美国农村的制度变革与经济发展，本文主要内容关键词为：美国论文,经济发展论文,农村论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（〔美〕大卫·Ｓ·克雷比尔 布鲁斯·Ａ·维伯 刘宇 译）
农村制度
影响经济结果的制度因素有三类：政治制度、市场制度和民事制度。３０年
代的“新政”所创建的制度代表着政治制度凌驾于市场制度和民事制度之上。当
时，联邦政府为提高低收入农村居民的生活水准，成了创建各种制度和组织的驱
动力量。但是，“新政”时期所创建的庞大而又官僚的组织机构，却远远不能适
应一种就业和收入已不再基于自然资源为主的农业经济。
在８０年代，鉴于政府作用的明显缺陷，立法和司法方面的议案强化了市场
制度的力量。经济学家一度将“市场失灵”作为政府干预市场运转的理由，现在
他们又将注意力转向“政府失灵”，提倡避免干预。农产品项目、区域和农村发
展项目被广泛批评为不必要的和无效的。同时，那种对干预的偏好业已减弱，而
公共领域方面的财政危机也使得大规模的农村项目无从实施。但如果对市场力量
放任自流，又可能导致许多小型农村社区的衰落。
进入９０年代后，民间组织对市场制度和政治制度无法提供的农村复兴的前
景开辟了可能性。这些具有地方文化特色的组织，成了给经济组织和政治组织提
供和反馈信息的重要源泉。
诺斯的制度变革框架
在诺斯看来，制度是游戏的规则，而组织是游戏者。制度包括法律和标准，
以及在社会生活中为执行这些规则和标准而建立的机制。通过减少不确定性，制
度能够降低交换和生产成本，一个制度模型就是一个由多种制度、多种组织以及
它们运作的历史环境所构成的特定组合。
组织（有共同目的的一群人）保护和扩大着其成员从当前制度模型中所获得
的利益，或者减少其成员在当前制度下的成本。
诺斯很强调执行规则和标准的重要性。当游戏者预期各方面都会遵守规则时
，就存在可信的承诺，无论是正式的规则（比如财产权）还是非正式的准则（比
如社会标准）。诺斯对两种可信承诺作了区分：自觉性可信承诺，即游戏者在没
有惩罚动议的情况下自愿在行动中所贯彻的承诺；强制性可信承诺，即要以惩罚
相威胁才能使其遵守的承诺。诺斯认为，如果一种经济要实行有效变革，关键是
可信承诺问题。
支配地方经济发展的制度
农村经济发展既要受内部因素（如基础设施或熟练工人的效能）、又要受外
部因素（如国民经济的需求状况）影响。一个社区的制度模式决定了社区领导人
及其民众是否对内部与外部的增长因素保持了一种均衡的注意力。
在经济发展战略上，美国的农村地区面临着许多艰难的抉择。在各社区为吸
引外来企业而展开激烈竞争时，它们是否也应该投身其中参与竞争？为了促使经
济发展，各州和地方政府所给予的税收减免目前已远远超过全美国在其他经济发
展项目上的总支出。１９８８年，肯塔基州颁布了一项新的鼓励发展法规，允许
对创造了新就业机会的新公司或现有公司进行“就业税收减免”，这又引发了新
一轮州际竞争。其他８个州不久之后也相继颁布了类似法规。在各州看来，为了
保持对已颁布这种法律的州具有竞争力，作出一定补贴是必要的。
在地区经济发展中至少存在两大类活动者：招募工业鼓吹者和地区经济增长
鼓吹者。前者通常包括房地产开发商、金融家、零售商、众多地区当选官员及地
区经济发展实业家。后者则包括大多数企业主、众多地区住宅所有者及以大学为
基地的经济发展专家。
这两组人的意识形成极为鲜明的对比，反映出他们对一个社区面对的竞争性
质有着不同的看法。招募工业鼓吹者一般将土地（特别是工业用地）和廉价劳动
力视为社区经济增长的关键因素。他们通常支持采用税收减免和其他政府补贴措
