论当前中国“政府再造”中的行政伦理建构，本文主要内容关键词为：中国论文,伦理论文,行政论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035；C92 ［文献标识码］A［文章编号］1004—0633（2009）03—089—05
当前，我国正处于计划经济体制向市场经济体制转轨、保守的传统社会向开放的现代社会过渡的历史变革时期。伴随社会的转型和市场经济的发展，社会和经济生活的利益结构、权力结构以及权威的地位都发生了很大的变化。这种变化不仅表现为经济的快速增长，同时也表现为整个社会伦理道德等人文生态的恶化。在公共行政领域里，大量行政失范问题的产生，使得行政伦理研究越来越引起人们的重视。为适应社会的发展，我国正进一步深化行政体制改革，进行“政府再造”①。这一“再造”过程涉及政府治理理念、结构、方式和方法的变革；对国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业等诸多关系的调整；政府内部组织、运作程序的调整；同时，更涉及外部关系的调整。在“政府再造”过程中，对公共精神的核心——行政伦理建构的探讨也就显得十分重要。
行政伦理（Administrative Ethics），又称公共行政伦理，就是调控政府及公职人员行政行为的基本价值理念和道德准则。所谓伦理维度，就是“需要界分的互相冲突的价值观和准则”。[1]教军章提出了行政伦理的两个维度，“行政伦理的本质在于追求行政过程的伦理价值及行政人员的道德完善，即行政的道德化诉求，而行政的道德化则包括制度伦理与个体伦理两个层面，即行政伦理包含着两个维度：整体的制度规范维度与个体的自觉约束维度。这两个维度体现了行政主体活动的本体性与价值性的统一、外在性与内在性的统一、客观性与主观性的统一。”[2]制度伦理的完善是形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的保证，个体伦理的完善则是建立一个高效、精干、灵活、廉洁，并具能力的政府的前提。
一、当前中国“政府再造”中的行政伦理失范
行政伦理失范是行政主体在行政权力运行（公共管理）过程中，置行政伦理规范和原则于不顾，导致公共利益受到损害的现象时常发生，公共权力经常被用以满足私利。
当前，行政伦理失范现象是正处于转型期的中国社会政治生活中的一个比较严重的问题，也是行政权力异化的表现之一。按照白钢教授的观点，我国的行政伦理失范大致可以分为八种类型：（1）经商型；（2）权力寻租型；（3）公款公贿型；（4）贪污腐化型；（5）卖官鬻爵型；（6）渎职型；（7）泄密型；（8）隐匿财产型。[3]
我们也可根据其实际表现进行归纳，在当代中国，行政伦理失范具体的表现形式又可以归结为：（1）经济类失范，如贪污挪用，行贿受贿，违规经商，隐匿财产等；（2）政治类失范，如官僚主义，权力寻租等；（3）组织人事类失范；（4）失职类失范；（5）侵犯公民权利类失范；（6）违反社会公德失范；（7）违反社会管理秩序类失范，等等。
以上所列举的行政伦理失范，尽管表现的方式与途径各不相同，但本质上是一致的，即行政权力主体在公与私的关系、权利与义务的关系上，放弃或违背行政权力的公共性，把应尽的责任和义务当作谋取私利的权利与手段，进行非公共的活动，实现非公共的利益，最终导致行政腐败。近年来，虽然党和政府不断加大打击腐败犯罪的力度，但发案率和大案要案仍呈持续增长的态势。在2008年度，中纪委监察部在年底发出的通报表明：各级纪检监察机关重点查处的违背中央重大决策部署的案件、县处级以上领导干部违纪违法案件、重点领域和关键环节的腐败案件、损害群众利益的案件、商业贿赂案件等，从2007年11月至2008年11月，各级纪检监察机关立案14.3万件，结案14.4万件，处分15.1万人，其中，县处级以上干部4960人（移送司法机关801人），为国家挽回经济损失60.9亿元。[4]行政腐败严重影响了政府公正形象的树立，败坏了社会道德风气，销蚀了公民对社会公平的信念与和信心，对社会稳定构成极大的威胁。由此可见，行政伦理失范不得不引起我们的重视。
二、当前中国“政府再造”中行政伦理失范的成因
