我国财政信息公开制度构建研究，本文主要内容关键词为：财政论文,制度论文,我国论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，在新公共管理运动推动下，财政信息公开作为一股强大的国际潮流，推动着世界各国财政管理的民主化改革，实现财政信息公开成为公共治理和民主社会的应有之义。然而实践中，由于财政信息具有广泛性、丰富性、综合性、复杂性等特点，且部分财政信息还带有国家安全和国家机密，所以实现彻底的财政信息公开在技术上和业务管理上存在诸多困难。同时，财政信息直接反映政府职能活动的具体内容，以及政府管理体制和管理模式，所以，财政信息公开还受制于社会民主进程。因此，世界各国的财政信息公开改革实践相对滞后于其他方面的公共管理改革。各国财政信息公开改革的主要特点是：政府定期向权力机关报告财政信息，通过公共媒体向公众公布财政信息。但财政信息公开还未形成独立的制度规范，更未形成完善的法治机制。虽然有少部分国家初创了“雏形式”的独立财政信息公开制度①，但都缺乏一些关键要素，如财政信息的质量要求、财政信息公开行为的责任追究机制等，显得不够完善。本文拟在梳理财政信息公开理论研究和国际社会改革实践发展的基础上，重点剖析我国财政信息公开现状和存在的问题，并根据公共权力的委托代理治理理论，借鉴上市公司信息披露制度，试图设计我国财政信息公开制度的基本架构和主要内容，以期促进财政信息公开制度的建设和完善，进而推进整个公共财政管理改革的深化和完善。
一、财政信息公开实践回顾与理论评述
对于财政信息公开实践，国际社会已付出了长期努力并取得了重要进展。1995年5月，国际货币基金组织(IMF)设立了“标准与守则网站”，建立了《标准与守则遵守情况报告》中的财政透明度模块。1998年4月，IMF又通过了《财政透明度良好做法守则——原则宣言》(以下简称《守则》)，对公开的财政信息内容提出了完整性要求，同时也明确规定财政数据必须有质量保证。2000年9月，经合组织(OECD)发布了《经合组织预算透明度的最佳做法》，较《守则》更向前推进了一步：不仅列出了各国政府应该提供的预算报告及其具体内容，描述了一些要求披露的特别事项，更突出了确保报告质量和诚信的做法②。新西兰、英国、澳大利亚等国家比照上市公司信息披露的责任机制相继对政府财政信息公开责任进行了立法，并借鉴公司会计核算基础及其形成的财务报告进行了政府会计改革。IMF、IFAC等国际组织也都出版了重要研究报告，建议公共部门采用类似公司的财务报告制度和披露机制(如权责发生制会计下的政府财务报告)③。
国际社会财政信息公开改革发展直接推动了我国财政信息公开改革实践。继胡锦涛总书记在“十七大”报告中强调要保障人民的知情权，国务院于2008年颁布实施《政府信息公开条例》之后，财政部陆续颁布了一系列加强财政部门政务公开、财政预算信息公开的意见、办法，财政信息公开在我国实践中也开始破冰。在2011年政府工作报告中，温总理进一步肯定了推进政务公开是“十一五”期间政府自身建设取得进展的重要方面。同时在“十二五”时期的主要目标和任务中重申了“政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督；……必须保障人民的民主权利和合法权益，维护社会公平正义”，并在2011年具体工作的第十项中强调要“加快实行财政预算公开，让人民知道政府花了多少钱，办了什么事。”《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的审查结果报告》也进一步提出要推进预算公开。
