关于高中级干部队伍建设的制度机制问题，本文主要内容关键词为：干部队伍建设论文,机制论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全面提高高中级干部队伍的素质，一靠教育培养，二靠管理监督，这是我们党建设高素质高中级干部队伍的一个显著特色，但这两个方面一个带根本性的问题，就是要有一整套完整科学的制度、体制来保证。高中级干部队伍的培养教育要有制度，监督管理更需要制度。学习邓小平、江泽民同志关于加强制度建设的思想，有助于使我们更加重视高中级干部队伍建设的制度机制问题。
（一）“制度问题更带有根本性”
从严治党，依法治国，以法治军，不断加强制度建设，是邓小平理论一个很重要的组成部分。邓小平同志关于加强制度建设的思想，在他1975年以来各种场合的重要讲话和批示中都体现得异常鲜明，异常突出。他在不同的会议和场合反复阐明制度的极端重要性，要求把被林彪、江青两个反革命集团破坏了的行之有效的各种规章制度恢复起来；要求对不能适应形势发展要求的规章制度坚决改革；要求根据新形势、新情况进一步健全和完善各种规章制度。邓小平同志反复强调制度、体制建设问题，是因为他把治理党、国家、军队所必需的“严格”与“法制”这两个方面有机地结合在了一起。严是治党、治国、治军的基本要求，要做到严格，就必须有法，用严格的法规制度来治理。早在1975年1月， 邓小平重新工作后公开发表的第一篇重要讲话，就专门讲《军队要整顿》。在这篇讲话中，他提出了必须通过整顿来提高党性，消除派性，加强纪律性，全篇体现了一个“严”字。同年7月，他在军委扩大会议上， 明确提出了能不能把军队带好，责任在高级干部，强调了高中级干部队伍建设的重要性。1977年8月， 他指出要把教育训练提高到战略地位这个方针具体化，使之规范化、制度化，明确要求将高中级干部也纳入教育训练的范围。1978年6月， 邓小平在全军政工会议上强调：“在整顿过程中，要严格考核干部，并且把它作为一项制度坚持下去。”并着重指出：治军要严，对领导干部特别是高中级干部更要严，“领导干部，特别是高级干部以身作则非常重要。”12月，他又提出了“有法可依，有法必依，执法必严， 违法必究”这条建设社会主义法制的总方针。 1979年11月，邓小平以《高级干部要带头发扬党的优良传统》为题发表重要讲话，语重心长地指出：作出《关于高级干部生活待遇的若干规定》稍迟了些，但现在再不作出这样的规定，我们就无法向人民交待了。并要求把这个规定当作法律，坚决执行，通要执行，不通也要执行。他认为，整顿党风搞好民风首先要从高中级干部整起。以此为标志，党的高中级干部的教育管理进入了规范化、制度化轨道。1980年3月， 邓小平在军委扩大会议上就军队的体制和制度问题作了很有份量的讲话，指出了在体制、制度问题中，很重要的是建立军官服役、退役制度。高中级干部年龄都相当大了，要有退休制度，军队要有，地方也要有。同时，他提出了军和师的领导干部也要通过进高级军官学校培养才能当，要制度化。同年8月，邓小平发表的《党和国家领导制度的改革》一文， 对制度的本质，作用以及在保证党和国家政治生活正常中所处的重要地位作了马克思主义的阐述，得出了指导党和国家制度建设的论断，指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”导致“文化大革命”的教训，“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”这些论断，是加强党的制度建设和改革的强大思想武器。此后，邓小平同志在南巡讲话中再次强调，还是要靠法制，搞法制靠得住些。
