关于修改《环境保护法》的几点法律思考，本文主要内容关键词为：几点论文,关于修改论文,法律论文,环境保护法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、修改的必要性
九十年代以来，我国的改革开放事业进一步深化，为全面实现各项战略目标，党中央、国务院审时度势，决定实施可持续发展和科教兴国战略，并提出实行两个具有全局意义的根本性转变，即经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变。而现行的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》诞生于计划经济时期的1989年，存在着未能反映自十四大以来的一些重大社会变革的现状，在以下几方面已远远不能适应形势发展的客观需要。
（一）立法目的和指导思想亟待重新定位
《环保法》第1 条将“促进社会主义现代化建设的发展”作为一项立法目的。现在我们稍加反思，就不难发现该立法目的的不合理之处。就工业现代化而言，通过资源高投入、高消耗及环境高污染的粗放型增长方式亦能实现。工业现代化程度较高的美国、日本等从前走的就是这条路。正因为这一立法的缺失，导致了环境保护的不力，并随着人口的增长和经济的发展，造成了以城市为中心的环境污染的加剧，且逐步向农村蔓延，以及生态环境恶化的范围日趋扩大，如水土流失、荒漠化等不同程度地加重，耕地减少，森林破坏，草原退化，水资源短缺，矿产资源后备不足等严重环境问题。（注：王丙乾《加强环境法制建设，为经济社会的可持续发展提供保障》，《人民日报》，1996年7月12 日。）勿庸置疑，确立该立法目的，有着指导思想上的偏差。因为，虽然联合国环境与发展委员会于1987年就发布了长篇报告《我们共同的未来》，并首次提出“可持续发展”的概念，（注：张坤民《可持续发展与中国》，载于《中国环境管理》，1997年第2期，第4页。）但是由于立法之时所处的特殊历史背景，可持续发展根本未成为国人所普遍认同的一种理念。所以没有以可持续发展来指导的立法，出现立法目的上述缺失就不足为奇了。客观而言，当前的经济工作在总体上依旧没有摆脱传统发展模式，仍然以资源高消耗、环境高污染为代价来实现经济增长。（注：陈泉生《环境法原理》，法律出版社1997年12月版，第17页。）环保工作也在很大程度上滞留在计划经济体制和粗放型增长方式的层面上，许多地区还在走着“先污染后治理”的老路，远未达到在市场经济体制和集约型增长方式的层面上实现经济、社会可持续发展的高度。在党中央、国务院已将“可持续发展”明确为基本战略的背景下，在当前“全国环境仍在继续恶化”（注：张坤民《21世纪中国环境面临的挑战与对策》，载于《环境保护》，1999年第1期，第34页。）的严峻形势下， 对《环保法》的立法目的和指导思想重新定位已势在必行。
（二）《环保法》的内容偏重于污染防治的现状亟待改变
《环保法》囿于当时的历史背景，从基本原则、制度到法律责任等，皆偏重于污染防治。关于自然资源的保护，该法在第三章“保护和改善环境”中仅作了八条原则性规定，缺乏具体的条款。首先，就基本原则而言，《环保法》缺乏自然资源保护方面的原则，譬如我国曾参照“污染者负担原则”的精神，在1979年《环保法》第6 条曾规定过“谁污染谁治理”原则，后来考虑到我国的具体国情，在现行《环保法》第24条作出了体现该原则精神的规定：“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制；采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生的……环境污染和危害”。显而易见，该原则的适用范围仅局限于污染防治领域。虽然1996年8月3日国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》规定了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复原则，”（注：韩德培主编《环境保护法教程》（第三版），法律出版社1998年1月版，第73页。 ）且该原则体现了对污染防治和自然资源保护统筹兼顾的精神，但它毕竟只是行政法规，在法律文件的效力层次上偏低，难以体现其作为“一种具有普遍性和指导意义的基本准则”（注：韩德培主编《环境保护法教程》（第三版），法律出版社1998年1月版，第64页。）的地位。其次， 就制度而言，《环保法》在自然资源保护方面缺乏有关制度的支撑，资源更新补偿机制尚处于空白状态。如生态效益补偿基金，虽然《森林法》有所规定，但作为环境保护基本法的《环保法》却无相关的规定，这无疑是该法对自然资源保护不够充分的又一表现。加之长期以来人们在自然资源价值观上的错位，导致我国现行的产品成本核算体系和国民经济核算体系中，没有计入经济活动所造成的环境代价和自然资源的固有价值，从而造成在价格体系上“资源无价、原材料低价、产品高价”的扭曲现象的泛滥。再次，就法律责任而言，《环保法》缺乏对破坏自然资源的违法行为的规定。如对该法第三章所规定的许多自然资源保护方面的法律义务，在法律责任部分无相应的配套规定。仅在第44条有原则性规定，违反本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。即依照自然资源单行法的规定追究破坏自然资源的当事人的法律责任。而在实际立法中，我国自然资源单行法多采取部门立法的形式，在立法时往往陷入“重开发利用，轻资源保护；重经济效益、轻环境效益；重部门、局部利益，轻整体、全局利益”的误区，所立之法的法律责任部分打上上述误区的烙印自是难免。总之，作为环境保护基本法的《环保法》对自然资源保护的规定不够充分，加剧了资源的无偿占用、掠夺性开发和浪费严重的现象，以致“全国环境形势依然严峻，相当多的地区环境污染和生态破坏状况仍然没有得到改变，有的甚至还在加剧；环境污染和生态破坏成为危害人民健康、制约一些地方经济和社会发展的重要因素。”（注：《全国环境保护工作（1998—2002）纲要》，载于《环境保护》，1998年第11期，第5页。）更有必要指出的是， 也正是因为《环保法》对自然资源保护规定的不充分，使人们衍生出环境保护仅限于污染防治的模糊认识。因此，修改《环保法》，增加自然资源保护的内容，已刻不容缓。
（三）《环保法》中的基本制度面临重大变革与创新
如前所述，《环保法》是计划经济体制的产物，在当前实施两个根本性转变和可持续发展战略的形势下，有些制度已经暴露出不能完全适应形势需要的严重缺陷。例如：
1.限期治理制度
《环保法》关于限期治理决定权的规定欠妥。该法第29条第2 款规定：“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。”这种以企业的隶属关系和级别作为确定决定权依据的管理形式，显然带有很浓烈的计划经济体制的色彩，往往给环境保护带来不利影响。首先，限期治理由政府决定的做法，不利于该制度的全面实施。政府并不能经常监督、监测污染源，及时针对个别污染严重、群众要求迫切的企业下达限期治理决定，它主要是根据群众的反映或环保部门的建议，每年、甚至更长时间集中下达一批限期治理单位名单。这样必然妨碍了该制度经常及时地实施。（注：李挚萍《我国环境法基本制度的总体评价和未来走向》，载于《现代法学》，1998年第1期，第81页。 ）而且在实际操作中，政府往往偏重于企业的经济效益，而非环境效益。因而政府部门往往因担心影响国计民生而迟迟不做出限期治理决定，从而使那些严重污染环境的企业难以得到及时地治理而危害社会。（注：李先波《论我国环境保护法的完善》，载于《中国环境管理》，1995年第1期， 第10页。）其次，限期治理不分项目大小，都由同级政府决定，影响及时治理污染。以大气污染为例，污染源小到炉灶、茶炉，大到工业锅炉等，如果这些污染源的限期治理，统统由同级政府决定，也不一定完全必要。（注：张永蔚《影响限期治理任务完成原因探讨》，载于《中国环境管理》，1996年第4期，第19页。）再次，政府工作千头万绪， 无足够的精力行使决定权，这也是造成限期治理制度流于形式而加剧了环境污染的重要原因。最后，限期治理分级管理的办法，易造成污染治理上的条块分割，也不利于流域性、区域性及行业性污染源治理的统筹管理和安排，更不利于实现政府对其辖区环境质量负责。（注：李挚萍《我国环境法基本制度的总体评价和未来走向》，载于《现代法学》，1998年第1期，第81页。）相比较而言， 由环保部门行使限期治理决定权较为合理。因为环保部门是开展环保工作的专业部门，依法行使对环保工作的监督管理权，加之我国已颁布了《行政复议条例》、《行政诉讼法》，若环保部门行使该决定权发生偏差时，可通过行政复议、行政诉讼等手段予以纠正。