国内外学者对财政信息公开透明的相关问题展开了广泛深入的研究。国外学者如Stiglitz详尽分析了政府信息公开的原因及其对民主化进程的重要意义④。Reinikka和Svensson通过乌干达的实例阐明了财政信息公开对促进财政反腐败建设的重要作用⑤。Grigorescu重点分析了国际组织对提高国内透明度的作用⑥；不少国外学者还对不同国家财政信息公开的现状及其改进进行了研究，如Gomez、Friedman和Shapiro 2004年对36个发展中国家的预算信息公开进行问卷调查分析，并进一步提出了提高预算透明度，加强公众理解和参与预算的具体建议⑦；Hameed研究认为经济越发达的国家，财政透明度越高⑧。Bastida和Benito基于OECD《预算透明度最佳做法》的标准对41个样本国家进行调查，发现各国中央政府的预算透明状况平均满足最优方法的程度仅达到了56.4％⑨。我国社会各界对于财政信息公开透明的认识起源于2001年财政部财科所“引进”的IMF的《财政透明度手册》，之后国内掀起了对财政信息公开透明的研究热潮。有的学者从促进反腐、保证公民行使监督权、保护纳税人权利三方面明确阐述了财政信息公开的重要意义⑩；有的学者从财政信息公开透明影响公共政策的选择和决定、公共资源的使用效率、政府部门绩效评价以及防范财政风险，保障政府服务能力的可持续性和宏观经济的稳定多方面论证了提高财政信息透明度是正确选择公共政策和改善政府管理不可缺少的条件(11)。上海财经大学公共政策研究中心2009、2010年对我国省级财政透明度进行了较为深入详细的调查，发布了具有评估意义的报告，2009年对我国30个省的调查结论是透明度最高的福建省为63％，最低的甘肃省为15％，平均为22％(12)；2010年对我国31个省的调查显示，财政透明度最高的福建省为50.41％，最低的宁夏回族自治区为15.37％，平均为21.87％(13)，总体上看，我国目前财政透明度状况不容乐观(14)。有的学者从加强预算准备过程、建立最低标准信息披露制度、改进财政报告制度、建立健全财政法制等方面详尽地阐述了提高我国财政透明度的对策建议(15)。还有的学者从重整政府财务报告主体的视角提出推进财政信息公开透明的对策(16)。也有的学者从法学的视角，对我国财政公开法律制度的部分内容进行了设想性探索(17)。
综上所述，已有的国内外研究着重阐明了财政信息公开透明的必要性和重要作用，介绍评述了发达国家财政信息公开改革实践和国际组织的框架性、范本性制度法规，对我们的研究有重要启示。但是现有研究没有阐明成功、有效的财政信息公开实践必须在科学、完善的制度框架下进行，必须有强有力的法制作保障，更没有探讨设计财政信息公开制度的基本框架和主要内容。我们认为，如果没有财政信息公开制度对信息质量和财政信息公开行为进行规范约束，缺失对财政信息公开的违规行为进行监督和责任追究的机制，财政信息公开将形同虚设，近乎于一种政治作秀，无助于公共财政建设和民主社会建立。而这也是我国目前财政信息公开改革步履艰难的根源所在。
二、我国财政信息公开实践中存在的问题
无论是对照公共治理规范模式的信息公开要求，还是观察一些市场经济发达国家的财政信息公开实践，我们认为我国财政信息公开改革进程都显得较为缓慢而落后，仅处于破冰起步阶段。目前主要存在以下三个方面的问题：
(一)财政信息公开法制体系不健全
继2007年1月国务院颁布实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》之后，财政部陆续制定颁布了《财政部政务公开规定》、《财政部机关〈政府信息公开条例〉实施暂行办法》、《财政部关于进一步推动地方财政部门政务公开工作的意见》、《财政部关于进一步推动驻各地财政监察专员办事处政务公开工作的实施意见》等一系列意见、办法。全国各省级财政部门也基本都制定了政府信息公开指南，少数省份如浙江还制定了《政府信息公开实施暂行办法》。考察部分地市县级财政部门的网站，发现只有极少数地市县级财政部门制定了财政信息公开制度。因此，从形式上可以说，我国已初步形成了省级以上财政部门信息公开的制度规范。