在改革开放、发展社会主义市场经济的新时期，以江泽民同志为核心的党第三代领导集体，继承和发展了邓小平党的制度建设思想，在党的建章立制实践中坚持和丰富了党的制度建设理论，对制度重要性的认识进一步深化，将党的制度建设提高到了一个新的水平。早在1989 年8月，江泽民同志就指出，反腐败要从抓七件事开始，从中央政治局委员、中央书记处成员和国务院常委会议组成人员做起，要求对所有违法案件，“应该以法律为准绳，该怎么办就怎么办。”（《毛泽东邓小平江泽民论党的建设》第526页）此后不久，他又指出， 要注意改进管理干部的方法，继续推进干部制度的改革。同时，要确保县以上各级领导集体由忠于马克思主义的人组成，必须做好领导骨干的培养教育工作。如何“确保”，如何“培育”，关键还是“既要建立并实行一套有计划有步骤地通过各级党校、干校轮训干部的制度，又要建立并实行一套结合工作实践培养提高干部的制度。”（《毛泽东邓小平江泽民论党的建设》第553页）1992年10月，江泽民同志在党的十四大报告中， 更加鲜明地提出：“党员领导干部首先是高中级领导干部，要严以律己，以身作则。”“廉政建设要靠教育，更要靠法制。”一个“更”字充分表明了制度的重要性。1994年9月，江泽民在党十四届四中全会上，对党的制度建设问题做了更加充分的阐述，他指出：注重制度建设，是这次全会决定的一个重要指导思想。
邓小平、江泽民关于加强党的制度建设的一系列论述，给我们指明了，加强高中级干部队伍建设，一要靠培养教育，二要靠法律制度，但带有根本性的，能够解决问题的还在于法规、制度建设。
（二）高中级干部的培养、教育、管理和监督制度体制方面存在的问题
党的十一届三中全会以来，在邓小平加强党的制度建设思想的指导下，我们党对高中级干部的培养、教育、管理和监督，在制度上初步形成了一套机制。但是，从近年来高中级干部违法乱纪案件有所上升的现象中，我们应清醒地认识到，对高中级干部的教育管理在制度的建设和贯彻落实上还存在着薄弱环节。其主要问题是：
第一、制度机制不健全、不配套，形成操作和落实的“盲区”。
在发展社会主义市场经济的新形势下，随着改革开放的全方位深入，高中级干部队伍建设的内外环境条件发生了巨大变化，在实践中遇到了许多新的情况和问题。江泽民同志1996年1 月在中纪委第六次全会上的讲话就充分说明了这个问题。他指出：“要针对已暴露出来的问题，完善已有的制度，逐步建立新的制度。成熟一个颁布一个，逐步配套，为实施有效监督提供制度保证。”（《毛泽东邓小平江泽民论党的建设》第693页）具体说来：一是有些制度还没有建立起来。比如， 在高中级干部教育培训的效果评估上，在高中级干部的德才、政绩的认定上等方面，究竟以什么样的标准，按照什么样的尺度，依据什么样的程序步骤去评估认定，目前还没有具体有效的制度加以规范。在高中级干部的管理监督方面也有类似的问题。二是制度之间相互脱节、冲突，不能形成整体运行机制。比如对高中级干部的政治思想、道德品质要求规定得较高，而对高中级干部在具体事务中运用权力的限定又较原则宽泛。有些制度规定得相互矛盾，冲突，按这个规定做一件事情是对的，而照另一制度做同一件事却是错的，制度之间不能协调。这就造成了制度落实中的无所适从。三是制度落实的执法机构规定得不尽合理。制度制定好了，就要有一个执法机构负责抓落实，并承担责任。目前，这方面的问题是，负责抓落实的机构明确为各级党委负主要责任，但各级领导班子恰恰是高中级干部集中的地方，这就形成了自己抓自己的落实的局面，制度的落实在很大程度上依赖于高中级干部个人的自觉性，人为的因素增长，制度的约束性强制性下降，出现制度落实不了或走样变形的问题也就在所难免了，甚至出现“上有政策，下有对策”，不听招呼的情况也时有发生。四是落实制度的责任不明确。党的三代领导集体都一再强调高中级干部一定要按照民主集中制的要求去做，坚持集体领导，反对个人专断。在高中级干部中落实民主集中制的质量不高，一个重要的原因，就是在贯彻民主集中制的过程中由谁承担什么样的责任规定得不是很明确。比如，有的高中级干部不按规定参加民主生活会，长期不参加所在支部的组织生活等等，对这些问题，由谁负责，承担什么样的责任，当事人承担什么责任，并不是很明确。再如，在领导班子内，干部犯了错误，也只是谁犯错误谁兜着，其他人并不承担什么实际责任。五是制度规定得原则，严一点可以，松一点还可以，伸缩性较大，缺乏实际操作性。比如，高中级干部一般都握有经济财权，制度规定经费预算和重大经费开支要经党委集体讨论，但究竟开支多大数目要经过党委讨论，这就需要本级党委结合实际作出相应的具体规定。如果党委界定明确，贯彻执行就比较好，否则就会留下漏洞，甚至出了问题还不知道板子该往哪里打。
第二、制度制约机制不完善，不健全，形成了监督的难点。