在当前我国行政体制改革的新阶段，行政伦理失范突出表现在公共权力的异化，即公共权力“公属”和“私掌”的分离、“善”的目的和“恶”的可能的矛盾上。行政伦理失范现象大量存在，产生原因是多方面的，其主要表现在以下几各领域里：
（一）经济领域
当前，在经济转型的过程中，经济基础、经济结构发生了变化，上层建筑也相应地发生变化，政治和经济的推移，必然会产生不同利益群体在各种利益关系上的矛盾，这其中必然伴随大量的社会问题，在一定程度上导致价值观念的混乱和伦理道德的失控，在经济领域里产生较为严重的伦理失范现象。
1.市场经济规制的不健全或缺失
我国经济的高速发展及其对社会其他领域的进一步渗透，意味着经济活动的多元化和复杂化正在不可抗拒地发生，这就需要科学、完善的国家经济法律与之配套，从而规范、制约、协调各种经济活动与经济行为。
然而，我国现有的相关法律数量甚少，更多的规范、管制依据是各级政府制定的各种政策法规、条例，甚至是行政命令、行政措施等。法律的缺失给各级行政组织和行政人员带来了极大的自由量裁的空间，直接导致了政府规制的法制化、制度化、规范化程度的低下。在缺乏制度制约的情况下，政府经济规制行为的失范不可避免。当前我国政府经济规制的一个更为突出的特点是，规制主体和政府作为行业经营主体的角色重叠，即政府既是某一个行业的经营主体，同时又是此行业的规制主体。这就产生了一个问题，即国家经济规制行为超越性的降低。政府同时作为经营者和规制者的双重角色，使得政府规制部门不能独立超然地行使规制职能，正如何增科教授指出的一样，国有企业或部门在提供公共产品或服务方面处于绝对垄断的地位，行业垄断权成为各种行业不正之风孳生的天然土壤。工商、税务、环保、技术监督等每一个政府部门都可以为自己颁发的证照等产品收取租金，由于创造“租金”来源的目的，各种许可证、合格证名目越来越多，收费的项目也就越来越多。[5]
2.对于经济活动行政干预过度
当前中国虽然确立了社会主义市场经济体制，但一些行政部门仍然还保留着“全能政府”的操作习惯。政绩工程、地方利益的驱动、私人利益的引诱等成为一些行政部门干预经济活动的导因，市场交易行为和行政行为运行混杂不分。而更多的时候，政府过度地依靠行政权力干预经济，在制度层面上暴露出行政伦理的失范。
3.公共事务中的权钱交易
自我国实行市场取向的改革以后，腐败现象大大增加，我国的行政伦理失范问题凸显。在利益的驱动下，某些市场参与的主体，对行政人员采取行贿等手段，以获得由这些行政人员所负责分配的稀缺资源，牟取暴利。而部分行政人员，凭借可以对职权范围内的公共资源进行分配，收受贿赂，将公共利益抛诸脑后，以牟取私人利益。这就形成了“权钱交易”，孳生了腐败，导致了行政伦理失范。
（二）政治因素
不健全的政治环境，是引发行政伦理失范问题的又一重要因素。
传统的行政组织是官僚主义组织，实行严格的等级制度，工作程序高规则化。“一切激励因素是以不犯错误为精微”[6]。因而，程序的运作没有创新、生命，没有了生气和生机。掌管公共服务机构，尤其是掌管政府机构半年以后，即使那些最有企业家创新精神的人，其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样。[7]
2008年，中国青年报社调中心与新浪网联合实施的民意调查表明，90.3％的人对政府官员的办事效率表示不满。[8]当前，影响政府效能发挥的主要障碍有二。一是权责不明。一些部门权责配置不合理，有权无责、有责无权、权责不匹配。权力和责任过于集中和过于分散现象同时并存，决策、执行、监督职能配置不科学，还没有建立起有效的监督制约机制、绩效考核机制和责任追究机制。彭真怀教授认为，政府部门对权力的争夺和对责任的推诿构成了极其明显的反差。当公共性事件发生时，百姓感觉政府的反应好像总是慢半拍，其实这“半拍”时间里，一些领导干部正在分析这件事是否属于自己的职权范围，要不要承担相应责任，出了问题要向谁汇报，如何免责。对责任的相互推诿，必然造成办事效率低下。二是职能交叉、多头管理。根据彭真怀教授的分析，目前我国有副部级以上的部门175个。政府职能分工过细，必然造成职能交叉，增加部门之间的协调配合难度。此外，一些政府部门“门难进、脸难看、事难办”，工作人员服务意识不强，素质不高，纪律松弛、作风粗暴，办事拖拉，形式主义、官僚主义问题比较突出，弄虚作假、奢侈浪费和腐败现象比较严重，也是影响政府效能提高的重要原因。[9]