然而，这些制度规范还相当不健全、不完善，主要体现在：一是虽然明确了财政部门是财政信息公开的主体，但从公共财政的体系看，掌握财政信息且具有公开财政信息义务的主体除财政部门外还包括其他一切筹集、分配、使用财政资源的组织，但现有的制度规范并没有将这些组织确立为财政信息公开的主体；二是现有制度规范所确定的应公开的财政信息内容不够完整，没有明确规定公开的财政信息应包含“一般预算”、“基金预算”、“国有资本经营预算”、“社会保险基金预算”、预算外、政府债务等在内的所有公共经济资源的配置、使用及其结果(18)；三是现有的制度规范没有规定财政信息的质量要求，没有对信息的完整性、真实正确性、及时性以及相关的报告制式等提出明确而具体的质量标准；四是没有完整地规定信息公开中的违规责任，实际上，如果没有严格规定对违规行为的追究机制和处罚措施，任何制度都会落空。另外，从根本上说，由政府及其部门自身来制定财政信息公开制度本身违背了治理结构理论的基本原则，因为信息公开是委托代理治理机制中监督职责的一部分，应该由委托者来制定关于委托代理中的信息报告和公告的制度规则，受托者必须向委托者反映履职情况的信息，并规定对不公开信息和所公开的信息不符合要求的行为进行处罚，但现行的财政信息制度(乃至整个政务公开制度)在法律性质上只是政府部门如何进行信息公开的一个操作规程，虽具有自我约束性，但不是严格意义上代表公共意志对受托者(政府)进行强制约束的法律制度。
(二)公开的财政信息质量有待提高
1.公开的信息不完整。我们可以从两个层面来观察：(1)政府向权力机关(人民代表大会)提供的信息不完整。权力机关受公众委托，并按照公共意志委托政府使用公共资源，为了有效监督政府提供公共商品和公共劳务的效果，权力机关必然要求政府及时报告完整、真实、准确的财政信息，其核心主要体现为预、决算报告(19)。然而我国当前各级政府预、决算报告的内容体系相当不完整：国有资本经营预算、社会保障预算正在试编过程中，目前尚不需报人大审批。有一块相当特殊的公共资金——预算外资金，因其不纳入预算管理，也就谈不上报人大审批。事关地方社会经济平稳发展，影响地方财政乃至政府安全的地方政府债务更属于“核心机密”。总的说来，人大代表在年度预决算报告审议时可以看到的只有“一般预算”、“基金预算”所体现的政府收支信息。在大部分县，人大代表甚至只能看到“一般预算”所反映的政府收支信息，而“一般预算”在许多地方只占全部政府财力的一半甚至更少。没有掌握完整的财政信息，人大就无法对全部的财政资金科学地进行分配、决策，更无法监督所有财政资金的使用是否公平、合法和有效。
(2)政府向公众公开的财政信息十分有限。公众是公共资源的终极所有者，所以财政信息应该且必须向社会公开，接受社会各方监督。然而当前我国向社会公开的财政信息相当不完整。我们通过两个主要的财政信息“门户”——财政年鉴和财政部门的网站进行广泛“检索”发现：只有省级(含直辖市、自治区)以上财政部门有以财政部门名义出版的财政年鉴(20)，且在其网站上可以查询到年度财政收支数据信息。而省级以下财政部门大多没有以财政部门名义出版的财政年鉴。地市、县级财政部门的网站就根本没有提供财政收支这样的核心信息，公众根本不知道政府花了多少钱，花到了哪里，是如何花的，政府欠了多少债，计划如何偿还，等等。
2.公布的财政信息难以为信息使用者有效使用。(1)当前已公开的财政信息比较粗略。以2010年财政部公开的部门预算为例，我们可以看到的信息包含按类级科目编制的收支预算总表，按类、款两级科目编制的财政拨款支出预算表，以及对于这两张报表中所含科目的基本解释说明。显然，这样的报表过于简单，公众甚至学者对其部门的收支情况仍然是“一头雾水”。同时，报表之间的勾稽关系也不明晰，使用者很难理解数据的真正含义，更无法对政府该部门的财政活动实施有效监督。
(2)科目体系不尽科学。虽然我国于2007年全面推开了政府收支分类科目改革，改革后科目的科学性和细致性都有了较大改进，但是，与国际相比，现行的科目体系还有待进一步细化、明确、完善。
(3)缺少对财政信息必要的解释和说明。以2007年“土地出让金收入”纳入“基金预算”管理为例，管理部门没有在公开的信息中对此数据内容的归属调整和衔接进行说明，使得前后的“基金预算”和“预算外”收入缺乏可比性，影响了公众乃至专业学者对财政信息的理解与运用。
另外，各级财政部门公开的信息都不够“精细”，如缺少必要的结构性(如某项收入或支出所占的比重及其变化)、动态性(如财政收支的历史变化趋势)的对比分析等。