施以便尽可能降低即将迁入的外来公司的搬迁成本。在他们看来，降低搬迁成本
是社区吸引那些在全国范围内寻找厂址的外来公司注意力的条件。
在各州和社区之间展开的对“可迁移公司”抢掠性的竞争，被认为是不可避
免的，甚至是受欢迎的。而这场“增长之战”的地点却是在远离社区的公司办公
室和全国贸易博览会上。招募工业鼓吹者常常以通过吸引外地分公司创造了多少
就业机会来显示他们的成功。
另一方面，地区增长鼓吹者一般认为，社会经济增长的关键是基础设施、对
劳动力的教育和培训、现代化以及技术创新。经济发展商的适当作用主要应是作
为现有企业经理与地区领导人之间的媒介，传播与企业界有关的信息。在他们看
来，发展这一难题主要应由当地的现有新、老公司加以解决。地区增长鼓吹者一
般以现有的或当地新的企业的扩张所创造的就业机会来衡量其业绩。
心理模式为投资于某种特殊技能提供了激励。对经济发展持招募工业观点的
地区领导人和经济发展官员花了大量时间和精力在各种媒体上宣传社区市场，招
待外来的企业观摹者，规划和建立工业园区，乃至实行税收减免。
而倾向于地区增长观点的经济发展官员则着力于掌握不同的技能：具备获得
现有地区企业没有的稳定的信息的能力，跨跃现存的政治和民间界限建立联盟的
能力，掌握对现存企业而言新出现的市场、技术方面的情报，了解能够帮助当地
企业的各种政府项目及私人部门服务的能力。如果社区领导人相信社区内部经济
是最重要的“竞争核心”，他们一般会把注意力集中在公共服务的数量和质量上
，并制订或帮助推行能够更新技术、培训工人及其提供信贷的项目。他们定期访
问当地公司，并发挥了作为现有企业与当选官员之间、现有企业与外部产品市场
之间、社区内部的企业之间的通信员的专长。如果我们举出新就业机会来源的一
些基本事实，很可能会使地方经济发展组织改变其工作重心，不再努力保持和扩
大活动。最近俄亥俄州的一份研究表明，在某一特定年度内，在７５％以上的新
工作机会是由现有企业创造的；在农村许多地方，现存企业几乎创造了近９０％
的新的工作机会。
在社区与社区内企业之间建立可信承诺的办法之一是执行“对现有企业访问
项目”，或者，通过工业扩张项目以及企业培训项目，也有利于社区与企业之间
的联系。农村社区希望从当地企业那里获得的承诺是，如果市场和当地企业家的
能力允许的话，后者仍会维持并扩张下去。而企业希望从社区那里获得的承诺是
，社区领导人理解它们对地方税率以及公共服务质量的关注，迅速解决地方政府
中存在的低效率问题。
目前，一些州试图对给新企业提供的一揽子金融激励机制附加“制掣”条款
，从而达到强制性可信承诺。这些条款要求，如果不能达到目标（比如创造一定
数量的工作岗位），公司要向州或地方政府偿还所减免的税收。但这种条款是否
能得到充分的监督和执行仍是一个疑问。另一种较好的办法是，社区领导人通过
与公司经理和业主保持联系，以期争取当地新、老公司能够作出自觉的可信承诺
。正如诺斯指出，要建立双方彼此的信任，确定行为准则，以及创建能够使各方
受合同约束的社会纽带，重要的是进行反复交流。
另一种使社区间竞争最小化的地区经济发展方案是“企业网络”。在俄亥俄
、纽约、阿肯色及其他一些地方的农村区域，邻近的小型生产厂家通过结盟联系
在一起，相互提供有关研究开发、技术采用、工业材料及产品市场的信息和咨询
服务。当前，一些企业网络不再以社区为基础，它们已把跨区域合作作为更宏大
只有仔细考虑了联邦、州、地方政府和组织的作用后，一个可行的农村发展
制度模型才能够建立。从１９９０年起，美国农业部向“全国农业开发合作”以
及相关项目提供赞助，其最终目的是建立“州农村发展委员会”。这些组织试图