2.排污收费制度
《环保法》关于排污收费制中超标排污行为的规定值得商榷。该法第37条规定：“未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门责令安装使用，并处以罚款。”可见，排污单位如果没有擅自拆除或者闲置防治污染的设施，其超标排污行为并非违法行为，仅需依照《环保法》第28条的规定缴纳超标排污费；然而依照《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定，环境保护的污染物排放标准“属于强制性标准”，“强制性标准，必须执行。”（注：韩德培主编《环境保护法教程》（第三版），法律出版社1998年1月版，第104页。）因此，超标排污行为无疑又应当视为违法行为。上述立法上的冲突，确实让人无所适从。国家环境保护总局局长解振华在1998年全国环境法制工作会议上指出：“在实际工作中，经常发现有些法律规定跟不上形势需要的情况，也就是立法工作不到位的问题。如超标排污是否构成违法的问题，我们认为超标排污就是违法，不能以缴费代替。但现在法律规定是超标缴费，并不予以处罚。这就难以禁止超标排放污染物的问题，这就是立法工作跟不上环保工作形势需要。”（注：《解振华局长在1998年全国环境法制工作会议上的讲话》，载于《环境工作通讯》，1999年第2期，第2页。）
3.清洁生产制度
“实施清洁生产是中国将经济发展和环境保护相结合，以实现可持续发展的关键措施。”（注：《中国环境与发展国际合作委员会文件汇编（二）》，中国环境科学出版社1995年8月版，第86页。 ）《环保法》有必要确立为基本制度。但是，该法仅在第25条简单地规定：“新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采取资源利用率高，污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”从该条的精神可知，采取清洁生产是企业应承担的义务，但是法律责任部分却无相应的惩罚措施；《环保法》也未授予环保部门对清洁生产的监督管理权。虽然《大气污染防治法》、《水污染防治法》等单行法将违反清洁生产法律规范的企业的行政处罚权赋予县级以上人民政府的经济综合主管部门，但是该授权并不符合环境保护工作的发展。因为经济综合主管部门往往偏重于经济效益，当环境效益与经济效益相冲突时，无疑首先本能地选择经济效益。因此，充实《环保法》中清洁生产制度的规定，使其象环境影响评价制度、三同时制度等一样享有环境保护法基本制度的法律地位，（注：文同爱《关于清洁生产的法律思考》，载于《中国环境管理》，1997年第2期，第40页。 ）亟待提上议事日程。
（四）国务院的环境保护工作需要《环保法》的进一步支持
1998年九届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，撤销了地质矿产部、林业部等《环保法》中规定的对部分资源实行监督管理的部门，同时新组建了国土资源部，该部由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局、国家测绘局共同组建。（注：《中国环境报》， 1998年4月11日，第1版。）在1999年的地方机构改革中， 中央明确将环境保护部门列为需要加强的执法监管部门之一，并将环境保护系统的领导管理体制调整为以地方为主的双重领导体制。（注：《中国环境报》，1999年3月27日，第1版。）国务院的上述改革举措，无疑将对我国现行的环保监督管理体制产生一定的影响。同时，需要指出的是，《环保法》关于监督管理体制的规定，尚有以下不足之处，如对统管部门与分管部门的关系尚未理顺，职责权限划分还不够明确、具体，相互交叉过多，缺乏有效的协调机制，加上部门之间“本位主义”作祟，容易造成有的方面多个部门同时管，甚至出现越权抢权、互相扯皮、争论不休的现象；有的方面则无人负责、互相推诿，人为造成工作漏洞，这些问题严重干扰着正常的环保工作。总之，为了实现国务院的各项环保工作目标及保障国务院环保监督管理体制改革的顺利进行，应及时修改《环保法》中监督管理体制的规定。