(三)财政信息公开的监督机制不完善
根据委托代理机制的原理，受托者具有隐瞒履职信息的偏好和倾向，这就需要委托者实施有效监督以保证受托者忠实履职，财政信息正是其重要基础和核心要素。然而，我国目前对财政信息质量及公开行为监督的体系中，权力机关的监督力不强，公众和社会中介机构的监督尚处于起步阶段，现阶段主要依赖审计部门的审计监督。(21)遗憾的是，作为主要力量的审计监督在我国具有较大的局限性：第一，《审计法》第36条规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”，从措辞来看，“可以”体现的是一种权力而并非义务，也就是说，审计机关有权自行决定公开或者不公开。第二，审计公开受到我国保密制度的限制。《审计法》第36条也规定，“审计机关通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国务院的有关规定”，某些政府部门或单位正是以“国家秘密”作为“挡箭牌”向审计部门施压，抵制信息公开。第三，从行政隶属上分析，审计部门隶属于同级政府，经费来源于政府，人事任免也要受到政府控制，这就使得审计监督缺乏强制力和权威性，难以实现独立审计。
出现上述问题，其根本原因在于没有按照公共财政“公共性”的要求和公共资源委托代理治理机制的本质来建立和运行财政信息公开制度。从治理结构的机理上来回顾和审视上市公司及其信息披露制度的产生与发展，我们能够得到有益的启示。
三、借鉴上市公司信息披露制度，构建财政信息公开制度的理论基础
(一)公共治理是委托代理治理，必然要求建立信息公开(披露)制度
公共治理(财权治理)是公共资源的委托代理，而且是多级的委托代理。第一级，公众是公共资源的终极所有者，他们首先将公共资源委托给自己的权力代表者，即国家权力机关，由权力机关代表人民行使财政决策权和对政府理财的监督权；第二级，权力机关将财政的处置权(包括财政收支的筹集、分配)委托给政府(具体体现为政府预算)；第三级，政府将公共资源以财政经费分配的方式委托给政府各职能部门(具体体现为部门预算)；第四级，政府各职能部门通过财政经费分配方式委托具体的预算单位(具体体现为单位预算)。
从法理上来说，所有的委托者都有权向受托者索取相关信息，但是由于：第一，在能力上，受托者可以对非管理者隐藏信息；第二，广大却分散的委托者(如社会公众)由于获取信息的成本大，但收益不确定，权衡之下就可能放弃获取信息的努力；第三，如果委托者为数众多，而受托者又要向每个委托者分散地提供信息，则在公共管理中会造成效率低下，实践中不可行。这三方面的因素阻碍了分散的委托者获得信息，而这又会严重危及到委托代理治理机制的生存和运行，因此，信息公开(披露)制度的建立健全必须与委托代理机制的成长相伴而生。无论是私人资源的委托代理还是公共资源的委托代理，信息公开(披露)制度实质上是整个委托代理制度中的必要环节，这一环节一旦缺失，委托代理制度就会断裂，委托代理机制就会瓦解。因此，比照较为成熟的上市公司信息披露制度，构建财政信息的公开制度具有客观的理论基础，也具有现实必要性。
(二)公共权力与上市公司的委托代理治理结构具有相似的性质：委托者的开放性、公开性
上市公司是一种公开公司(open corporation)，是向社会开放的，股东分散而又不确定，股东可以随时进出，原有股东可以通过股票市场转让股份，任何有资格的个人和单位都是潜在的投资者，所以，所有者具有不确定、不固定性，这就使上市公司的受托者必须采取公告的形式向所有当前的和潜在的投资者公开公司运营的相关信息，以接受监督。因此，信息公开是上市公司成为公开公司的重要前提，也是其本质特征。
公共财政的信息公开与上市公司的信息公开(披露)具有共同的理论基础，关键在于两者委托治理结构中的委托者都是开放的、公开的。两者的(终极)委托者都具有“公开”性质，决定了信息不仅要报告委托者，而且一定要通过公告的形式公布于众。上市公司的受托经营者(管理层)既要向董事会报告，也要向潜在投资者公告信息。公共权力的受托者既要逐级向上级委托者报告财政信息，也要向终极委托者(公众)公告财政信息。这是公共财政重要特征——公共性表现的一个重要方面，也是财政信息公开制度设计可以和应该借鉴上市公司信息披露制度的理论基础。