因此，加快行政管理体制改革步伐，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，正是在建设服务型政府的总体要求下，建设以民生为本的效能政府的迫切要求。
（三）文化因素
由于“文化改期带有独特性，不可能有完全相同的文化存在于两个民族，两个组织或两个群体之中”，[10]所以，文化也是一个民族、一个组织或一个群体的基因。行政文化是一种管理哲学，是一种群体性文化，是一种无形的管理。它从非理性的感情因素、精神因素出发来协调和控制人的行为，既充分发挥每个行政人员的自主性和创新精神，又使它们的行为自觉地趋向一致，构成上下团结协作的整体，为实现共同的行政目标而尽职尽力。行政文化是行政体系的深层结构，被誉为行政管理之魂。“灵魂”决定着“行为”的“善”与“恶”，不良的行政文化最终必然导致行政伦理失范现象的产生。我国当今行政文化的形成，深受传统行政文化的影响。传统行政文化之中的糟粕，也就成为我国现存行政伦理失范现象的成因之一了。
1.官僚主义文化盛行
行政组织中根深蒂固的官僚制文化对行政人员的影响主要表现在：因循守旧，固步自封，安于现状，与时代特征相脱节；不关心公众利益，官气十足，铺张浪费，贪图个人安逸和享受，导致工作效果和效率低下的工作作风和领导作风。[11]传统行政文化源自于儒家学说，形成了专制主义价值观。从汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”至今，2000多年的历史社会中，中国人信奉“万般皆下品，惟有读书高”，因此，莘莘学子愿意寒窗苦读十余载。“惟有读书高”，它究竟高在哪里呢？是读书本身吗？当然不是的，而是“学而优则仕”，读书的最终目的是为了做官，从而能够“治人而不治于人”。
“大一统”的中央集权社会，实行高度的集权主义和全能政治。社会管理以行政权力为中心，官员集行政权、立法权、司法权于一身，管理社会的一切事务。能够对官员的公权力行使进行监督和制约的人，只有官员的上级或同僚。因此，事实上，官员手中公权力的扩张是无边的。做官不仅意味着拥有可以凌驾于百姓之上的社会地位，同时也意味着拥有获得巨大的经济利益的机会。在“大一统”的中央集权下，一切事务顺从于封建家长的统治。这就形成了官尊民卑的文化心理，以及等级森严、权力至上、官僚作风盛行，社会关系网盘根错节，官官相护的“官本位”思想。[12]而这种思想在我国行政文化的传承中烙下了深深的烙印，到今天仍然盛行，导致了行政伦理失范的形成。
2.人伦文化情节浓重
在中国，儒家思想作为社会的主导意识形态，在价值上肯定了人们对家庭、宗族的认同和忠诚。于是，人们将人与人的关系由直系血亲推演扩大到同乡、同窗、同僚等非血缘的各种社会关系网中。因此，中国“政治社会的组织只是人伦关系的逐步扩大”。[13]著名社会学家费孝通先生曾把这种现象概括为：差序格局——中国社会结构的基本特性。表现为“以‘己’为中心，像石子一般投入水中，和别人所联系成的社会关系，不像团体中的分子一般大家立在一个平面上的，而是像水的波纹一般，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄”。[14]由于我国政治社会的组织是由人伦关系扩大而形成的，因此，行政组织中人伦色彩十分浓重，行政人员的人伦文化情节也必然浓重。于是，“重感情，讲关系”的人伦文化渗透到了行政人员执行公共权力的过程之中，行政伦理困境出现，行政伦理失范产生。
三、当前中国“政府再造”中行政伦理建构
当前我国正处于重大的历史变革时期，经济迅猛发展的同时，社会伦理道德等人文生态却发生了恶化，行政失范问题大量涌现，提高政府行政能力的紧迫性和重要性不言而喻，建立一个高效、精干、灵活、廉洁，并具能力的政府的要求十分迫切。在新时期，我国的行政改革即“政府再造”，就是以构建服务型政府为目标进行的，因此，我国“政府再造”中的行政伦理建构应该以下方面着手。
（一）坚持“以人为本”，“执政为民”的治理理念
“向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意”，是我国服务型政府建设的基本要求。政府实施对国家事务和公共事务管理的目的，是维护最广大人民的根本利益，全心全意为人民服务。这就要求政府牢固树立“公民权利本位，政府义务本位”的思想，完全从人民需要出发，以为人民谋幸福为宗旨，以人民满意为评判工作的唯一标准。