综上所述，为了有效地解决以上诸多问题，修改《环保法》，已势在必行。
二、修改的基本原则
修改《环保法》是一项艰巨而浩繁的综合性系统工程，应坚持以下基本原则：
（一）体现环境保护的基本国策和环境保护的方针、政策，使《环保法》的修改与国家改革、发展和稳定相适应。
（二）体现促进经济体制和增长方式根本性转变的要求，为环境保护与经济、社会的可持续发展提供进一步的法律支持。
（三）体现污染防治与资源保护并重的原则。
三、修改中应着重解决的几个问题
（一）关于立法方案的选择
应当采取修改《环保法》的方案。虽然目前存在着单行法修改方案、环境保护法方案、国土法方案、自然资源基本法方案、通则式方案、法典编纂式方案等六种建议，（注：周林彬等《自然资源（基本）法立法可行性研究报告》，载于《兰州大学学报》，1998年第3期。 ）而且主要是环境保护法方案与自然资源基本法方案之争。但是，只要进行综合权衡，就可以发现前者更可取。首先，从国外立法例来看，环保事业发达的国家多采取类似于我国《环保法》的污染防治与资源保护相结合的立法模式，如美国《国家环境政策法》和日本《环境基本法》。其次，从立法成本的耗费来看，另起炉灶制定一部全新的自然资源基本法，与将《环保法》修改为一部污染防治、自然资源保护并重的综合性环境保护基本法相比，显然后者更节约立法成本。再次，从我国《环保法》关于环境的概念来看，（注：《环保法》第二条：“环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林……”。）环境包括了自然资源。这种观点符合我国《宪法》和《环保法》的精神，也与外国环境保护法以至国际环境保护法的规定相一致。（注：韩德培主编《环境保护法教程》（第三版），法律出版社1998年1月版，第3页。）然而，如果采取制定自然资源基本法方案，无疑要抽走“环境”中的自然资源，真如此，“环境”只能成为一个空壳，环保工作中的污染防治与自然资源保护两方面将被人为割裂，《环保法》也将面临着被“虚置”的可怕状态，这无疑是立法资源的巨大浪费。最后，如果采取自然资源基本法方案，又难免陷入“重经济效益、轻环境效益；重部门、局部利益，轻整体、全局利益”的怪圈。正如原国家环保局副局长张坤民教授所言：“目前在立法过程中，最难的是协调。部门之间存在着争五权的现象，即争审批权、发证权、收费权、处罚权、解释权。”（注：张坤民《可持续发展论》中国环境科学出版社1997年3月版，第347页。）总之，相比较而言，应当采纳《环保法》方案。
另外，要注意的是，修订工作也应当从立法体制上确立《环保法》作为我国环境保护综合性基本法着眼。该法是1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过的，与其他环境保护单行法系同一立法机关制定，无立法层次上的差异，从而没有体现其基本法的地位。所以，建议由全国人民代表大会对该法进行修订后重新颁布施行，以便与“环境保护是我国的一项基本国策”的地位相称。
（二）关于立法目的
建议修改如下：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进经济、社会的可持续发展，制定本法。”这样，既能体现《环保法》对污染防治和自然资源保护统筹兼顾的基本精神，又能体现该法对“可持续发展”思想高度重视的新的价值取向。
（三）关于基本原则
建议将“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”这一体现污染防治和自然资源保护并重的原则规定在《环保法》中。
（四）关于基本制度
1.增设生态效益补偿费制度