(三)财权委托代理关系的特性要求加大财政信息公开的力度
与上市公司的委托代理关系相比，财权的委托代理关系具有两个重要特征：一是上市公司的委托代理治理一般只是单层委托代理关系，而财权的委托代理治理中存在多级委托代理关系。委托代理层级越多，终极委托者的意志实现和利益保障就越容易被弱化，受托者的行为就越有可能偏离终极委托者的意志和利益，即终极委托者的利益与委托层级数量成反向递减关系。二是上市公司的资源支配使用中，管理当局与社会公众投资者的利益除了关联交易之外，在多数场合，在较大比重上是一致的。但公共资源的管理者更有动机偏离公共意志以增进个人利益。因此，财政资源的委托代理中更需要加强对受托者的监督，因而也就更需要财政信息的公开(披露)，接受广泛的社会监督，以尽可能减小财政活动偏离终极委托者利益目标的幅度。
四、我国财政信息公开制度设计的思路与具体建议
根据上述分析，本文拟借鉴上市公司信息披露制度的基本框架和要素内容，探讨构建较为完整的我国财政信息公开制度的框架和基本内容(如图1)。
图1 我国财政信息公开制度的基本框架和要素内容
(一)塑造我国财政信息公开主体体系，赋予各主体相应的信息公开职责
根据委托代理的基本原则，受托人必须向委托人报告受托权力和资源的使用效果，因此，所有筹集、分配、受托使用财政资源的机构和组织都应该是财政信息公开的主体。以此为逻辑依据，借鉴IMF对财政信息公开主体的规定(所有以履行政府职能为主要活动的机构)，结合我国实际，本文认为，我国的财政信息公开主体体系应该包括四个层次：一是权力机关；二是政府(22)；三是所有的政府职能部门；四是具体的预算单位(包括国有企业、由政府提供主要资金来源的基金团体及其他各种非营利性组织)。
根据中国财政管理的现实，本文特别强调的是，财政信息公开主体既是公开信息的权利主体，更重要的是责任和义务主体。财政信息公开主体有权公开财政信息，更有义务公开财政信息，且必须对所公开的财政信息的法律后果负责。
(二)财政信息公开的对象应包含各级委托者
财政信息公开的对象即指财政信息向谁公开。在财政资源的多级委托代理关系中，各级受托者不仅应逐级向上级委托者报告财政信息，还应该向社会公告财政信息。因此，财政信息公开的对象既包括直接委托者，也包括间接委托者，还包括作为终极委托者的公众。其实，在不具民主和公共特征的财政运行中，财政信息只为君王统治者所使用，使用财政资源的机构只需向君王统治者报告财政信息。进入民主社会和公共财政时期，使用财政资源的机构要向包含社会公众在内的所有委托者公开财政信息。
(三)财政信息公开的内容应充分满足决策和监督的需要
财政信息公开的内容取决于确保委托主体实行科学合理的财政决策和对受托主体实行财政监督的需要。根据这种需要，应公开的财政信息主要包括基于做出财政决策(主要指预算的审查和批准)所需的信息，以及对政府财政活动的运行及其结果进行监督、评价的信息(主要是指对预算执行情况和决算的监督)两大方面。就财政决策所需信息来说，政府及其职能部门的预算草案在经人大财经委初审并调整完善之后，在递交人代会审核批准之前，应该广泛听取公众意见，真正将政府预算建立在民主的基础上(23)。就监督财政活动运行及其结果所需要的信息来说，主要是围绕以政府财政收支合法性为标准的监督和以绩效为目标的监督。合法性监督是指为保证财政活动的合法合规性，监督政府收支活动是否按照代表公共意志决定的预算计划及相关法规来进行；绩效监督是指通过政府绩效评估，评价政府收支的经济性、效益性和效率性。
从具体内容来看，主要涉及以下六方面：第一，指导政府财政活动的方针政策和相关法规；第二，预决算的编制依据说明；第三，预决算在人代会上的通过情况(24)；第四，以政府预决算为核心的全部政府收支，包括纳入预算管理的财政资金(一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算)和预算外资金两大部分，这也是公众最关心的核心财政信息；第五，预算执行情况说明，包括政府预算和部门预算年度执行中的具体财政收支数据，以及财政超收资金使用和预算调整等；第六，政府特别是地方政府的债务信息，包括债务的规模、结构、使用方向、使用效益、偿债计划、政府的偿债能力、债务风险等信息。