改善联邦、州和地方政府机构与农村居民、农村企业及其他私人部门农村组织之
间的协调配合。３９个州“农村发展委员会”中的每一个都有自己的战略规划，
确定了委员会成员齐心协力地提高农村居民生活质量的方法和措施。在当前的农
村发展制度模型中，“州农村发展委员会”在创建新的心理模式以及具有适当的
探讨潜力的新组织上迈出了重要一步。
虽然联邦政府对“州农村发展委员会”的运转所提供的资金支持不多，而且
尽管有限，但联邦政府仍要求各委员会具体规定州一级机构在农村发展方面的协
调方式，联邦法律和法令还可以扩大对司法机构之间竞争与协调的平衡状况施加
的影响，获得联邦对经济发展的援助也可以与削减目前在各州和地方政府之间愈
演愈烈的激进的税收竞争联系在一起。
支配公共土地管理的制度
在美国许多农村社区中，公共土地管理是一个重要的经济发展问题，而联邦
土地政策的变化对社区选择增长道路产生着极为深刻的影响。美国约１０％的县
中有３０％左右的土地归联邦所有，而这些县中的３／４位于西部。
公共土地最广泛的使用莫过于饲养家畜。牧场主对联邦土地的使用权要受一
系列复杂许可证制度的制约（在这里，“许可”这个词不仅指许可证，还指租赁
）。根据许可证条件，牧场主可以付一定的费用后在指定的一块联邦土地上饲养
牛羊。许可证中规定了所允许的放牧率，这一比率是根据一年中的特定阶段的土
地资源保护标准，由行政机构确定的。这些许可证作为一项基本财产（按照传统
是当地一个牧场）的附属权利，可以买卖，并缴纳联邦不动产税。被许可人有责
任按照许可证所规定的义务负责维护公共土地上的篱笆及进行其他改良。许可证
的具体执行由联邦土地管理机构（土地管理署或森林局）负责实施。联邦土地管
理人员负责监督许多地处偏远的拨付土地的使用情况。
目前，围绕使用公共土地饲养家畜的争论使被许可人许可证期限的长短成为
一个令人疑虑的问题。争论的核心有四点：（１）放牧费用水平究竟该多少；（
２）对许可条件作出某些变更时是否应给当前持有人一定补偿；（３）是否应允
许在诸如何岸土地这样脆弱的区域放牧牛羊；（４）“非使用者”（如环境保护
组织）是否能获得放牧许可证并“休牧”。
在这场有关放牧的争论中，代表牧场主言论和行为框架的心理模式可以描述
为：（１）土地应投入生产使用中去（放牧）；（２）在土地上工作的人才最有
权决定该土地适宜的可使用期；（３）当一个人购买土地许可证时，就购买了一
项包括传统使用权在内的财产权，任何新的限制都应对此作出补偿。
与此针锋相对的环境保护主义者的心理模式可以概括为：（１）土地除了生
产功能外，还有其他功能必须加以维护；（２）如果不加限制，许可证持有人会
使用违背土地社会与环境功能的方式“掠夺”土地；（３）使用公共土地是一项
特权，改变被许可的使用并不要求加以补偿。
联邦土地管理者的心理模式可以描述为：（１）公共土地法的目的是要发挥
土地的多种功能，但该法也要求对被宣布为濒临灭绝或者有灭绝危险的动植物应
当保护其生存环境；（２）牧场主们不理解生态系统管理的复杂性，而环境保护
主义者又忽视了“放牧”的现实性；（３）公共土地管理者必须严格依法办事，
即使他们认为法律有欠公允。
环境保护组织已在法律和政治动议方面作了大量投入。最近，在西部山区，
它们已开始使用“牛警”——一批志愿者来检查放牧土地，以确定牧场主是否违
背了许可证条款，如放牧牛羊过多，放牧季节不对，或在未授权的土地上放牧。
这种战术既符合制度模型（对被许可放牧的牛羊数量及季节作出的规定）又符合
环境保护主义者心理模式。
牧场主组织也作出了法律质疑与政治动议方面的反应，这也得到了制度模型
和它们的心理模式的支持。这些组织已从法律方面提出了三点质疑：（１）联邦