《中国环境与发展十大对策》指出：“各级政府应更多地运用经济手段来达到保护环境的目的，按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费……，研究并试行把自然资源和环境纳入国民经济核算体系，使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价。”因此，为落实上述政策，改变《环保法》中资源更新补偿机制尚处空白的现状，建议对生态效益补偿费制度作以下几方面的规定：（1）征收的主体。 应由环境保护行政主管部门行使征收权。（2）征收的对象， 是指可能造成环境破坏的单位和个人，包括森林的砍伐者、矿藏的开发者、地下水资源的开发者，草原的过度放牧者、建筑用地者等。（3）征收的目的。 促使开发利用者加强自然资源的保护，促进自然资源的可持续开发和利用；为综合治理和恢复生态效益筹措资金；通过调控自然资源的价格，将自然资源纳入国民经济核算体系，真正体现自然资源的价值。（4 ）生态效益补偿费的资金管理和使用。设立生态效益补偿费的专款专用制度，资金由环保部门与财政部门统筹安排使用，主要用于生态环境整治、建立自然保护区、保护生物多样性工程、防风固沙工程、水土保持工程及生态环保研究和奖励等。（注：范志承《征收生态环境补偿费的立法思考》，载于《中国环境管理》，1995年第6期，第43页。）（5）违反该制度应承担的法律责任。
2.限期治理制度
针对该制度中决定权的不合理之处，建议修改如下：“（1 ）规定由环保部门行使限期治理决定权；（2 ）规定按企业生产规模的大小行使决定权。大型企业的限期治理决定权由省级环保部门行使；中型企业的限期治理决定权由市级环保部门行使；小型企业的限期治理决定权由县级环保部门行使。
3.排污收费制度
解振华指出：“到2000年底，全国所有工业污染源排放物达到国家或地方规定的标准。”（注：欣闻《访国家环保总局局长解振华》，载于《中国环境管理》，1999年第1期，第4页。）为实现该目标，建议将超标排污行为规定为违法行为，环保部门对该行为可予以行政处罚，并按排放总量对不超标者计征排污费。
4.清洁生产制度
为适应两个根本性转变的形势需要，建议增设以下内容：（1 ）规定清洁生产是企业的义务，对不履行义务者给予行政处罚，对直接责任人员给予行政处分；（2）规定环保部门对清洁生产行使监督管理权；（3）借鉴《德国环境保护法》， 规定企业应配备专职清洁生产的“生态经理”；（4）规定企业实行清洁生产， 最低目标实现污染物总量控制的要求，最高目标实现零排放（注：文同爱《关于清洁生产的法律思考》，载于《中国环境管理》，1997年第2期，第41页。）；（5）规定对推行清洁生产取得显著成绩的企业给予奖励，并减免其应缴的排污费；（6）规定县级以上区域， 设立清洁生产技术咨询服务中心及教育培训中心。
（五）关于监督管理体制（以下简称监管体制）
建议规定以下内容：（1 ）明确国务院和各级人民政府在监管体制中的地位和作用；（2）明确环保部门对资源保护的统一监管权。 因为，虽然《环保法》规定环保部门对环保工作实行监督管理，而且环保工作包括污染防治和资源保护两项，但目前资源单行法未授权环保部门对资源保护的统一监管权；（3）建立环保工作协调机制， 即设立协调机构解决目前监管体制中职责划分不明而带来的诸多问题。该机制类似于法院的指定管理辖，遇有扯皮现象，由该机构指定某部门处理。（4 ）部门之间扯皮现象的减少，更有待在《环保法》中明确各部门的职责分工、相应权限及相互关系。
另外，有学者认为可以借鉴发达国家经验，建立跨区监管体制：一是加强中央环保机构对流域、区域的管理，设立派出机构，如美国、加拿大的中央环保部门将全国划分为若干区，设立地区办公室为中央派出机构；二是设立专门的管理机构，如英国的10个流域区域的水务管理局、法国的6个流域管理局和流域委员会。 （注：胡保林《对我国环保行政管理体制改革问题的思考》，载于《中国环境管理》，1997年第3 期，第6页。）就目前的状况而言，设立跨区监管体制的时机尚不成熟， “国家不能因环境问题而专门设置几个大区。”（注：曹凤中《美国环境管理模式的思考》，载于《中国环境报》，1998年4月16日，第3版。）当然，从长远的角度来看，将来确有设立跨区监管体制的必要。这是后话，不赘述。
（六）关于法律责任
建议对《环保法》中有关资源保护的法律义务，设置相应的法律责任和处罚措施，加强执法的严肃性。不能只对违法者提出要求，更要其承担“作为”和“不作为”的法律责任。
收稿日期：99—11—16
标签：环境保护论文; 可持续发展论文; 企业环境论文; 环境经济论文; 环境保护措施论文; 中国资源论文; 法律论文; 立法原则论文; 环境污染论文; 企业经济论文; 企业责任论文; 工作管理论文; 清洁生产论文; 环境论文; 环保论文;