，部分地解决了一些突出的矛盾和运行问题。但是“振兴财政”的表述本身，还看不出来财政的转型到底应怎么样把握和认识。
新的进展发生在1998年。项怀诚出任财政部部长以后，他重提1994年担任财政部常务副部长时在中央安排的一个电视讲座里面讲到的概念，就是要搞公共财政。近年，财政部现任金人庆部长特别强调“要让公共财政的阳光逐步普照广大农村”，并提出了对于公共财政建设总结经验和进一步发展的问题。
总之，中国财政型态的演变已发展到建立和完善社会主义市场经济新体制的历史阶段上。在中国搞市场经济，实现现代化战略目标，财政怎样转型，政府理财怎样合理地形成一个能够胜任的框架和型态？回答就是建设公共财政框架。
二、公共财政的基本特征和基本要求
第一，既然表述为公共财政，顾名思义，关键的内在导向就是强调财政的公共性。从这一角度，要看到公共财政的特征首先是以满足社会公共需要作为财政分配的主要目标和财政工作的重心。
第二，财政应该以提供公共产品和服务作为“以财行政”的基本方式。这个基本特征的内涵和实质性要求，就是合理地处理和把握政府与市场的分工关系。
第三，必须构建相应的决策机制，即构建以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制。
第四，公共财政在管理运行上要以现代意义的公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。
在中国建设和发展公共财政，必然是一个由粗到细的动态过程，根据上述关于其基本特征和基本要求的认识，今后一个时期在继续构建和发展公共财政框架的过程中，应该抓住如下一些主导因素：
第一，按照公共财政发展的要求在政府和财政的基本职能中收缩生产建设职能。总体上国有经济要实现战略性重组，抓大放小，收缩其覆盖面，强调质量和影响力。
第二，合理掌握财政分配顺序。在公共财政的框架下合理掌握财政分配顺序，首先应是保证国家机器在效能前提下的正常运转（在转轨过程中要结合精简机构等基本问题逐步解决效能问题）。其后排在前面的应是满足公共需要即公共产品和服务的提供。最后，才是政策倾斜方面和重点建设方面的事项。
第三，要逐步形成规范的公共选择机制。财力分配和政策安排如何把握轻重缓急，作出合理决策，不能由少数政府官员决定，必须越来越多地依靠法治化的程序、规范的公共选择机制来形成决策方案。
第四，政府部门、财政部门、税收部门等要形成为公众服务的意识和规范。
第五，理财方式必须转变，努力发展“四两拨千斤”的新方式。
最后，在公共财政框架下，政府理财方面势必要形成一个协调配套的管理体系。即必须以系统工程的形式，形成一个将公共收支、社会保障与社会成员收入再分配、国有资产管理、区域协调和经济杠杆的调节运用等，在复式预算（至少应有公共收支预算、社会保障预算和国有资本预算）中合理安排、相互配合的运作体系。
三、近年来公共财政的制度建设与政策改进
（一）建立公共财政框架的重点改革事项。
1.实行部门预算（综合预算）改革。
部门预算要求各部门在编报预算时把其所掌握的所有政府性财力，包括预算内资金和预算外资金，一览无遗地全部编入，实现和保证预算的完整性。
2.实行单一账户的国库集中收付改革。
中国大部分地方已经建立了有利于对财政资金实行全程监督、高效运作的国库集中收付制度。
3.推行“收支两条线”改革。
近年中国“收支两条线”改革得到推行，其内容是行使公权单位的各项收费和罚没收入等，不再与本单位支出、福利待遇挂钩，而进入财政专户和归为预算统筹。
4.推行以招投标集中采购为代表形式的政府采购制度改革。
我国1999年开始在中央单位部门预算中增加了政府集中采购内容，现已在各级国家机关、事业单位和团体组织中，全面推行政府采购制度改革，并在《2005年中央单位政府集中采购目录及标准》中明确了部分政府集中采购项目的适用范围，扩大了部门集中采购项目，增强了可操作性。
5.研讨和准备收支分类的改革。
我国政府收支分类改革目的是使预算收支的分类和科目体系与国际通行标准接轨，并适应体制改革带来的诸多变化，也为今后“金财工程”信息处理方案的运行提供前提条件。
6.研讨和探索财政绩效评估制度和绩效预算的逐步构建。
绩效预算是预算改革深化的必然要求，可以切实提高政府管理效能和财政资金有效性。
7.积极实施“金财工程（政府财政管理信息系统）”。