“以人为本”的行政价值观根源于中国传统的和合思想文化，是中华民族对世界的又一大贡献。正如欧文·E·休斯所说的：“中国在汉朝时期（公元前206年至公元220年）信奉儒家学说，治理政府的人不是根据出身而是根据品德和能力选拔出来的，其主要目标是使百姓安居乐业。”[15]
（二）以“全能政府”转变为“有限政府”为发展目标
随着市场经济的建立和完善，我国政府的功能不再是无所不为的全能型管理，而是有所为、有所不为的有限型管理与服务。
约翰·洛克在《政府论》中，把政府看做是“必要的恶”，明确提出“有限政府”的概念，强调以基本人权（生命权、财产权和自由权）来为政府行为设置“底线”，以法治和人民的“革命”权来抗击政府强权。之所以说政府在社会公共生活中是必要的，是因为如果没有了政府这一制度安排，人类社会可能面临政治秩序崩溃、市场机制失灵和公共事业衰败等一系列风险。[16]
不过，如同潘恩指出的，政府是由我们的罪恶产生的，因为我们不是天使，所以我们才需要政府。但政府也不是天使，因而，对待政府的权力就需要时时警惕。[17]基于这样的考虑，“有限政府”为核心理念的包括人民主权、权力制衡、依法行政、司法独立在内的宪政制度的基本原则。迄今为止，“以权力制约权力”和“以权利约束权力”被看做文明国家普遍遵循的大政方针。制度经济学家道格拉斯·C·诺思论证了“国家悖论”（即所谓“诺思悖论”）的存在，指出“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。[18]“诺思悖论”道出了现代人的无奈：许多行业因为事关国计民生，需要管制和行业准入，因而需要政府干预；但政府却又因为种种原因，如出于自身利益的考虑，有限理性的限制等等，其努力常常不能带来好的效果，相反却造成更坏的结果。
政府现在存在的种种弊端都是由政府毫无边界或者没有制约地自由跨越边界造成的。有了边界，政府才会有限和有效，社会也才能得到真正成长的空间。政府改革就是要重新规定政府功能，规定政府功能也就是要规定政府的边界，而规定政府边界的指导思想应当是有限政府。党的十七大提出的大部门体制的构想，正是对发展有限政府的探索，这将会使政府架构更加符合现代社会的需要，将开创中国政治、经济和社会发展的一个新时代。
（三）以“依法行政”为行为准则
服务型政府强调政府由法律产生、受法律控制、依法律办事、对法律负责。要求政府的服务程序化、规范化，不仅追求行政行为的效率，而且遵循公平、公正、公开的原则。
以依法行政作为行政行为的准则，必须具备三方面要素：首先，行政权力的取得必须由法律设定；其次，行政权力的行使必须依据法律；最后，违法行政必须承担法律责任。依法治国是依法行政的前提，依法行政是依法治国的关键。在国家权力中，行政权处于相对特殊的地位。由于行政权是执行法律的权利，它必须遵从法律，但又有相对的独立性，在一定程度上可以自由发挥作用。于是，行政权与立法权、司法权相比，便具有自由裁量性、单方意志性、效力先定性和法制强制性等特征，更容易越出法律限制的范围而对民主制度造成威胁。行政权运用的目标在于对国家事务和社会生活进行有效的管理，而为实现其目标。行政权特别讲求效率，有时候为了效率往往会损害法治，侵犯公民的权利和自由。[19]
（四）建立“顾客导向”服务模式
政府服务必然体现“以民为本”的原则，以人民诉求为导向，真正做到“想为人民所想，急为人民所急”，也就是说，要以公众的期望决定策略设计的蓝图；以公众的需求决定服务的内涵与方式；以公众的满意度衡量政策执行的成效；以公众的评价决定政策变迁的方向。
正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所认为的那样，顾客导向制度具有促使公共服务提供者在公共服务交易中对公众更加负责、增加公众对公共服务选择、促进公共部门革新、减少浪费和创造更多公平机会等诸多优点。[20]顾客导向服务模式的运用，能够真正理顺公民与政府、公民与行政人员的关系，即公民是主人翁，政府和行政人员是为公民服务的，是人民公仆。这样，才能够从根本上转变传统管制型政府所具有的“官尊民卑、官重民轻、官显民微”的心态，摒弃管制型政府的官本位、政府本位、权力本位理念，而向公民本位、社会本位、权利本位回归，从而实现公民权利、社会权利的进一步落实。