检查监督不力，制度落实就没有保证。目前，对高中级干部的管理监督制度的建设尚处于发展完善过程中，还不能完全适应新形势的要求，在制度建设上还没有真正形成上下结合，纵横结合，严密组织，相互制约的监督机制，“上级管不到”，“同级管不住”，“下级管不了”的现象还在一定范围内存在。在对高中级干部的管理监督上表现为几难：一是纪检部门对高中级干部的监督难。党的纪检机构在同级党委的领导下开展工作，一方面，由于党委握有纪检人员的升迁、调动权力，个人命运前途掌握在同级党委的手中，从客观上限制了纪检人员的工作积极性，使其积极主动地实施职能套上了“紧箍咒”。另一方面，高中级干部容易把行政职务带入党内，使党内生活失去平等性。特别是犯了错误的高中级干部更易于对纪检工作人为干扰，设置障碍，使纪检部门开展工作难，遇到的阻力大。二是党管干部不严格，党组织对高中级领导干部实施管理难。依靠党的民主集中制管住管好高中级干部，既是这个制度的一项重要功能，又是对领导干部加强组织约束的需要。在实践中落实好民主集中制本身就不容易，加之民主集中制的一些具体制度之间相互制约作用不强，使各级党组织缺乏足够的权威和有效手段来管住管好高中级干部。对自觉性强的高中级干部还可以，而要管住管好自觉性差的就感到底气不足，办法不多，腰杆子不硬。制度约束上的缺陷，带来组织管理职能的弱化，造成对领导干部的问题察觉晚，见事迟，往往到干部出了问题，犯了错误，才事后谈看法，说体会，找教训。三是对高中级干部中的党政“一把手”监督难。由于受利害关系的制约，又由于班子主要领导党、政职务角色错位，造成了班子“一把手”可以监督其他成员，但对党政“一把手”却不好监督。如果上级不了解内情，放松对党政“一把手”的管理，就会出现监督的“盲区”。四是同级之间监督难。有的高中级干部可以接受上级的监督，但对与其平级的同志的批评意见却不以为然，难以听进，虚心接受。还有的同志对班子内的监督持消极态度，总认为监督不监督别人无所谓，反正也没有制度的强制约束，更不承担任何责任。因此，班子内部的监督处于放作自流的状态。五是下级及群众对上级监督难。党员群众对党组织，下级对上级党组织的活动不了解，不知情，不能及时、充分和方便地表达自己的意见，也就不能行使监督权利，这就直接影响了监督的成效。六是对自觉性差的人难监督。有的高中级干部不能正视自己存在的问题，听不得不同意见，一批就闹，一讲就跳。同级管不了，制度又难使用，只有把矛盾上交了事，七是对问题隐藏深的人难监督。有些人钻制度制约机制不健全不完善的空子，平时深藏不露，背着组织做一些违法乱纪的事情，对这些人没有切实有效的制度作保证及时发现问题，失去监督的时机，往往问题一暴露就比较大。
（三）健全和完善制度体制应着重解决的几个问题
针对当前高中级干部队伍制度建设情况，应着重解决以下几个问题：
第一、从建立和完善以民主集中制为核心的各项具体机制入手，解决好“有章可循”的问题。
民主集中制是党的根本组织原则，但民主集中制作为一般的指导原则，在实践运用中不容易把握和有力地贯彻执行，往往会受到人为的或者是一些非理性因素的干扰，因而必须制定一些具体的制度机制来保证民主集中制这一根本机制的正常运行。在新的历史时期，江泽民同志提出了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的“十六字”方针，他认为这一方针体现了民主集中制原则的基本精神和基本要求。因此，应根据“十六字”方针的内涵和要求，重点完善和建立以下几个制度机制：一是建立和完善维护党中央权威的保障机制。就是要针对“上有政策，下有对策”，对上级的命令、指示和各种规定变通执行、消极执行，甚至根本不执行等等现象，依靠科学、完善的机制而不是简单的行政命令，用制度的形式而不是其它形式来确定局部与全局的关系。二是建立和完善民主保障机制。就是针对“民主不够。集中过多”的问题，用制度的约束来确定民主与集中的关系，保证党内的平等性，保证党内自由、充分地表达意见和建议的权利。三是建立和完善集体领导保障机制。就是针对“党的集体领导变为主要领导个人说了算”的问题，用制度的形式来确定党的集体领导与个人分工负责的关系，对主要领导的权限、责任进行明确的严格界定，对集体领导的程序、规则细化和具体化。四是建立和完善落实机制。