(四)对公开的财政信息的质量要求
根据我们对市场经济发达国家财政信息质量要求的研究，借鉴企业会计准则对上市公司信息质量的规范，本文认为，公开的财政信息必须具备以下质量特征：
1.完整性。横向上看，当前我国综合预算体系尚未构建，因此我国公开的财政信息应包含“一般预算”、“基金预算”、“国有资本经营预算”、“社会保险基金预算”、预算外资金、政府债务在内的所有公共经济资源的筹集、配置、使用及其结果的相关信息。历史纵向上看，所公开的财政信息应该具有历史连续性，包括科目口径的连续性和可比性。对所有因政府管理改革导致的在不同历史时期之间财政信息不能衔接或不能简明理解的不可比因素、变动对应关系等，相关主体都应做出明确说明。
2.真实准确性。财政信息的真实准确性是十分严肃的法律问题。制度设计中不仅应明确地对财政信息的真实准确性提出严格要求，而且还应该通过建立责任追究机制予以保障。
3.时效性。时效性是指财政信息应该在规定时限内公开，对于年度、半年度、季度、当月的财政信息应该在期满后的一定时日之内公开。对于重大事项应该随时及时予以公开公布。对于公民、法人组织等申请获得财政信息的，应该确定一定的时日内给予答复。
4.明了可读性。明了可读性是出于对信息使用者的专业素质及其需求多样性的考虑基础上提出的。明了可读性主要包括：预算科目设置应科学合理。预算各组成部分内容应当明晰，预算报告应采用亲善用户的报告制式等等，这样可以使不同水平的信息使用者可以理解和运用分析。
(五)信息公开的法定途径与形式
鉴于公共权力(财权)的委托代理有多个级次，且公共资源的终极所有者和委托者是广大却分散的公众，所以，财政信息公开应该包括向上级委托者报告和向公众公告两种基本形式。除了常规所用的按隶属关系进行的财政信息报告制之外，本文特别倡导公告这种形式，并认为应该在具有公信力的媒体上进行公告，如在指定的各级党政报纸上公告本级政府的财政信息。另外，还可以通过举行新闻发布会、听证会、咨询会等形式向社会公告财政信息。笔者认为，信息公开主体的门户网站是公开财政信息的最佳平台，网站不仅可以公开并长久保存财政信息，而且在承载信息的数量上有极大的优势，所以人大、政府及各职能部门应该十分重视开发利用网站这一渠道。
(六)建立科学的财政信息公开责任追究制度
上市公司公开的报告一开头就明确了上市公司董事会、监事会、经理等高管成员对所公开报告应负的法律责任(25)，这是确保公司高管成员依法公开信息的根本约束。实际上，对违法行为进行处罚是任何法律得以有效实施的保障。本文认为，财政信息公开的法律责任应该包含以下三个方面的基本内容：
1.公开信息中违法行为主体的确定。笔者认为，对于财政信息质量应该根据信息生成、传递、保管、公开各个环节的管理部门、管理岗位的职责来确定相应的责任主体。在信息形成的上述任何一个环节，无论是技术性错误还是人为造假，有关部门和单位的相关工作人员都应承担法律责任，同时其领导还应承担对外的法律责任。
2.财政信息公开违法行为的具体内容。这是指不作为(不予公开财政信息)，或者在财政信息生成、传递、保管、公开各环节由于故意或过失导致所公开的财政信息不全或失真等违法行为。
3.违法责任的确定。这是指对财政信息公开过程中的违法行为追究相应的法律责任。违法责任应当包括行政责任和刑事责任。必须指出，从法理上讲，对财政信息公开中的违法行为追究法律责任应该区分两个层次：第一层次是财政信息公开各主体对于信息公开中的违法行为给予以自身为职权主体的处罚，这种处罚只能是行政处罚，且针对的是那些由于工作方法或工作疏忽所导致的信息差错的“过失性行为”的处罚。第二层次是由外部主体、外部力量来追究信息公开违法行为的法律责任，这既包括行政责任，也包括刑事责任(26)。
(七)建立财政信息公开监管体系