宪法并没有保障联邦政府拥有土地的权力；（２）根据联邦法律，县政府有权要
求联邦土地管理机构遵守当地土地管理方面的法令；（３）如果联邦政府减少牧
场主对放牧土地的传统使用方式，则应进行补偿。
在目前这种互相冲突的不确定环境下，很难对土地占用作出自觉性或强制性
可信承诺。牧场主是否会执行他们许可证上的限定，取决于他们土地占用的安全
性。联邦土地管理者不能确定未来放牧应缴的费用。目前的不确定性状态使得牧
场主、环境保护主义者及联邦政府很难签订一个富有激励性的、三方都满意的协
定。牧场主执行许可证限制与否的激励机制也在于其“可执行性”。由于联邦土
地管理机构人员配备不足，无法提供对许可证进行可信性的实施，环境保护组织
正设法借助志愿者（“牛警”）的努力，通过志愿者提供资料使该组织能够落实
许可证的各项条款。牧场主们却并不相信这些“牛警”熟悉牧场业务或农牧科学
原则，怀疑他们所提供资料的准确性，并担心这种监督会毁坏他们在篱笆上的投
资，破坏农场业务的正常运转。
为在联邦土地占用方面建立起安全的许可期，目前已提出或进行尝试的途径
有三：（１）通过法庭或立法，解决放牧权或许可证期限安全性问题；（２）在
牧场主悍境保护主义者之间建立地区联盟，以使对地区公共土地的使用和限制
达成正释非正式协议；（３）公开销售放牧许可证，允许牧场主和环境保护主
义者相互竞价。三种方案中的最后一种是依赖于已确立的市场机制来贯彻承诺从
而解决冲突，这就要求各个组织拓展经营技能才能取得成功，而前两种选择是通
过政治制度来建立“可信承诺”。通过第一种方案可以建立起强制性的可信承诺
，而第二种方案可建立起自觉性的可信承诺。但每一种方案都要求开发与其目标
相关联的各种知识和技能。如果通过法庭或立法系统来保障占用期的安全性，就
要求组织十分注重被诺斯称为“再分配的技能”，使游戏者在诉讼或冲突中获胜
。另一方面，通过地区联盟的建立来获得占用期的安全性，又要求组织掌握“生
产技能”。
适应性探索的可信承诺
如果一个社区要对面临的经济机遇和风险作出有效反映，就必须进行适应性
探索。适应性探索指理解当前趋势；准确判定机遇和风险；及时获得有用的信息
；贯彻与市场价格、政治可能性及民间准则的制约相一致的解决方案；建立影响
经济状况的制度的能力。增强适应性探索能力的途径有三：（１）拓宽组织决策
者的心理模式；（２）当决策者的心理模式与制度和经济环境相冲突时，其丰富
的知识能帮助他们圆满解决问题；（３）掌握实行制度和组织变革所必需的相关
包括地区经济发展努力及公共土地放牧争论的组织的适应性探索，要求同时
具备以上三方面的基础，对全球经济趋势和生态系统的相互影响采取一种广义的
观点，为有潜在竞争性组织之间的商榷提供条件。而掌握了有关当地工作机会来
源以及在哪些条件下会危及种群繁衍的知识，就有可能对经济或法律方面的障碍
作出创造性的反映。冲突解决和联盟建立的技能使得脆弱的企业网络得以维持下
去。与过去相比，在农村发展中具有关键作用的活动者更加多样化。除了土地转
让大学外，州农村发展委员会及其他新出现的组织，也在推动农村发展方面发挥
着重要的教育功能。
成功地适应农村新现实要求建立可信承诺组织上的创造性，如州农村发展委
员会、地区居留与扩张组织、社区间企业网络及牧场主与环境保护主义者联盟，
都能提供一种新的“扎根地方”的精神，而这一点正是联邦官僚机构所无法提供
的。这些新出现的民间组织，为农村成功地适应现实孕育了必不可少的可信承诺。
摘译自《美国农业经济学杂志》１９９５年１２月
（译者单位：四川省社会科学院农村经济研究所）
沈光明审校
责任编辑 胡晓波＊