用制度的形式不但明确规定执法机构，而且要明确规定其应负的责任。这其中又包括责任机制，考核认定机制、激励奖惩机制等。五是建立和完善高中级干部的决策机制。针对“靠拍脑袋定人定事”的问题，用制度保证高中级干部的决策行为程序化、规范化，遏制非理性因素对决策的影响，特别要加大责任追究的建章立制工作。六是建立和完善高中级干部的选拔任用机制。党管干部最重要的一环是选好用好干部，对高中级干部的选拔任用要更加按照制度办事，应慎之又慎。高中级干部的选拔任用机制应建立健全推荐责任制，德才、政绩评估认定机制，考核机制等。七是建立和完善综合性保障机制。就是要对高中级干部的日常领导活动，学习、生活、待遇、培养、教育和管理等方面建立制度上的约束机制。包括参加党的民主生活会、组织生活会，党的会议等机制。
第二、从完善制度的制约机制入手，不断加强党组织对高中级干部实施监督管理的权威性。
要提高党组织对高中级干部监督管理和权威性，必须完善制度制约机制，使监督管理工作走上制度化、规范化的轨道。一要规范监督的内容。一般来说，凡是党的组织和党员个人必须遵守的行为规范，必须履行的职责和义务，都是党内监督的内容。党的十四届四中全会将党内监督的内容概括为三个主要的方面。要根据这一要求，结合实际情况制定出操作性强，便于检查落实的具体监督措施。二要规范监督的方式。监督的权威性是建立在具体形式之上的，必须通过具体的，规范的监督方式贯彻落实。要规定党的各级组织对高中级干部检查的具体办法。要对高中级干部定期考核作出规定。可以采取个人述职、群众评议、组织分析等方式进行。对领导干部述职的范围、内容、程序、要求等做出具体的规定。另外还要畅通群众监督的渠道。三要规范监督的过程。要落实好各项监督制度，还必须要规范监督的过程和程序，避免滥用监督权力、打击报复等问题的发生。四要规范监督的机构。党的纪律检查部门是实施党内监督的主要职能机构，要从职能上进一步强化。变以调查处理案件为主为以事前监督预防为主；变以对下级及党员为主为以监督领导干部特别是高中级领导干部为主。监督要渗透于党的各级党委组织领导活动的全过程，渗透于高中级领导干部实施领导权力的全过程。同时，对纪检机构的行政归属体制要进行必要的改革，建立健全独立行使检查权的纪检机构，对纪检人员的选拔、调用和晋升也要有合理明确的规定。
第三、从规范选拔任用干部和经费管理入手，解决产生腐败的“源头”问题。
选拔任用干部和经费管理，是党的高中级干部经常遇到的两项内容，也是广大人民群众比较敏感、非常注重的焦点，更是高中级干部把握不好而犯错误的直接根源。这两个方面的制度是否具体有效、切实可行，关系到能不能经常有效地管住管好高中级领导干部。在选拔任用干部问题上，近年来理论界和在职的领导干部从理论和实践的结合上进行了有益的探索，积累了一些实在管用的办法和经验。如，没有下级党组织推荐、没经过政治机关考核提名、没有书记副书记一起到会、临时动议的“四个不议”。再如，任用干部的名额、条件、程序“三公开”，等等。这些具体可行的，操作性强的经验和做法，有必要根据实际情况形成统一的制度，作为党的各级组织和高中级领导干部必须遵守的规范。在经费管理上，联合国的财政管理方法值得我们借鉴。在联合国花钱，不管数量多少。都要过预算关、审核关、采购关、验收关、报销关，这五步分别由不同的部门完成，各司其职，互相制约，谁也无法钻空子谋取不义之财。有了硬机制，也就使理财制度化、规范化、科学化了。
第四、从强化对党政“一把手”的监督入手，把握监督的关键环节。
加强对党政“一把手”的监督管理，是党的三代领导核心一贯强调和坚持的基本思想。“一把手”所处的地位关键，所起的作用重要。因此，党内监督的重点是“一把手”，难点是“一把手”，监督质量的好坏也在“一把手”。依靠制度对党政“一把手”进行管理，要注意解决以下几个问题：一是要有制度保证领导班子内部各成员的平等，使之能够在“一把手”监督别人的同时，也要受到别人的监督。二是要有制度保证“一把手”定期述职，过好双重组织生活，向组织汇报思想、工作、学习情况。三是要有制度保证“一把手”管住管好身边的工作人员和家属子女。四是要有制度保证“一把手”能够虚心听取群众的批评和建议，支持、欢迎和鼓励群众对自己进行监督。