1.建立职责明晰的财政信息监管机构(27)。既可以考虑在人大内设专门机构，也可以交由现有的某个管理机构管理，但必须指出，承担监管职责的机构不应隶属于政府部门，同时，必须由财政信息公开的监管机构来制定信息公开制度(至少由监管机构起草再由权力机关审批通过)，监管机构监督政府及其部门、单位的信息公开行为，并对信息公开的违法行为进行责任追究。
2.加强审计。本文认为，就如上市公司所公开的信息必须经过会计师事务所审计一样，为了保证所公开的财政信息的质量，应该由审计机构对政府及各职能部门(单位)拟公开的财政信息进行事前审计，并确定为必经环节。当所公开的财政信息质量有问题时，除了追究公开信息主体的责任之外，还应该依据归责原则追究审计机构的责任，建立起有效的责任链，以便促使审计机构加强对财政信息质量的监督审查，确保财政信息质量。
五、推进财政信息公开制度建设的相关配套措施
财政信息公开制度的制定与实施是对公共财政制度建设和民主社会建立强有力的推进器。反过来，财政信息公开制度的制定与实施也有赖于政府管理制度的改革完善。
其一，在财政信息公开法律制度制定实施之前，建议通过《预算法》实施细则推进财政信息公开实践。应考虑在《预算法》实施细则中明确规定预决算报告和公告制度的主要内容(即上述财政信息公开制度的基本内容)，实现核心财政信息定期、规范公开。
其二，完善与信息公开制度相配套的法律。在我国豁免公开的政府信息，主要由《保守国家秘密法》、《档案法》、《反不正当竞争法》等法律予以规范。2010年我国修订通过了新《保密法》，但遗憾的是，对确定为国家秘密的第四条“国民经济和社会发展中的秘密事项”没有修订，实践中预决算仍然是属于可以保密的范围。此外，《档案法》中也有若干关于政府信息保密的规定，这些规定也常常成了有关政府部门拒绝公开信息的借口，所以，立法机构应重新审视，全面清理，科学界定保密与公开的范围，至少对已有相关法律中应保密的事项做出明确具体的解释说明。
其三，继续推进政府预算管理改革，构造综合预算体系，改革预算报告制式。完整的财政信息体现全部的财政活动，所以，要想保证财政信息的完整、真实、时效，就必须通过实施财政管理改革，改变目前财政资金分割管理的状态，建立起相对统一的财政预算管理体系。与此相关的是，财政预算科目设置和预算报告制式应该更加科学合理，清晰明了，这是使所公开的财政信息能让公众读懂的技术基础。
注释：
①王晟：《财政监督理论探索与制度设计研究》，第132～141页，经济管理出版社，2009年版。
②参见OECD网站：http://www.oecd.org/LongAbstract/0,3425,en_2649_34119-1905251_1-1_1-1,00.html。
③王雍君：《全球视野中的财政透明度：中国的差距与努力方向》，《国际经济评论》，2003年第4期。
④Joseph Stiglitz,Transparency in Government in the Right to Tell:The Roles of Mass Media in Economic Development,The World Bank,Washington,D.C,2002,pp.27～44.
⑤Ritva Reinikka,Jakob Svensson,The Power of Information:Evidence from a Newspaper Campaign to Reduce Capture,Policy Research Working Paper3239,2003,The World Bank,Development Research Group,Washington,D.C,pp.1-37.
⑥Alexandru Grigorescu,International Organizations and Government Transparency:Linking the International and Domestic Realms,International Studies Quarterly,2003(47),pp.643～667.