中国财政部门正在组织实施“金财工程”即“政府财政管理信息系统（GFMIS）”的建设，旨在建立一个全面反映政府财力，支撑公共财政科学决策的财政管理和财政监督的信息平台，以实现中央部门预算编审系统的修改完善、技术支持和应用服务。
（二）在财政政策中积极强化公共职能的一些重点举措。
1.大力加强公共基础设施建设、国土整治和农林水利建设和生态环境保护。
2004年积极财政政策向稳健财政政策转型，按照“五个统筹”的要求，财政主动调整了国债资金的使用方向，有保有控，重点保证重大在建项目后续资金支持、农林水利、教科文卫、能源基地建设、县乡公路等方面的需要，以及与公共卫生体系、教育、科技进步、社会保障关系密切的基础设施建设和配套条件建设。进一步突出和强化了财政支出的公共职能属性。
2.积极促进社会保障体系的构建和逐步完善，实行城镇低保的“应保尽保”，在东北等地进行社会保障制度的改革试点，积极试验新型农村合作医疗。
社会保障作为市场经济体制下公共财政的重要职能，近年来得到越来越多的重视，财政不断加大支持力度，积极促进社保体系的构建和逐步完善。
3.增加教育投入，着力普及9年制义务教育， 明确各级财政对义务教育经费的分担机制和时间表。
普及9年制义务教育的难点和重点在农村， 为此国家明确要求教育事业费增量主要用于农村。
目前农村义务教育经费保障机制改革正按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织”的原则稳步推进，目标是要在农村逐步建立责任明确、保障有力的义务教育经费长效保障机制。
4.大力支持“三农”，实行粮食直补和其他多种惠农政策措施，逐步减征、免征直至全面废止农业税。
为贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，财政在“多予”上下了很大功夫，采取一系列政策措施，加大投入力度，促进粮食增产和农民增收。
5.增加科技经费投入，支持基础科研和自主创新，以及用贴息等方式促进大型骨干企业技术改造。
6.主动安排应急拨款，抗御SARS、禽流感等突发灾害，维护社会稳定。
面对突如其来的社会公共危机事件，财政增强灵活应对能力。
7.重点支持西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起和资源枯竭型城市的产业调整。
8.加强和改进转移支付制度，缓解县乡财政困难，支持欠发达地区扶贫和发展。
9.通过税收等手段，加大收入分配调节力度。
四、公共财政在和谐社会构建过程中的责任、政策取向与可能的政策途径
（一）民主法治。从理财角度构建公共财政框架和引出财政民主化、法制化、宪政化，会进一步拉动经济与社会生活的民主化、法制化、宪政化，这是公共财政对构建和谐社会的一个重要贡献。
（二）公平正义。财政对于和谐社会所要求的公平正义的维护与提升，可从三个方面来考虑。一是建立一种体现公平正义的制度。二是通过财政支出、转移支付制度对经济社会发展中一些相对薄弱的领域或地区，比如三农、教育、科技、社会保障等领域和一些欠发达地区，给予特别的倾斜。三是对于公权部门，必须坚决推行真正的“收支两条线”管理制度，从理财的方面彻底割断公权扭曲的经济利益动因，消除以公权谋私利的制度土壤，并加强财政监督，以维护社会正义。
（三）充满活力。财政应当通过对财政制度的创新来推动经济社会活力的涌现。现在财政改革中的一个重要取向，就是把财政层级减少，进行扁平化试验，财政层级的扁平化就能够进而拉动行政层级的扁平化。这样，财政层级、行政层级的扁平化将使行政支行成本大大降低，由此精简机构就有可能走出一个新的境界。
（四）安定有序。就维护社会安定来讲，对应当秉持社会正义的公检法系统，其从硬件到软件的建设，都需要财政给予合理的、有力的支持，并对所有的罚没收入，从“收支两条线”、审计等管理环节上加强监督，规范管理，这也是财政在维护社会安定有序方面应做的工作。
（五）人与自然和谐相处。财政可以通过税费、支出等组合工具，对解决生态环境、国土整治、防治污染、资源节约、发展循环经济等问题提供积极的支持。国际经验表明，在生态环境建设方面，除了支出之外，还可以采用税收调节的思路和方式。
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