（五）健全“违法必究”的问责机制
政府必须回应社会和民众的基本要求，并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会中的法律义务，并承担责任。不仅政府行使的每项权力都对应责任，而且，政府拒绝行使法定的权力也要承担责任。人民不仅有享受政府服务的权利，还有监督政府行政、要求其承担责任的权利。对于政府服务得怎样，是否达到人民期望值，人民有权评判；对于政府违法服务，过失服务造成的后果，人民有权追究。
公共组织的回应性，简言之，“就是当顾客需要服务时，公共组织能否提供便捷、迅速而亲切的服务；能否全力配合民众时间上的紧迫性”。[21]行政学家斯塔林认为，回应性是民主政府的一个重要特征。在传统层级节制、照章行事的官僚制行政中，“公共管理者和雇员逐渐只需对遵循公务员规章制度负责。因此，管理者只要求负责遵循这些规章制度，并负责对民选官员所划拨的资金进行开支。几乎没有任何人被要求对结果负责。”[22]因此，公共部门和公众之间基本上是封闭的，鲜有公共对话的空间。按照人民主权原则，国家的一切权力来源于人民，国家是受人民的委托行使原本属于人民的权力。因此，公民是权力的真正拥有者，是对政府不当行使权力的行为是最正当的问责人。在西方国家，新闻媒体为立法权、行政权和司法权这三种权力之外的第四种权力，被称为“无冕之王”，可见，媒体舆论力量之强大。作为一种强大的社会力量问责主体，媒体问责在我国行政问责中的地位日见重要。我国现有的诸如央视焦点访谈等优秀新闻栏目，通过客观的报道，使得大量行政违法、行政失范的组织人员受到了行政问责。
社会拥有加强行政问责的巨大潜力，但是，这种力量不可能自发地产生并体现在各种问责机制中。当前我国构建服务型政府中的问责机制，就是要充分引导和利用社会问责力量，通过赋予社会群体相应的权力，将其巨大的潜力转变为具体的行动，为公共利益服务。
综上所述，“政府再造”是公共部门管理，特别是政府管理中出现的一次重大突破和深刻的变革，已经成为当前我国行政学界的热点研究课题之一。诚然，自从进入21世纪以来，不论是在行政学术研究领域，还是在行政体制改革方面，我们都取得了一定的成绩。但是，时处经济高速发展，社会和经济生活的利益结构、权力结构以及权威的地位都发生巨大变化，服务型政府正在努力构建的今天，以权谋私、权力寻租、渎职、贪污腐败等现象仍在我国社会中大量存在。市场经济法律的缺失、行政干预直接干预市场调节、政治环境不健全、传统官僚主义文化盛行、人伦文化情节浓重等都是导致行政失范现象生成的重要原因。
行政失范问题的大量存在，体现了我国进行“政府再造”的必要性和紧迫性，同时也是服务型政府构建过程中所要冲破的阻力和障碍。然而，当前中国“政府再造”中行政伦理建构还有赖于政治社会化的完善、行政文化再造及公共伦理的规制化的共同推进。解决这一矛盾的根本途径就是加强“政府再造”中的行政伦理建构。通过完善制度伦理健全服务型政府的制度建设，实现全能型政府向有限型政府的转变，并且做到依法行政，违法必究；通过完善个人伦理实现“行政文化再造”，切实贯彻“以人为本”，“执政为民”的治理理念，切实实行顾客导向模式。我们认为，只有通过对行政伦理的科学研究与努力构建，我国才能够成功实现“政府再造”，也只有通过对行政伦理维度的准确把握，我国政府才能够真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。
［收稿日期］2009—03—05
注释：
① “政府再造”是一个舶来品。1997年，戴维·奥斯本和彼德·普拉斯特里克在《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》一书中指出，再造就是“对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权利结构以及组织文化等来完成这种转型过程。”见戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克．摈弃官僚制：政府再造的五项战略[M].北京：中国人民大学出版社，2002.1。