⑦Pamela Gomez with Joel Friedman and Isaac Shapiro,Opening Budgets to Public Understanding and Debate:Results from 36 Countries,OECD Journal on Budgeting,Vol.5,No.1,2005,pp.7-36.
⑧Farhan Hameed,Fiscal Transparency and Economic Outcomes,IMF Working Paper WP/05/225,International Monetary Fund,2005,p.30.
⑨Francisco Bastida and Bernardino Benito,Central Government Budget Practices and Transparency:An International Comparison,Public Administration,Vol.85,No.3,2007,pp.667～716.
⑩宋槿篱：《关于推行财政公开制度的探讨》，《中国财政》，2003年第2期。
(11)陈穗红：《我国财政信息透明度的改善途径探析》，《中国行政管理》，2008年第9期。
(12)上海财经大学公共政策研究中心：《2009中国财政透明度报告——省级财政信息公开状况评估》，第9页，上海财经大学出版社，2009年版。
(13)上海财经大学公共政策研究中心：《2010中国财政透明度报告——省级财政信息公开状况评估》，第136页，上海财经大学出版社，2010年版。
(14)他们的研究对我国省级财政信息的公开情况做出了评价，一定程度上能推动和促进我国财政信息公开的改革实践。但对于如何以制度形式将财政信息公开行为予以规范，如何保证财政信息的质量要求以及如何对财政信息公开进行有效的监管和规范等重大的、具有实质意义的制度法律性问题却十分遗憾地未纳入他们的研究视野。
(15)高倚云、蒋平：《我国财政透明度的度量及改进策略》，《中央财经大学学报》，2007年第2期。
(16)常丽：《政府财务报告主体的重整——基于财政透明度的视角》，《财经问题研究》，2008年第6期。
(17)肖圣忠：《我国财政公开法律制度研究》，第33～60页，安徽大学硕士论文，2007年。
(18)从实际财政部门向人大报告的财政信息看，一般只局限于“一般预算”的资金部分。
(19)实际上，预算执行情况报告也是非常重要的财政信息，但在我国，预算执行报告和决算报告体现为一个整体报告。
(20)财政年鉴是目前承载财政信息最多的载体。但值得一提的是，省(直辖市、自治区)以上财政部门虽然出版了年鉴，但一般都限定年鉴属于“机密资料”，并“注意保密，不要对外使用”。
(21)本文这里所指的是外部监督，财政部门的内部监督暂不在此考虑。
(22)实际上是由专司政府财务管理职责的财政部门作为这个层级的信息公开主体。
(23)本文认为，广泛听取公众意见最有效的方式是公示，即把拟将递交权力机关审议的预算草案先向社会公众进行公示，让人大代表在广泛收集公众对预算意见的基础上对预算进行表决，并有权要求进行相应的调整修改。
(24)这是指年度财政预决算在人代会上的表决结果状况，如有多少票赞同、多少票反对和弃权、审议和表决过程中提出的异议和提案、建议等。这些信息虽然不是直接体现财政活动的信息，但却能启发和引导社会公众关注、分析、讨论、判断财政资金的使用情况。
(25)我国证监会公布的《上市公司信息披露管理办法》第五十八、六十一、六十二条都明确规定了上市公司董事、监事、高级管理人员应当对公司信息披露的真实性、准确性、完整性、及时性、公平性负责，且信息披露义务人必须在规定期限内履行信息披露义务，否则就得接受处罚。同时，《证券法》第一百九十三条则明确规定了具体的处罚内容。
(26)我国现行财政信息公开过程中，虽然国务院制定的《政府信息公开条例》中规定了相应的处罚措施，如“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但一是对于未公开信息的各级主体，迄今为止全国并未见到追究过责任(更谈不上刑事责任)的事例，二是对于所公开的政府信息质量不符合要求的行为根本没有规定相应的处罚措施——事实上该《条例》也根本没有规定政府信息的质量要求，所以，财政信息公开中的行为是否违规也无从谈起。
(27)上市公司的信息公开制度得以有效运行，也正是因为建立了具有充分权威性的监管机构：中国证监会及其下属机构、证券交易所。
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